中國古代監察機制的嬗變及現實啟示

盧文超

根據校黨委的安排，這一期秋季主體班由我來講紀檢監察方面的專題。不敢說講課，與大家一起探討，討論之前，先提幾條建議：1、請大家注意遵守課堂紀律，如不要接聽手機、交頭接耳、進出課堂，以免影響其他同志等；2、如果你了解我所談的內容或者比我研究得更透，認為我講得不好，請你不要打斷我，讓我講完，我會給你時間提問或課後交流；3、探討過程中，我要提問的，請大家積極配合。

先調查一下，曾經或現在擔任過黨組織書記、副書記、紀委書記（紀檢組長）（從事或分管過紀檢監察工作）的同志請舉手。好，人數不少，請放下，你們應該在紀檢監察方面業務聯繫比我熟。

好，先來解釋一下題目的含義：中國古代監察機制的嬗變及現實啟示。所謂機制，是指機構和制度。設有機構，建有制度，還必須有人員。所謂「監察」，從字面上理解，「監」，為監視；「察」，察看。監察，對國家機關及其工作人員而言，就是監督（督察）、考察及檢舉。嬗shàn禪音，演變之意(形聲。從女從亶(dǎn)，亶亦聲。「亶」意為「天生的」、「天然的」、「原生的」。「女」與「亶」聯合起來表示「生女」（相對於「熟女」而言）、「處女」。「嬗變」指生女變成熟女)

鄧小平、江澤民、胡錦濤等中央領導同志都要求黨員領導幹部要讀史，2011年中央黨校秋季學期開學典禮上，習近平同志的講話就是《領導幹部要讀點歷史》，他要求，領導幹部學習歷史，要學習中國歷史，了解和懂得自古以來中國人民創造的燦爛歷史文化，從中汲取有益於加強修養、做好工作的智慧和營養。「讀史使人明智」，「援古以監今」，「忘記過去意味著背叛」。都說的是要重視歷史、正視歷史。

我目前從事紀檢監察工作，曾經從事過組織人事工作，學的是法律專業。因此，今天，我們一起來探討中國古代的監察機構、監察法律制度和監察官員的選拔任用、考核、監督，以及與之相關聯的問題，從中得出其嬗變對當今現實的啟示。

現代的監察官員的職務名稱如紀委書記、副書記、紀委常委、監察（預防腐敗）局長、副局長等名稱，大家耳熟能詳，哪位能說出中國古代關於監察官員的職務名稱？

與之相關聯的一個問題，現代的監察官員姓名，大家都能說得出來，哪位能說出中國古代有名的監察官員的姓名或者說曾任過監察官的人的姓名也可以？

（大家可以先思考一下，再回答，無人回答，那我就點名了啊？）

我還是先提示一下：《三國演義》這部歷史名著，包括電視劇，大家應該看過，其中一節「張飛鞭打督郵」。

（「張飛鞭打督郵」這一歷史的梗概：大約公元200左右，這位督郵大人前往劉備擔任縣尉的安喜縣巡察（現在的河北定州市）。由於這位督郵貪圖賄賂，而劉備又不打算向他行賄，這位督郵於是懷恨在心，想要陷害劉備，剛好被張飛張三爺發現，於是此公便被性如烈火的張飛狠狠抽了一頓，也算為劉備出了一口惡氣。這位督郵不是一個人名，一般人理解為與現代的郵政工作有關的督導官員，實際是監察官名，它在這部著作里1200（1178個）多個人物中唯一最有名氣又無名無姓的人物，更是中國歷史上最有名的監察官。（出自《三國演義》第二回：張翼德怒鞭督郵何國舅謀誅宦豎）。

還有一位歷史名人（東晉的記憶）陶淵明。也是因與--「督郵」有關而辭職。陶淵明41歲時（公元405年），最後一次出仕，做了85天的彭澤令。當時郡里一位督郵大人來彭澤巡視，官員要他束帶迎接以示敬意。他氣憤地說：「我不願為五斗米折腰向鄉里小兒！」即日掛冠去職，並賦《歸去來兮辭》，以明心志。據《宋書.陶潛傳》和蕭統《陶淵明傳》雲，陶淵明歸隱是出於對腐朽現實的不滿。

有沒有學員回答？好，我提問了啊！（事先約定好張三並告之答案，答對了，很好，證明你還是個愛讀史的，感謝配合，看來我們今天一起探討是有共同語言的）

其實，中國古代歷史上，有名的監察官員是不少的。如監察御史的表率鄭士元(「繡衣」是古代監察御史的別稱)鄭士元,今浙江省寧海縣人,有才學，洪武四年（1371年）中進士，後升為湖廣按察使僉事，有荊、襄士兵搶掠民女的事件，官吏不敢過問，鄭士元向將領說話，所掠婦女得到歸還。安陸有冤獄，御史台已定案，鄭士元仍上奏是冤案，最終得直。後因空印案被牽連而下獄。出獄後，因其弟鄭士利上言解釋空印案，而被輸作江浦。鄭士元是明太祖時的六品監察御史，為官剛正廉潔，一絲不苟，而明太祖就是最喜歡這樣的御史。鄭士元任期中，糾彈了不少貪官污吏，其中包括皇侄朱桓的重大集體貪污案件。由於朱桓的父親對朱元璋曾有救命之恩，所以朱元璋想免去他的死罪，但鄭士元據理力爭，並說：朱桓已是累犯，如果這次仍不殺他，那乾脆訂一條皇親國戚犯法，可以從寬處理的法律。朱元璋一聽七竅生煙，爰治他違逆死罪，孰知鄭士元非但不怕，並準備昂首就義，連劊子手都為之動容。後來太子朱標特別援引唐太宗納魏徵諫，與曹操寬待陳琳的典故，來為鄭士元求情，朱元璋於是接受建議，並向鄭士元說：治家守規，治國依法，都不得徇一時之意。你雖激言頂撞，但仔細思量，仍不失理，所以我已下令將朱桓處死，以儆效尤…。聽說你家境清寒，卻從不收賄賂；奸賊以死威脅，你卻毫不畏懼，你為何能清貧不移志，威武不能屈？鄭士元答稱：為官者，一言一行，都代表朝廷。官貪，百姓則罵國邪；官清，百姓則贊國正。官不敢鎮邪，民心則無國。故微臣不敢褻瀆職守，惟恐有負朝廷重託。朱元璋一聽大悅，說：凡為官者，須剛正廉潔。清貧，士之常也；惟儉養德，惟侈盪心。侈則多欲，多欲則貪。違法枉道者，遲早要招禍殃身…。朕以為，見金動心者，不可為吏；見善不揚者，不可為官。鄭士元清廉正直，勇於諫言揚善，今調升為湖廣按察使司僉事，正五品。後來鄭士元一直忙於公務，其妻罹患重病來函，才得以回家探視，但家裡實在太窮，不但沒錢給妻治病，甚至於妻死後，也無錢為之安葬，他的五個兒子竟央求賣身葬母。最後還是同僚親友籌錢，才得以辦好後事。出殯時，民眾夾道送葬，那時正下大雨，民眾竟沒一人散去。）

明朝還有一位著名御史：吳時來。這個人厲害，敢於反嚴嵩。吳時來（1527-1590，享年64歲），字惟修，號悟齋，仙居縣白塔鎮厚仁村人。嘉靖三十二年（1553）中舉進士，歷任直隸淞江府（今上海）推官兼司理，順天府（北京）府丞，應天府（南京）都察院右僉都御史兼提督操江（都察院副長官兼長江流域軍隊最高指揮官），巡撫廣東地方兼理軍務、都察院右僉都御史，湖廣按察司副使，刑部右侍郎，吏部右侍郎，大理寺卿,都察院左都御史（監察全國文武百官的國家監察部門首席長官，相當於中央紀委書記、監察部長角色）等職，名列朝廷七卿之一。著作有《江防考》、《橫槎集》存世。）

初入京都任刑科給事中時，他不畏權貴，置楊繼盛人頭落地前車之鑒而不顧，在張居正不願聯名上疏的情況下，獨自上本《乞察姦邪疏》，揭露了巨貪嚴嵩父子獨攬朝政20年，買官賣官、大肆納賭、結黨營私、擾亂朝綱的罪行。他在疏中指出「今邊事不振由於軍民之困窮，軍民之困窮由於上官之貪墨，上官之貪墨，由於治國之無人」，公然提出要將「（嚴）嵩放還田裡，以立國體」，將「（嚴）世蕃肆諸市朝，以正天討」。被嚴嵩父子迫害打入死牢後，在錦衣衛酷刑面前，他視死如歸，守口如瓶，保護了曾經參與謀劃彈劾嚴嵩的徐階、張居正、海瑞等人。被流放到煙瘴之地廣西橫州（今橫縣）後，他堅持創辦《悟齋書院》，教化當地百姓，著書立說，寫下了洋洋20萬字的《橫槎集》。

好，這裡簡介一下嚴嵩是如何下台的？(嚴嵩也是被監察官員彈劾下台的。一次道教活動決定了嚴嵩的命運。世宗召徐階推薦的方士藍道行入禁中，常使預卜禍福。一日，嚴嵩有密札言事。徐階事先通報藍道行，藍道行降神仙語，稱：「今日有奸臣奏事。」看到嚴嵩的密札，一生信奉道教、禮拜神仙的世宗對他究竟是忠是奸發生了疑問。正在一內侍處避雨的御史鄒應龍聽到這個消息，認為是個好時機，立即向皇帝世宗上奏彈劾嚴嵩父子，並在其奏疏以「如臣有一語不實，請即斬臣首以謝(嚴)嵩父子」等語，世宗將兩邊的情況一對照，認為嚴嵩父子必是奸臣。結果，嚴嵩被勒致仕（退休），嚴世蕃先是發戍，後以通倭罪被殺。籍沒嚴嵩家，上報金3.2萬餘兩，銀200餘萬兩，另有珠玉寶玩數千件。但抄收上來的家產，不及3/10。抄家牽涉面很廣，「江右小民，瘡痍數十年猶未復」，嚴嵩回到江西，儘管他曾為家鄉父老做過一些好事，卻晚景凄涼，「死時寄食墓舍，不能具棺槨，亦無吊者」。這是在隆慶二年（1567），終年88歲。

（鄒應龍明代蘭州進士，以彈劾權奸嚴嵩及其子嚴世蕃，貪贓枉法、吞沒軍餉、賣官鬻爵等重重奸行，終使禍害嘉靖朝的奸賊嚴嵩、嚴世蕃父子覆沒，而彪炳史冊。），其著作結集為《鄒中丞集》，但早已散失，僅有《彈劾嚴世蕃父子疏》傳世。鄒應龍多才多藝，工書善畫，但他鮮有作品傳世。）

好，剛才，我們討論了一些古代的監察官員職務名稱和著名監察官員，這就有了繼續討論的基礎，其實，中國古代監察官員的職務名稱隨著時代的更替，甚至皇帝的意志而不斷更名。正如現代的機構改革一樣，機構分分合合，職務名稱變來變去，如現代的副調研員，此前的叫助理調研員，副縣級審判員（檢察員）現在改名為副縣級幹部等等。

我們接著討論：中國古代監察機制的嬗變。前面已經介紹了機制的涵義，這裡我就分三部分介紹：一是監察機構的設置；二是監察法律制度的建立；三是監察官員的選任、考核和監督。（我在談古代監察機制的演變過程，現實啟示就自然顯現出來了）

一、中國古代監察機制的演變

1、監察機構的設置

根據中國歷史變遷，一一闡述：

1.春秋戰國（春秋：公元前770-前476年，計304年；戰國：前475-前221，計254年，累計558年）：御史兼有監察的使命，但這個時期還沒有專職的監察機構。戰國時，職掌文獻史籍的御史就已有明顯的監察職能。

（御史：御是統治、管理之意；史是記錄之意，管理記錄工作的人就是掌管文獻史籍的，那麼其記錄有記正面的、反面的，那反面的就是一種監督、監察。所以古人取職務名稱都是有來歷的）

2.秦（公元前221年--前207年）：由秦始皇按照商秧、韓非、李斯的設計思路(並在李斯的幫助下)建立起來的，創建中央監察機構：御史大夫府，在地方：設置監郡御史。（）

秦代開始形成制度，之後便成為歷代的一項重要政治制度。經過長期的發展，這一制度逐步健全和完備。秦漢時期公元前221年（距今2233年=2012+221）,秦統一中國，建立起專制主義的中央集權制度，並創建了監察制度。中央設立（丞相、太尉）御史大夫，位列三公,以貳丞相,御史府為其官署，掌握天下文書和監察。在地方上,皇帝派御史常駐郡縣,稱「監御史」，負責監察郡內各項工作。

（秦始皇（公元前259—公元前210年，享年52歲），即嬴政。中國歷史上最偉大的政治家、戰略家、改革家、軍事家。首次完成中國統一，秦朝開國皇帝，秦莊襄王之子，13歲即王位[公元前247年]，39歲稱皇帝，在位37年。創立皇帝制度，在中央實施三公九卿制，地方廢除分封制，實行郡縣制，統一文字、貨幣和度量衡等，北擊匈奴，南服百越，修築萬里長城，奠定了今日中國版圖的基本格局，把中國推向了大一統時代，為建立專制主義中央集權制度開創了新局面，對中國和世界歷史產生了深遠影響，奠定了中國兩千多年政治制度的基本格局，被明代思想家李贄譽為「千古一帝」。

秦始皇13歲登位，權掌相國呂不韋，22歲除掉呂不韋才掌權，在呂掌權期間，他心裡一直不爽，為此，他掌權後，為維護統治，制約丞相擅權利，設計這個制度，同時規定，丞相空缺，御史大夫遞補。如此一來，丞相要穩住官位，必須忠誠皇帝，努力工作，否則御史大夫要彈劾他，同時，御史大夫兼任副丞相，協助丞相處理政務，要受丞相領導，他也必須忠誠皇帝，努力工作，否則，丞相要據批評他，由此，他在皇帝面前印相差，得不到賞識，從而影響他當丞相）、（御史大夫馮劫，與其父右丞相馮去疾、李斯進請停建阿房宮並減賦，被秦二世處死）

3.漢（西漢：公元前202（206）年--公元8年，共210年）：在中央設御史府的同時，增設丞相司直和司隸校尉為中央監察官，在地方設立13部刺史，（刺：刺探、調查；史：職務名稱）監察地方二千石長吏，並制定了第一個專門性的地方監察法規，給事中與諫議大夫等言官也已問世。

漢承秦制，但較秦制更嚴密。在西漢（都城設在洛陽以西，西安西北部，史稱西漢；東漢都設洛陽），中央仍設御史大夫作為長官，御史中丞為副，兼掌皇帝機要秘書和中央監察之職。在地方上，西漢初年廢監御史，由丞相隨時委派「丞相史」，分刺諸州。漢武帝時（前157-前87年，在位55年，享年71歲），公元前106年，為加強中央對地方的控制，全國分為13個監察區，叫州部，每個州部設刺史1人。

為專職監察官,以「六條問事」,對州部內所屬各郡進行監督。丞相府設司直，掌佐丞相舉不法。朝官如諫大夫加官給事中，皆有監察劾舉之權。郡一級有督郵（前面談到的張飛怒鞭督郵，就是這種督郵），代表太守，督察縣鄉。宣帝時，會侍御史二人掌法律文書，也有評斷決獄是非之權。因特別使命而設的符璽御史、治書御史、監軍御史、繡衣御史（亦稱繡衣直指）等，分別行使御史的職權。西漢末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管監察事務。（十三州：冀、幽、青、徐、揚、荊、豫、兗、涼、益、並、朔方、交趾等；「刺」的含義是刺探、剷除，「史」指官吏，「刺史」就是奉命到地方明察暗訪、檢舉清除不法分子的官吏。刺史一般於每年秋分開始「行部」，即到自己負責監察的部(州)內務郡、國巡視，屆時郡、國須「各遣一吏迎界上」。年末回京向朝廷彙報。）（另一方面也能導致刺史濫用權力違法亂紀。有鑒於此，漢武帝進而採取新措施：在御史中丞統管的侍御史(15人)中選用「繡衣直指」，一旦發現問題，立即讓他們手捧聖旨，身穿繡衣，甚至手持大斧，「出時姦猾，治大獄」，連違法犯罪的刺史、郡守、國相都可以先斬後奏。這樣，中央監察地方的機制既有常規性又有機動性。刺史巡視制度運行98（前106--前8年）年後，到成帝綏和元年(公元前8年)改刺史為州牧，年俸增為二千石。到東漢靈帝時其地位已居郡守之上，掌一州軍政大權。）

東漢時（公元25年--220年，共196年），御史台稱憲台，仍以御史中丞為長官，但職權有所擴大。御史台名義上轉屬少府，實為最高的專門監察機關。它與地位顯要的尚書台、掌管宮廷傳達的謁者台，同稱「三台」。東漢侍御史，掌糾察；治書侍御史,察疑獄。把全國分成13個監察區,包括1個司隸(中央直轄區)和12個州。司隸設司隸校尉1人,地位極為顯赫，朝會時，與尚書台、御史中丞一樣平起平坐，號曰「三獨坐」。司隸校尉負責監察除三公以外的朝廷百官和京師近郡犯法者。每州置1刺史，用以監察地方政情、受理案件、考核官吏。由於事權混雜，後來刺史逐漸變為凌駕於郡之上的一級地方行政長官，失去監察作用，故改稱州牧（駕馭、管理），州也由監察區變為行政區，地方監察制度便基本瓦解。

4.魏晉南北朝（公元220--581，共361年）：中央御史台脫離少府，直接受命於皇帝，廢司隸校尉，監察機構初步統一，監察權擴大，自王太子以下無所不糾。諫官系統開始規範化、系統化。

這一時期基本處於封建割據的分裂狀態。各朝的監察機構名目不一，但體制與漢代相同，亦有部分變化。魏晉時，御史台不再隸屬少府，而成為由皇帝直接掌握的全國性的監察機構。南梁、後魏、北齊的御史台（亦稱南台）和後周的憲台，仍以御史中丞為主官，北魏稱御史中尉。

＃由於監察長官權勢日大，出現了防範監察官員犯法瀆職的規定。群臣犯罪，若御史中丞失糾，也要罷官。魏晉以後，為防止監察機構徇私舞弊，以發揮其監察效能，明確規定大士族不得為御史中丞。晉以後，御史中丞下設殿中御史、檢校御史、督運御史等，分掌內外監察之權。此時，地方上不再設置固定的監察機構，由朝廷不定期地派出巡御史監察地方官員。此外，御史「聞風奏事」的制度也在這個時期形成。（先簡介，後面再作詳細介紹，就是聽到別人議論的事情都可以向皇帝彈奏，如楊奶武與小白菜之案）

5.隋（公元581--618年，共98年）：隋代時,中央的監察機構仍為御史台,設御史台、司隸台、竭者台，分別負責內外監察。改長官御史中丞為御史大夫，下設治書御史2人為副；改檢校御史為監察御史，共12人，專執掌外出巡察。

6.唐（-10劃，公元618--907年，共289年）：在御史台下設台院、殿院、察院，分工明確，互相配合，地方則分10道(後增至15道)監察區（唐-10劃，代-5劃，道-涼州道，宰相狄仁傑）形成比較嚴密的監察網。諫官組織分隸中書、門下兩省，形成台、諫並立局面。（台院：糾舉百官、審訊案件；殿院：肅整禮儀、監察倉庫[金庫、糧庫]；察院：分察六部、巡按地方）

唐代發展了隋代的監察制度,使監察機構更趨完備。唐初,中央設御史台，（御史台稱憲台，大夫稱大司憲）由正三品御史大夫為台長，設正四品御史中丞2人為輔佐。武則天時，改御史台為左右肅政台。中宗後又改為左右御史台。御史台的職權是「掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列」（《唐六典》卷十三）。御史台下設三院：①台院，侍御史屬之，「掌糾舉百僚，推鞫獄訟」；②殿院，殿中侍御史屬之，「掌殿廷供奉之儀式」；③察院，監察御史屬之，「掌分察百僚，巡按州郡，糾視刑獄，肅整朝儀」（同前）。唐初全國分為10個監察區，稱10道（後增為15道），每道設監察御史1人（先後稱為按察史、採訪處置使、觀察處置使等），專門巡迴按察所屬州縣。唐代進一步擴大了監察機構和御史的權力。御史台享有一部分司法權，有權監督大理寺和刑部的司法審判案件。　　

諫官系統在唐朝也趨於完備。諫官的設置，秦漢時已有，魏晉南北朝時有較大發展。至唐代，中央朝廷實行三省制，其中門下省的主要職責是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺（其中右補闕、右拾遺隸中書省）、給事中等職，舉凡主德缺違、國家決策，皆得諫正。其中給事中掌封駁（即複審之意）詔制，權力更重。

五代十國（公元907--960年、979年，共53、73年）五代十國，是「五代」與「十國」的合稱，有時也稱為「五代」，一般認為是公元907年自唐朝滅亡開始，至宋朝統一中國為止。）這一時期處於封建割據的分裂狀態。各個政權的監察機構體制與漢代相同，亦有部分變化。

在此54 、73年間，中原地區相繼出現了梁、唐、晉、漢、周五個朝代，史稱後梁、後唐、後晉、後漢、後周，合稱「五代」。在這五朝之外，還相繼或同時出現了前蜀、後蜀、吳、南唐、吳越、閩、楚、南漢、南平（即荊南）和北漢等十幾個割據政權，這十幾個政權統稱「十國」，這就是中國歷史上的「五代十國」。「十國」只是稱其「大」者，實際上還有不少割據政權。五代十國一共54、73年。）

7.宋（公元960--1279年，共320年，其中北宋960-1127，167年；南宋1127-1279，152年）：設立諫院，台諫職權開始混雜，趨向合一，地方監察設監司和通判，直隸皇帝。

宋代監察機構隨著封建專制主義的發展而加強。中央沿襲唐制，御史台仍設三院。地方如設通判，（蘇東坡，大家都知道，曾任杭州通判一職，關於其故事後事再講，）與知州平列，號稱監州，有權隨時向皇帝報奏，成為皇帝在地方上的耳目。此外，路一級的轉運使、提點刑獄公事等，也負有監察州縣的責任。

＃(為保證監察御史具有較多的從政經驗，宋代明確規定，未經兩任縣令者不得任御史之職。按規定，御史有「聞風彈人」之權，每月必須向上奏事一次，稱「月課」；上任後百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分，名為「辱台錢」。從此開御史濫用職權之例。御史可以直接彈劾宰相，亦有勸諫之責。御史台還有權分派御史參與重大刑事案件的審理)

遼（916-1125，209年），

西夏（1038-1125，189年），

金（1115-1234，119年）

8.元（公元1271--1368年，共98年）：取消諫院，台諫合一。地方設行御史台，統轄22道監察區，每道設肅政廉訪使(提刑按察司)，從而使中央與地方在監察機構上渾然一體。元朝還制定了一整套的監察法規。

元代中央設御史台，御史大夫秩高從一品，「非國姓（蒙古貴族）不以授」（《元史·太平傳》）。還在江南和陝西特設行御史台，其組織與中央御史台相同，作為中央御史台的派出機關，每一行台分管若干個道。這是元代監察制度的重大發展（此前朝代均未在地方設置正規的監察機構，只是分區分道，派人巡察）。全國分為22道監察區，各設肅政廉訪使（即監察御史）常駐地方，監察各道所屬地方官吏。

（設行台原因：1、蒙古族入侵中原，統治全國，漢人不滿，反元情緒高漲，邊疆特別是南方、西方邊陲地區反元鬥爭更是此起彼伏，如文天祥抗元；2、元朝疆土遼闊，中央權力不易達到；3、為了統一統治，同時強化鎮壓抗元鬥爭，加強對軍隊的監督，保持震懾作用）

＃（御史台稱內台（又稱為中台），另設「行御史台」，置官品秩同於內台，稱為外台。至元十四年（公元1277年），始置於揚州，稱江南行御史台。二十一年（公元1284年）閏五月遷於杭州，二十二年（公元1285年）二月又徙於江州，同年五月，再徙杭州。二十三年（公元1286年）四月徙建康，二十六年（公元1289年）五月復徙揚州。||至元二十七年（公元1290年），置雲南諸路行御史台，至此始有二行台。大德元年（公元1297年），移雲南行台於京兆，稱陝西行台，而雲南改立廉訪司。）

9.明（公元1368--1644年，共277年）：改御史台為都察院，罷諫院，設六科給事中（唐朝設3省6部制，吏、戶、禮、兵、刑、工），成為六部的獨立監察機構，科道並立。地方設13道巡按御史和各省提刑按察司，同時設督撫，形成地方三重監察網路。（中央、道、省、督撫）

明代監察制度隨著君主專制中央集權的強化而得到充分發展和完備。中央將御史台改為都察院，「主糾察內外百官之司」。都察院設左、右都御史、副都御史和僉都御史。下設13道監察御史（明代13劃），共110人，負責具體監察工作。監察御史雖為都御史下屬，但直接受命於皇帝，有獨立進行糾舉彈劾之權。明代還建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事務。擔任總督和巡撫的官員,其權力比一般巡按御史要大,有「便宜從事」之權。都察院除執行監察權外，還握有對重大案件的司法審判權。戰時,御史監軍,隨同出征。

明代還將地方分區監察和中央按系統監察相結合，專設六科給事中，稽察六部百司之事，旨在加強皇帝對六部的控制。禮、戶、吏、兵、刑、工六科，各設都給事中1人，左、右都給事中各1人，給事中若干人。凡六部的上奏均須交給事中審查，若有不妥，即行駁回；皇帝交給六部的任務也由給事中監督按期完成。六科給事中與各道監察御史合稱科道。科道官雖然官秩不高，但權力很大,活動範圍極廣。

(因此,對科道官的選用十分嚴格。同時還規定，對監官犯罪的處分比一般官吏要重，「凡御史犯罪加三等，有贓從重論」（《明史·職官志》）。

10.清（公元1644--1911年，共268年）：將六科給事中歸屬都察院，科道合一，地方監察沿用明制。清朝還制定了我國古代最完整的一部監察法典《欽定合規》。　　

清代監察機構沿襲明代，在中央，仍設都察院，但又有所發展。早在入關之前，皇太極即下詔：「凡有政事背謬及貝勒、大臣驕肆慢上、貪酷不清、無禮妄行者,許都察院直言無隱」。「倘知情蒙弊,以誤國論」（《大清會典·事例》卷九百九十八）。各級官吏均置於都察院監督之下。清代都察院以都御史為主事官，他與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設15道監察御史(清末增至22道)，專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中併入都察院。六科給事中和各道監察御史共同負責對京內外官吏的監察和彈劾。唐代的台、諫並列，明代的科、道分設，清代的科、道則在組織上完全統一。監察權的集中，是清代監察制度的一大特點。

清代，一方面允許監察官風聞言事，直言不諱；另一方面為了防止監察官權力過大，規定御史對百官彈劾要經皇帝裁決。到宣統年間，新內閣成立，都察院被撤銷。

總之，我國是世界上最早建立監察制度和監察機構的國家之一。兩千多年的秦漢時期就確立了中央設監察部門，地方有監察特派員的監察制度。簡言之：

（一）中央的監察部門

中央專門的監察機構秦漢時期稱御史府，後改稱御史台，到明清則稱都察院。儘管名稱有更改，但是不管在哪個朝代，中央監察員都叫御史。

明清時的都察院相當於現在的中央紀委，都察院的正長官叫都御史，副長官叫副都御史。下面還有一個僉都御史，相當於現在的司局級幹部。再往下最低一層的中央監察官員叫監察御史，是七品正處級官員。都察院的都御使和副都御史又分左右，左都御史和左副都御史才是正兒八經的中央紀委書記、副書記，他們是在京城辦公的。另外還有右都御史和右副都御史，它們都只是虛銜。

（二）地方的監察機構

地方上的巡視員制度最早是由漢武帝創立的（元封五年(公元前106年)正式問世），當時這些官員叫做刺史，明代改稱巡按，明代後期還有巡撫和總督。巡撫的本意是巡查撫慰，就是中央派到地方上去巡視一下，安撫一下。明清兩代的巡撫照例是要兼右都御史的，他是中央紀委名義上的副書記，因為他不在京城辦公，實際上是派出去的監察幹部。

（起源於國王或天才巡獵，春秋戰國時期，實行分封制，天子將土地交給王侯管理。管理如何，天子要心中有數，於是借巡獵之機去察看，由此演變而來，「天子適諸侯，謂之巡狩，王侯覲天子，謂之述職」）五年一巡狩，五年一述職，我們現在的地方一屆任期五年來源於此。

巡撫之上還有一個監察特派員叫總督，總督例兼都察院右都御史，他是名義上的中央紀委書記，也是從中央派到地方的。巡撫和總督這兩個中央特派員後來都變成地方官了，這一點我們後面再說。

總督和巡撫作為中央派駐地方的官員，開始是非常任的，有事情才指派。但久而久之，就變成常任的了。清代的情況，大體上是巡撫管一省，總督管多省（2--3個），只有直隸和四川例外。直隸和四川是只有總督沒有巡撫的，他們也只管一個省。於是巡撫就成了省里的一把手，藩台（布政使）變成二把手，臬台（按察使）變成三把手。巡撫正二品，藩台從二品，臬台正三品，清代省裡面負領導責任的官員，主要就是這三個。

2、監察法律制度

中國古代監察法律制度在其漫長的發展過程中，基於社會歷史條件的不同，而形成了不同的發展階段與時代的特點。

（一）中國古代監察法的形成階段——戰國、秦漢

戰國時期隨著君主專制制度的初步形成，政治法律制度發生了重大改革。封建的官僚制度取代了世卿制度，作為治官之官的御史已主要執掌監察職能，以適應對官僚系統的監督。《史記．滑稽列傳》記載，齊威王置酒於後宮，召淳于髡（昆音）並賜之酒，「問日：『先生能飲幾何而醉?』對日：『臣飲一斗亦醉，一石亦醉。』威王日：『先生飲一斗而醉，惡能飲一石哉!其說可得聞乎?』髡日：『賜酒大王之前，執法在傍，御史在後，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣。」』可見御史的糾察職責對於百官的震懾作用。

在官僚制度取代世卿制度以後，以及在法家「明主治吏不治民」的思想影響下，對官吏的監督和懲治已經成為法制建設的重要組成部分。監察法的淵源也由以國王發布的誥、命、訓、誓為主，向著成文法過渡。如，齊威王任用鄒忌為相制定了《七法》以督奸吏。魏國李悝在《法經》、《雜律》中列舉的假借不廉、逾制等職官犯罪的規定，為監督官吏行為、懲治職官犯罪提供了法律依據。

《法經》是中國古代歷史上第一部比較系統的成文法典，成為以後歷代法典的藍本。它的制定者是戰國時期著名的改革家李悝。戰國時期，魏國李悝總結春秋以來各諸候國立法經驗，著《法經》中國歷史上第一部完整、系統的封建法律。由戰國初期魏國的李俚總結各諸侯國的法律而編著。共有六篇，即《盜》、《賊》、《囚》、《捕》、《雜》、《具》。其主要內容是懲辦盜賊，以保護地主階級的人身和財產安全，維護封建統治秩序。其基本特點是：保護新興地主地主階級的私有財產和人身安全；維護君主專制制度和封建統治秩序；「一斷於法」，打破「刑不上大夫」的傳統；體現法家「重刑輕罪」的思想。總之，《法經》是新興地主階級意志和利益的集中體現，是封建地主階級鎮壓農民反抗的暴力工具。

特別是1975年《雲夢秦簡》的出土為秦監察法的發展狀況提供了物證。根據《秦簡》，行政監察的範圍頗廣，如：「嗇夫不以官為事，以奸為事，論可（何）毆（也）?當遷（遷）。遷（遷）者妻當包不當?不當包。」『為（偽）聽命書，法（廢）弗行，耐為侯（候）；不辟（避）席立，貲二甲，法（廢）」。「當除弟子籍不得，置任不審，皆耐為侯（候）。使其弟子贏律，及治（笞）之，貲一甲，決革，二甲。除弟子律。」

在司法監察方面，《秦簡·尉雜》規定：「歲讎辟律於御史」，史書中也有「始皇三十四年，謫治獄吏不直者築長城及南越地」的記載，反映了秦司法監察的施行狀況。此外，《秦簡·效律》所提到「計用律不審而贏、不備，以效贏、不備之律貲之，而勿令賞（償）」，當屬秦朝的經濟監察法。

總括以上，秦雖未制訂專門的監察法典，但有關察吏的規定已成為秦律的重要部分，顯示了秦以法治國、以法治吏的大略和法制文明的進步。

秦滅六國，統一天下以後，六國的殘餘勢力，仍是不安定的因素，因此監察制度建設的重點在郡。郡設監察官郡御史，《秦簡·語書》所載：「舉劾不從令者，致以律」、「獨多犯令，而令丞弗得者，以令丞聞」，便是郡御史的工作對象與職權範圍。

漢初發生的七國之亂以及地方豪強勢力的膨脹，與地方守相的失職，都嚴重威脅到專制主義的中央集權。為了加強大一統的封建帝國，發揮官僚機構治國理政的作用，在吸收和借鑒秦監察立法經驗的基礎上，進行了較為廣泛的立法活動，初步形成了由封建律典漢律和皇帝隨時頒布的詔令為基本淵源的監察法體系。漢代繼承了秦以監郡為監察重點的傳統，從而推動了地方監察法的發展。早在惠帝三年（前１９２年），「相國奏遣御史監三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當服，凡九條」（《監御史九條》）。上述九條概括了行政、司法、治安、財經、吏治等基本方面，其適用範圍雖然只是三輔郡特區，內容也比較粗疏，但卻是朝廷授權監御史監察地方官吏的法律依據，是中國古代性質較為明確和較為系統的監察法規，它的出現從一個側面反映了漢初法制建設的發展。是我國歷史上第一部地方性成文監察法規。

漢武帝即位以後，銳意推行強幹弱枝的政策，改革監察制度，武帝元封五年劃分全國為13州郡，各設部刺史一人作為皇帝派往地方的監察官，並在《監御史九條》的基礎上制定《六條察郡之法》（又稱《六條問事》）。據《漢官典職儀式選用》：「詔書舊典，刺史班宣，周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。

一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱、以眾暴寡；

二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私、旁招守利、侵漁百姓、聚斂為奸；

三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；

四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；

五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；

六條，二千石違公比下，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也。」

翻譯：在「六條問事」中針對「二千石」的就有五條。「六條問事」是：

第一條，勢家豪族土地數量和住宅規模超過制度規定，依仗財大勢強欺凌貧窮弱勢者。

第二條，「二千石」不按皇帝命令辦事，不遵守法律制度，背公向私，假借詔令以牟私利，損害百姓利益，掠奪民脂民膏，聚斂財富，為非作歹。

第三條，「二千石」不認真查明疑難案情、草率定案，胡亂殺人、怒則亂罰。喜則亂賞，煩擾苛暴，殘民以逞，為百姓所痛恨，弄得天怒人怨，山崩石裂，災異妖言並出。

第四條，「二千石」選人用人不公，嫉賢妒能，壓制人才，任人唯親，親近信用頑劣奸詐之徒。

第五條，「二千石」子弟仗勢逞威擺闊，干預公務，染指司法，向主管人員請託。

第六條，「二千石」不講公德，不顧體統，低三下四地巴結豪強，賄賂公行，破壞政令。

除第一條針對富豪違法殃民罪惡外，以下五條全都針對地方最高行政長官的違法亂紀罪惡，包括其行政、司法、用人及管教子弟、官德官風等各個方面，核心問題是監察糾舉其貪盜枉法行為以肅清吏治。這是刺史的主要職責。

刺史《六條問事》是漢初推行強幹弱枝政策的產物，也是地方監察制度法律化的重要成果，它與惠帝刺察三輔的九條不同，是全國性的地方監察法規。

《六條問事》的針對性十分明確，它以地方二千石的高官及其子弟，（郡守的通稱，相當於現在的廳級幹部）以及作為其社會基礎的強宗豪右為主要監察對象，（有權勢的豪門大族）而非一般守令。雖然部刺史不過是六百石的低級官員，但卻可以監察、奏彈二千石的地方長吏與王侯，這種以下察上，以卑督尊的規定，是漢代監察法的一個特點，同時也是封建監察法中的一貫原則。但為了防止部刺史濫用職權，嚴格限定必須按六條的範圍問事，否則即為逾限，而要受到處罰。豫州牧鮑宣便以「所察過詔條……，宣坐免。」

《六條問事》是中國封建社會有內容可查的地方性監察法規，它的制定反映了漢初統治集團內部在權力分配上的鬥爭，帶有特定時代背景加給它的深刻烙印。它所包含的基本規範和所確立的原則，奠定了地方監察法的基礎，具有深遠的影響。不僅如此，它的條款分明，操作性強，表現出立法技術上較高的水平。

除此之外，漢代也以律的形式對王侯國進行行政監察，如頒布《尚方律》嚴格制裁王侯國逾制；頒布「事國人過律」（按顏師古注「事役吏之員數也」），防止王侯國機構膨脹。漢律中的「阿黨」、「附益」之法，也具有監視與防止王侯坐大以及內外官交結的監察法的性質。

兩漢監察法，除國家制定法的形式外，皇帝針對特定事項頒發的詔令，也具有最權威的監察法的屬性。高皇帝七年詔日：「獄之疑者，吏或不敢決，有罪者久而不論，無罪久系不決。自今以來，縣道官獄疑者，各讞所屬二千石官，二千石官以其罪名當報之。所不能決者，皆移廷尉，廷尉亦當報之。廷尉所不能決，謹具為奏，傅所當比律令以聞。」武帝元狩六年詔日：「今遣博士大等六人，分循行天下，存問鰥寡廢疾無以自振業者，貸與之……詳問隱處亡位及冤失職。姦猾為害野荒治苛者，舉奏。郡國有所以為便者，上丞相御史以聞。」此外，從文帝起要求百官推薦「直言極諫之士」，可以說開後世言諫制度的先河。

漢朝的監察系統呈現出多元化的趨勢，無論是專門監察、行政監察、特殊監察既分體運行，又互相交叉，以至三公九卿、皇室外戚、京師百官、地方長吏乃至監察官本身，都被置於這張網路之中，受到來自一種或多種監察組織的監督，對於貫通政令，整飭吏治，廓清風氣，產生了不可低估的作用。特別是在皇帝的特意安排下，中央監察機關之長御史大夫，「內承本朝之風化，外佐丞相統理天下」，使得以丞相為代表的行政權，與以御史大夫為代表的監察權，處於既相維又相抗的狀態，而居中駕御者則是皇帝，他力圖使這兩權平衡，以確保皇帝集權。

（二）中國古代監察法的發展階段——三國兩晉南北朝、唐

三國兩晉南北朝是中國歷史上持續數百年（361年）的割據對峙時期。無論是偏安一隅的南朝，還是統治中原廣大地區的北朝，都強化了監察機關的職能和立法活動，以確保專制主義的國家機器的運轉。

三國時，曹魏賈逵任豫州刺史，鑒於「長吏慢法，盜賊公行，州知而不糾」，提出仿漢《六條問事》，「考竟其二千石以下阿縱不如法者，皆舉奏免之」。賈逵的建議得到文帝的允准，「布告天下，當以豫州為法」。根據《九朝律考》轉引《文選》「齊故安陸昭王碑文」，賈逵在漢六條的基礎上，提出了新的《察吏六條》，即：「察民疾苦冤失職者；察墨綬長吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大姦猾者；察犯田律四時禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿人錢穀放散者。所察不得過此。」魏《察吏六條》基於歷史條件的變化，使得原漢六條的精神——強幹弱枝，已不復見，其基點是對地方長吏進行行政治安監察、財經監察與人事監察。《察吏六條》不僅範圍有所縮小，標準也較低，尤其是魏文帝的統治權威，遠遜於漢武帝，而地方刺史、州牧日益嚴重的攬權滋肆更非一紙空文所能約束的。

晉統一後，監察立法與整個立法一樣出現了活躍的態勢。泰始四年六月，詔頒察長吏能否十條和察長吏八條，前者是「田疇辟，生業修，禮教設，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也。」後者是「若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節不立，而私門日富者，並謹察之。」同年十二月又詔頒五條律察郡：「一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事。」

上述監察立法雖以地方長吏為重點，但事實上魏晉以來士家大族把持政權，是中國歷史上突出的門閥政治時代。士族們憑藉政治特權驕奢淫逸，巧取豪奪，漁肉鄉里，無所不為，因此西晉監察法難以認真推行。至於東晉和南朝由於土族攬權，崇尚清談，監察法制無所建樹。相反，北朝在創建總體法制的同時也進行了監察立法。

北朝少數族入主中原以後，為了立足長久，在政治上勵精圖治；在文化上追蹤兩漢，力戒南朝清談玄學之風；在法制上以《漢律》為楷模，其中西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》，是具有代表性的監察立法。

西魏大統十年九月（544年9月，535-557年，共23年。中國南北朝時期的一個地方政權，與高歡建設的東魏對立，建都長安），度支省（計算、衡量收、支，相當於財政部）尚書蘇綽奉命制定《六條詔書》，一修身心，二敦教化，三盡地利，四擢賢良，五恤獄訟，六均賦役。對這六條「太祖甚重視，常置諸座右，又令百司習誦之，其牧守令長，非通六條及計帳者，不得居官」（我們現在由人大任命的官員都要考法律，最早的記載源於此）。蘇綽所定六條既是考績的標準，也是察吏的原則性規定，這兩者的結合，反映了監察職能的擴大。

＃蘇綽(498-546，享年49歲)南北朝時期西魏大臣。字令綽。京兆武功(今陝西武功西)人。豪門出身，其父太守。少即好學，博覽群書，尤善算術，深得宇文泰信任，拜為大行台左丞，參與機密，助泰改革制度。曾創製計帳、戶籍等法，精簡冗員，設置屯田、鄉官，增加國家賦稅收入。

這個人還有一句相當有影響的名言：用貪官，反貪官。為歷朝歷代封建統治者以及各階層官員奉為寶典的。宇文泰是北周開國的奠基者。當他模仿曹操，作北魏的丞相而「挾天子令諸侯」之時，遇到了可與諸葛亮和王猛齊名的蘇綽。宇文泰向蘇綽討教治國之道，二人密談三日三夜。

宇文泰問：「國何以立？」

蘇綽答：「具官。」

宇文泰問：「如何具官？」

蘇綽答：「用貪官，反貪官。」

宇文泰不解的問：「為什麼要用貪官？」

蘇綽答：「你要想叫別人為你賣命，就必須給人家好處。而你又沒有那麼多錢給他們，那就給他權，叫他用手中的權去搜刮民脂民膏，他不就得到好處了嗎？」

宇文泰問：「貪官用我給的權得到了好處，又會給我帶來什麼好處？」

蘇綽答：「因為他能得到好處是因為你給的權，所以，他為了保住自己的好處就必須維護你的權。那麼，你的統治不就牢固了嗎。你要知道皇帝人人想坐，如果沒有貪官維護你的政權，那麼你還怎麼鞏固統治？」

宇文泰恍然大悟，接著不解的問道：「既然用了貪官，為什麼還要反呢？」

蘇綽答：「這就是權術的精髓所在。要用貪官，就必須反貪官。只有這樣才能欺騙民眾，才能鞏固政權。」

宇文泰聞聽此語大惑，興奮不已的說：「愛卿快說說其中的奧秘。」

蘇綽答：「這有兩個好處：其一、天下哪有不貪的官？官不怕貪，怕的是不聽你的話。以反貪官為名，消除不聽你話的貪官，保留聽你話的貪官。這樣既可以消除異己，鞏固你的權力，又可以得到人民對你的擁戴。其二、官吏只要貪墨，他的把柄就在你的手中。他敢背叛你，你就以貪墨為借口滅了他。貪官怕你滅了他，就只有乖乖聽你的話。所以，『反貪官』是你用來駕御貪官的法寶。如果你不用貪官，你就失去了『反貪官』這個法寶，那麼你還怎麼駕御官吏？如果人人皆是清官，深得人民擁戴，他不聽話，你沒有借口除掉他；即使硬去除掉，也會引來民情騷動。所以必須用貪官，你才可以清理官僚隊伍，使其成為清一色的擁護你的人。」

蘇綽：「如果你用貪官而招惹民怨怎麼辦？」

宇文泰一驚，這卻沒有想到，便問：「有何妙計可除此患？」

蘇綽答：「祭起反貪大旗，加大宣傳力度，證明你心系黎民。讓民眾誤認為你是好的，而不好的是那些官吏，把責任都推到這些官吏的身上，千萬不要讓民眾認為你是任用貪官的元兇。你必須叫民眾認為，你是好的。社會出現這麼多問題，不是你不想搞好，而是下面的官吏不好好執行你的政策。」

宇文泰問：「那有些民怨太大的官吏怎麼辦？」

蘇綽答：「宰了他，為民伸冤！把他搜刮的民財放進你的腰包。這樣你可以不負搜刮民財之名，而得搜刮民財之惠。總之，用貪官來培植死黨，除貪官來消除異己，殺貪官來收買人心，沒貪財來充實國庫。」

與此相似的劉邦，雖然沒有說出蘇綽的名言，但他在用人的方法上，有與蘇綽所言極其相似之處，如使用陳平是個典型事例。（簡介：在高祖劉邦的朝臣中，有一位重要人物陳平，雖不在「三傑」（張良、蕭何、韓信）之列，但為劉邦平定天下也作出了無可替代的卓越貢獻，成為劉邦開國後所封的十大列侯之一。在劉邦謝世之後，他更是為穩定大漢江山作出了非凡貢獻。他一生最擅長是用金錢、美女辦事。既會用金錢辦事，肯定是愛錢之人，果然如此。這個人一生有4個特點：一是長得非常漂亮；二是讀書刻苦；三是喜歡錢財；四是喜歡美女。

陳平（？－前178年），陽武（今河南原陽）人，西漢王朝的開國功臣之一。在楚漢相爭時，曾多次出計策助劉邦。漢文帝時，曾任右丞相，後遷左丞相。曾先後受封戶牖侯，曲逆侯（今河北順平東），死後謚獻侯。「反間計」、「離間計」，均出自其手。

在楚漢相爭時（公元前206年8月--前202年12月，歷時5年，共約3年5個月），劉邦破例任陳平為都尉，留在身邊做參乘（陪他出行，為他駕馭馬車的官員），並命他監護三軍將校。這一下引起了將領的不滿，紛紛說他品行不端，貪圖賄賂（也就是後人有時提起的「昧金」「盜嫂」），認為這種人不能信任重用。劉邦經不住眾人再三詆毀陳平，便也心生疑團，召陳平來質問道：「聽說你原來是幫助魏王的，後來離開魏王去幫助楚霸王，現在又來幫助我，這怎麼不讓別人懷疑你的信義呢？」陳平不緊不慢地回答道：「同樣一件有用的東西，在不同的人手裡作用就不同了。我侍奉魏王，魏王不能用我，我離開他去幫助楚霸王，霸王也不信任我，所以我才來歸附大王。我雖然還是我，但用我的人可不一樣了。我久慕大王善於用人，所以才不遠千里來投奔大王。我什麼也沒帶，來到這兒，所以什麼都沒有，才接受了人家的禮物。沒有錢，我就生活不了，也就辦不了事。如果大王聽信讒言，不起用我，那麼，我收下的那些禮物還沒有動用，我可以全部交出來，請大王給我一條生路，讓我辭職回家，老死故鄉。」寥寥數語，道明了各方的政治優劣，話中有話。劉邦的疑慮頓消，對陳平倍增好感，並重重地賞賜一番，提升他為護軍中尉，專門監督諸將。期間，又有人向劉邦告狀陳平受賄，劉邦找個機會問道：「有人說你收受賄賂，平日對待諸將態度全看他們送你黃金多少，且胃口不小，低於一鎰金你是瞧不上眼的……（鎰[yì]益音，）古代重量單位，合20兩（一說24兩），」「豈有此理！」陳平憤憤不平：「說我因一鎰金就收受賄賂，這不是把我當沒見過世面的乞丐么？」「我是三鎰金起收。」最後，陳平很是爽快：我來的時候窮光蛋一個，不收點賄賂吃什麼喝什麼，既然現在大王問這事了，那麼好，錢在這裡，請收回去，順便把我的官帽也摘了，留一條小命就行，我這就辭職回家。劉邦一心想消滅項羽，需要人才，知道陳平這一特點，亦未計較，既未批評他，亦未讓他退金。而且在解滎陽之圍時（公元前203年，楚漢戰爭到了最激烈的時刻。劉邦被項羽圍困在滎陽城內達一年之久，並被斷絕了外援和糧草通道），按照陳平的反間計，（拿出黃金4萬斤給陳平，任憑他支配，不過問開支情況，）用以離間項羽與謀士范增、鍾離昧的關係，效果很好。從此，陳平一心一意為劉邦「六齣奇計」奪取天下，成為西漢安邦定國的著名謀臣，幫助劉邦完成統一大業。解白登山之圍.....(白登山，也稱小白登山，今名馬鋪山，位於大同城東5公里處。歷史上白登之戰正在此處。西漢高祖六年(公元前201年)，韓王信在大同地區叛亂，並勾結匈奴企圖攻打太原。劉邦親自率領三十二萬大軍迎擊匈奴，先在銅輥(今山西沁縣)告捷，後來又乘勝追擊、直至樓煩(今山西寧武)一帶。時值寒冬天氣，天降大雪，氣候十分寒冷，漢軍雖然「卒之墜指者十二三」，但見匈奴只有老弱殘兵，更是獲勝心切，便不顧前哨探軍劉敬的勸解阻攔，直追到大同白登山，結果中了匈奴誘兵之計。　　劉邦率兵剛到自登，冒頓單于忽然率領四十萬鐵騎伏兵將漢軍團團圍住。匈奴圍困白登山七天七夜，漢軍斷糧斷水，十分危困。多虧謀士陳平為劉邦出謀劃策，送重金和美女圖像給冒頓單于之妻閼氏[閼è，惡音]，另外又寫了一封書信，信中說：「如果單于繼續圍困，漢朝則將美女送給單于，到那時候，閼氏之地位就保不住了……」閼氏受賄後，極力勸說單于撤軍，單于聞聽漢軍增援部隊即將趕到，惟恐對自己不利，只好解圍撤兵。)這可以說是典型的「用貪官」吧！那麼「反貪官」的事例不計其數了，不一一列舉了。）

北周宣武帝即位以後，在遣大使巡察諸州時，頒發《詔制九條》，宣下州郡，作為察吏的根據。《詔制九條》首察官吏決獄科罪是否准律，不僅是對公正司法的追求，更重要的是藉以克服拓跋族任意施刑的傳統習慣。關於母族絕服外聽婚，和旌薦孝子順孫義夫節婦等規定，反映了對於漢族禮制的尊重，這種文化上的適應性，對於北朝穩定統治具有重要意義。

《詔制九條》：「一曰決獄科罪，皆準律文；二曰母族絕服外者，聽婚；三曰以杖決罰，悉令依法；四曰郡縣當境賊盜不擒獲者，並仰錄奏；五曰孝子順孫義夫節婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰或昔經驅使，名位未達，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜並採訪，具以名奏；七曰偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽預選，降二等授官；八曰州舉高才博學者為秀才，郡舉經明修律者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰年七十以上，依式授官，鰥寡睏乏不能自存者，並加稟恤。」

唐朝是封建的盛世，也是監察制度的重要發展階段。唐初統治者從總結歷史經驗中比較清醒地認識到，監察機關對於維護國家綱紀的作用，因而給予充分的肯定和重視。據《文獻通考·職官七》記載：「自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復為雄要。」唐玄宗在《飭御史·刺史·縣令詔》中說：「御史執憲，綱紀是司。」睿宗更進一步表示：「彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此也。」

不僅如此，鑒於隋末暴君專制兩代而亡的教訓，皇帝比較重視納諫。唐高祖在《頒示孫伏伽諫書詔》中說：「周隋之際，忠臣結舌，一言喪邦，良足深戒。」唐太宗不僅強調「主欲知過，必藉忠臣」，而且在行動上重視聽取諫諍，「每有諫者，縱不合朕心，朕亦不以為杵，若即嗔責，深恐人懷戰懼，豈肯更言」。由此而形成了以皇帝為對象，以諫諍為內容的特殊監察機關——諫官系統。

唐朝又是封建法制臻於成熟和完備的朝代，《唐律疏議》和《唐六典》均以規範詳密著稱於世，並為唐朝監察機構的設置與運作提供了重要的法律根據。除律、典外還有令、格、式、敕等法律形式，形成了較為完整的法律體系。其中皇帝頒發的以監察為內容的大量詔令，對於國家機關之間的制衡關係，以及監察機關的活動原則，起到了指導的作用，是監察法的重要內容。特別是玄宗時期制定的《監察六條》是專門的監察法，達到新的水平。根據《新唐書》卷四十八所載，玄宗開元年間仿漢制制定《監察六條》，其內容如下：「凡十道巡按，以判官二人為佐，務繁則有支使。其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。」唐代《監察六條》雖以漢《六條問事》為宗，但漢唐歷史背景不同，而有所變化。開元二十二年二月十九日玄宗在《置十道採訪使敕》文中，明確指出了這一點：「且十道為率，六察分條。周漢已還，事有因革，帝王之制，義在隨時。其天下諸道，宜依舊逐安便置使，令採訪處置。若牧宰無政，不能綱理；吏人有犯，所在侵漁，及物土異宜，人情不便，差科賦稅，量事取安。朕所奏成，貴在簡要，其餘常務，不可橫干。」

可見唐《監察六條》既傳承了漢刺史《六條問事》，又根據「義在隨時」的原則作了重大發展。漢設13部州監察區，唐改為10道（後增為15道）；漢以強宗豪右、二千石及其子弟為監察重點，唐則牧宰與吏人列為六察之首，反映了官僚制度的發展與朝廷對地方官的依重。至於強宗豪右、士家大族，在隋末農民大起義的沉重打擊下，加上封建地主經濟的發展，已經急遽沒落，不再是中央集權的主要威脅，因此列於六察之末。此外，在延續漢以來將官吏的品德、政績、文才修養列為監察地方官基本要素的同時，還把戶口、賦役、農桑、庫存作為重要的經濟目標，表明其監察範圍的擴大。這既使出巡御史的活動有章可循，也是對位卑權重的御史的一種約束。

唐朝官修的《唐律疏議》和《唐六典》，為監察機關的設置、職掌以及監察官的活動提供了大綱大法，加上皇帝隨時頒發的有關詔令和專門監察法規，形成了較為嚴密的監察法網，可以說是唐代封建法制完備的一個體現。

唐朝作為封建盛世，歸根結底是以均田製為基礎的農業經濟發展的結果。但是以貞觀之治為代表的盛世，得以較長時期的維持，並且創造了封建時代鼎盛的文明，還得力於政策的適當與穩定，制度的健全與官吏的秉法執政。而這一切又都是和御史監察、諫官諫諍的制度化、法律化分不開的，可以說是封建時代監察制度正面效應的表現。

（三）中國古代監察法的完備階段——宋、明、清

在專制主義強化的宋朝，監察法的主要形式，除專門的監察法如《監司互監法》外，更多的表現為皇帝的詔、敕、令。如：《名例敕》、《職制令》、《職制敕》、《廄庫敕》、《雜敕》等。以敕令的形式對監察官的職權與活動作出明確的規範，反映了宋朝的時代特點。

在宋朝的監察法中，執行監察權的主體被認定為皇帝的耳目之司，如：崇寧五年十月十六日《誡約監司體量公事懷奸御筆手詔》中說：「監司分按諸路，為耳目之任。」政和元年十二月二十一日《誡飭台官言事御筆手詔》中說：「耳目之寄，台諫是司。古之明王，責以言事，罔菲正人，故能雍容無為，端拱於一堂之上，廣覽兼聽，信賞必罰，以收眾智，以馭群吏，百官向方而萬事理。」與此同時在《訓飭百司詔》中還提出了「御史耳目之官也，舉台綱，肅官邪，惟汝之責，何憚而不為，汝其分行糾劾不法，必罰無赦」。監察官作為皇帝「耳目之司」的政治和法律地位的確定，以及由皇帝親自掌握御史的任用權，和一度允許御史「風聞彈人」，以廣皇帝耳目之聰等等，都表現了皇帝嚴格控制從中央到地方的監察權。

為了發揮監察官的作用，防範監察官弄權行私，還制定了監司互監法：「諸官司無按察官而有違法，及不公事者，發運監司按察奏，發運監司互相覺察，其經按撫、發運、監司屬官，聽逐互行按舉。」使監察官互相監督，是宋皇帝駕馭大臣的統治權術在監察制度上的體現，既減少了對皇權的潛在威脅，也顯示了皇帝對於百官「事為之防，曲為之制」的深心。如果監察官違紀應察而不察，或擅作威福，或貪贓枉法，分別處以罷黜、杖一百、徒二年、流二千里、永不收敘等處罰。

適應對遼金的戰爭需要，和滿足輸幣求和的勒索，以及緩和民眾的反抗鬥爭，監察法中首先加強了經濟監察，對於維持國家機器運轉具有重要意義的賦稅收入和禁榷專賣，都立法嚴格監察。關於這一點，我們可以從這個事例加以論證---《岳陽樓記》這篇文章大家都讀過，文中除作者范仲淹的那句名言：「先天下之憂而憂，後天下之樂而樂」大家耳熟能詳之外，還有一個人叫滕子京，這個人在中國歷史上並沒有什麼大的影響，但范仲淹的一篇文章居然也讓此人名氣越來越大，該文第一句：慶曆四年春（1044年），滕子京謫守巴陵郡....這個滕子京謫守就是宋朝加強經濟監察的結果之一，雖然他的案情不是很大，影響不是很壞，但就因為經濟問題而間接「名垂千史」了。這個滕子京，本名滕宗諒（990年-1047年，享年54歲，），字子京，北宋時河南洛陽人，因范仲淹的《岳陽樓記》而為世人所知，岳陽樓的雙公祠中有范仲淹與滕子京的雕像。在范仲淹舉薦下，滕子京提為管理宮廷中藏書的高級文官--天章閣待制--「圖書館長」，任環慶路都部署，接任范仲淹慶州知州職位。慶曆三年（1043）他調京不久，駐紮在涇州的陝西四路馬步軍都部署、涇略安撫招討使鄭戩[jiǎn]簡音告發滕子京在涇州濫用官府錢財，監察御史梁堅對其進行彈劾，指控他在涇州費公使錢16萬貫，（1貫銅錢相當於現在的300元人民幣，共48000萬元）隨即遣中使檢視。滕子京恐株連諸多無辜者，將被宴請、安撫者的姓名、職務等材料全部燒光。其實，所謂16萬貫公使錢是諸軍月供給費，用在犒勞羌族首領及士官的費用只有3000貫，也就是9萬元人民幣。時任參知政事的范仲淹及監官歐陽修等都為其辯白，極力救之。後只被官降一級；貶知鳳翔府（今陝西寶雞市境），後又貶虢州（虢[guó]國音今河南靈寶市境）。御史中丞王拱辰上奏不放，認為滕子京「盜用公使錢止削一官，所坐太輕」。因而在慶曆四年春又貶到岳州巴陵郡（今湖南嶽陽一帶）。實際是留用察看，以觀後效，結果到岳州後，修建岳陽樓，又被彈劾借修樓貪污公款，這是後話。該樓建好後，他去函並附名畫一幅《洞庭秋晚圖》請當時他的同科進士、推薦人范仲淹作「記」。當時的范仲淹已於慶曆五年由參知政事貶謫為鄧州（今河南南陽市）知州。）

{我這不是信口開河，是有根有據的，同期的政治家、文學家司馬光（山西涑水即西夏人，術音）在《涑水記聞》中記載，涑水先生}

其次加強了司法監察，真宗大中祥符七年(1014年)十二月，「詔川峽、廣南、福建轉運使提點刑獄官察部內僚吏，有貪墨不法、慘刻用刑者以聞」。大中祥符九年(1016年)四月，又詔：「三京，諸路大辟罪，獄既具而非理致死者，委糾察提點刑獄官察之。」慶曆七年(1047年)三月，指令轉運、提刑二司：「每巡歷至州縣，先入刑獄中詢問罪人。其有禁系人身死，仰畫時具檢驗狀申二司點檢，如情理不明，有拷擦痕，立即便取索公案差官看詳，依公施行」。

以上可見宋朝監察立法內容增多，涉及面較為廣泛，監察程序也日趨嚴密。試舉一例，可窺見一斑：（蘇東坡任杭州通判時，上級官員，朋友同僚，同鄉同事來訪甚多，招待陪酒苦不堪言，加之蘇酒量不大，甚是疲憊，無奈稱之為「酒食地獄」。後想一招，家庭招待可請歌妓陪酒，公務宴請亦應可以，但法無禁止，於是公務接待首創美女陪酒招待之先河。此後，同僚都有同感，紛紛仿效，並形成慣例，並逐級上奏，結果形成了朝庭的法律：廳級以上官員可以接受妓女陪酒，否則，受者打80板，請者打100板）。但是專制制度愈強化，失監愈不可避免，因為最大的失監就是皇帝超越任何監察法律之外，即使對某個官員的監懲，也往往因帝意而發生變化，這是封建監察法不可避免的局限性。

元朝建立以後，世祖積極吸收先進的漢文化，在即位詔書中提出以「稽列聖之洪規，講前代之定製」為治國綱領。在監察制度與監察法制上尤其「附會漢法」。元世祖從總結歷史經驗中，深知治吏之法必須「重御史按察之權，嚴糾彈考核之任」，史書說：「世祖嘗言，中書朕左手，樞密朕右手，御史台是朕醫兩手的。此其重台之旨，歷世遵其道不變。」

為了加強對地方的監察，於江南、陝西二地設中央御史台派出機關——行御史台，又稱行台。行台「主察行省、宣慰司以下諸軍民官吏之作姦犯科者，窮民之流離失業者，豪強之奪民利者，按察官之不稱職任者，余視內台立法同。

元朝立法從總體上看是粗疏的，成就遠不如唐宋，只有監察法擁有突出的地位，表現出多樣性與協調性的統一。仁宗時曾以格例條畫有關風紀類集成書，號曰《風憲宏綱》。《風憲宏綱》是自世祖迄至仁宗朝有關風紀的法令彙編，在性質上屬監察立法。沈家本考證說：「元仁宗之時，又以格例條畫有關於風紀，類集成書，號曰，《風憲宏綱》。按武宗紀兩言修律令，據何榮祖傳其書已成。何以總未頒行?仁宗時亦屢有修律之事，惟《風憲宏綱》見於志，紀亦不書也。」

此後在《風憲宏綱》的基礎上先後制定《憲台通紀》、《南台備要》、《憲台格例》、《行台條畫》等單行的監察法。而在《元典章》和《至元新格》中也都含有監察法的內容。尤其是《元典章》中所載監察法規，不僅已有適用於中央與地方的明確區分，而且還有實體法與程序法之別。

在元朝的監察法律體系中《憲台格例》是監察法的總則，《行台條畫》則屬於分則部分，這是前朝所未有的，是立法技術上的新進步。此外，還把封建刑法典的類推原則運用於監察立法，《行台條畫》最後一條規定：「其餘該載不盡應合糾彈，整理比附已降條畫，斟酌彼中事宜，就便施行」，藉以防止失監、漏監。

由於元朝是以蒙古貴族為主體的政權，為了約束元蒙貴族傳統的特權，維繫國家的吏治，御史台有權「彈劾中書省、樞密院、制國用使司等內外百官」。在元朝，中書省是最高行政機關，其長官為宰相；樞密院是最高軍事行政機關，其長官為副宰相；制國用使司是最高財政機關。此三機關是國家機關的中樞，但均被納入御史台監督的範圍，標誌著監察機關職權的擴大。

另據《行台體察等例》，行御史台的主要監督對象也仿內台之例，有權「彈劾行中書省、宣慰司及以下諸司官吏」。行中書省是地方最高行政機關；宣慰司是設在邊疆少數民族地區執掌軍民政務的重要機關。行御史台有權監督彈劾行中書省和宣慰司，充分說明了它受到了皇帝的欽重。不僅如此，設於各道的肅政廉訪使，也有權監督彈劾總管府、統軍司、轉運司及各路府司州縣官，職權極為廣泛。

然而，元朝的監察法律規範雖然較之唐宋細密和趨於法典化，但是元朝並不是奉法為治的朝代，而是依靠軍事和民族特權統治，在立法與執法之間嚴重地脫節。尤其是在皇帝昏庸、奸相使權的情況下，許多監察立法成為具文，以致喪失了監察制度作為封建官僚政治自我調節器的作用，終於導致元朝的迅速滅亡。

明朝建立以後，朱元璋鑒於元朝覆滅於「寬縱二字」，因而確立了以重典治國的方略，十分重視監察機關的作用。曾經面諭都察院長官說：「國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀綱盡繫於此，而台察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委靡循以縱奸，毋假公濟私以害物。」為了加強皇帝對監察機關的控制，洪武十五年十月丙子廢除了御史台的三院制，置都察院統一行使監察權，並且賦予監察官以單獨進奏的權力，使其真正成為皇帝的耳目之司。

在廢相制，提高六部地位以後，為防止部權過重，創設了以六部長官為監察對象的六科給事中，至此原為諫諍皇帝而設的給事中，變成了直接對皇帝負責，以主要監督六部官員為職能的獨立的監察機關，過去的進諫權完全流於形式。

明朝的地方監察體制，仿唐制劃分全國為13省監察區，各省設監察御史行使監察權。皇帝也臨時派出巡御史巡察地方，所謂「代天子巡狩」。出巡御史具有「大事奏裁，小事立斷」的特權。

有明一代，正是從「風憲之設，在肅紀綱，清吏治」出發，開展了大規模的監察立法活動，並取得了新的成就。在《諸司職掌》與《大明會典》中都設有專章規定都察院及六科的職責、許可權及活動原則等，而更有價值的是單行的監察法規。

洪武四年(1371年)正月，「御史台進擬《憲綱》四十條，上覽之親加刪定，詔刊行頒給」，這是明朝最早的，也是最為重要的監察法規。洪武二十六年前後，又制定了《憲綱總例》、《糾劾官邪規定》、《統政使司典章》(總例)及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《出巡事宜》、《巡撫六察》及《責任條例》等監察法規。此後經惠文帝、成祖、仁宗、宣宗歷朝均有所增補。至英宗正統四年(1439年)，制定《憲綱條例》，史書說：「及正統中所定《憲綱條例》甚備，各以類分列。」此後，歷朝均奉為圭臬。

嘉靖六年(1522年)九月，「張璁以署都察院，復請考察諸御史，黜藍田等12人，尋奏行《憲綱七條》」。同年十月，胡世寧為左都御史，又奏上《憲綱》十餘條，這些都是對《憲綱條例》的補充。此外，還制定了《監官遵守六款》、《監紀九款》、《滿日造報冊式》等約束監察官的法規。

綜上可見，明代監察立法是漢唐宋元以來監察立法的傳承與發展，曾經起到了糾正官邪的重要作用，而且為清代監察立法提供了重要的歷史淵源。但是明朝專制制度的極端發展所造成的宦官專權，使得監察立法多成為具文。

清朝是末代封建王朝，清朝法律是封建法律的完備形態，就監察法而言也集歷代監察法之大成。清代監察法除在《大清律例》職制門和其他門中有所規定外，主要集中於乾隆朝編纂的《欽定台規》，它是一部較為完整的監察法規。後經嘉慶、道光、光緒續修，合稱「四朝台規」。嘉慶朝的《欽定台規》20卷，是繼乾隆八年台規的續修，由貢阿拉奉命領銜，於嘉慶九年(1804年)欽准刊布。道光朝的《欽定台規》40卷，是在嘉慶九年台規基礎上，由松筠領銜修訂，頒行於道光七年(1827年)。光緒朝的《欽定台規》42卷，由延煦奉命續修，於光緒十六年(1890年)由都察院正式公布。

光緒朝《欽定台規》分為八門：(1)訓典，編入歷朝皇帝有關監察的聖諭；(2)憲綱，分為序官、陳奏、典禮、考績、會讞、辯訴六項；(3)六科，編入各科給事中共同職掌及分科職掌的規定；(4)各道，編入各道共同職掌及分道職掌的規定；(5)五城御史，彙集治安監察的法規；(6)稽察，編入有關派遣御史稽察錢糧財務和考選官吏的規定；(7)巡察，彙輯有關經濟監察的規定；(8)通例，有關御史官員考選、升轉、禮儀的規定（這是我國歷史上有關監察官員選拔、考核、任用的最系統的記載）。《欽定台規》使監察活動的各個方面皆有章可循，是中國封建社會最後也是最為完備的一部監察法典。

由於《欽定台規》所規定的是行政監察的基本綱要，類似監察法總則，而嘉慶朝制訂的《都察院則例》，則類似監察法分則，二者相互配合便於監察官依法行使職權。

此外，嘉慶五年(1800年)，針對五城巡察御史如何依法行使職權，制定《五城巡城御史處分例》，以防止御史在執行職務中發生失職行為或不法行為。

3、監察官員的選任、考核和監督

中國古代監察官員的特點

（一）直屬中央

不管是御史府、御史台、都察院的官員還是派到地方上的總督、巡撫、巡按、刺史都直屬中央，直屬皇帝。其他部門，哪怕是同級官員，都不能管他們。監察官員們直接向皇帝本人負責，不向其他部門負責，甚至不向他的上級負責。

監察機構自成體系，監察權獨立行使。中國古代的監察機構自魏晉時起，與丞相統領下的行政體系分離，成為獨立的權能部門，（就像現在的垂直管理單位，從中央到地方，人財物獨立）專司監察，從中央到地方的各級監察機構，無論在財政還是人事方面，都不受其他部門的掣肘。在監察系統內部，各級監察官都具有獨立的身份，他們在行使監察權時，可以不受本府長官的約束和限制，直接向皇帝報告。《新唐書·蕭至忠傳》載，中宗時，御史大夫李承嘉對其下屬「彈事」不經「台長」表示不滿，御史蕭至忠反駁道：「故事，台無長官。御史，天子耳目也，其所請奏當專達，若大夫許而後論，即劾大夫者，又誰白哉？」「台無長官」，監察官無分高下，「比肩事主」，這一做法到宋代時期已成為定製，明清沿襲，它是監察官獨立地位和身份的保證。（「依據慣例，御史台沒有長官。御史，是皇帝的耳目，與所彈劾的官員具有相等的地位，可以各自獨里地彈事，互相不必請示報告。如果彈事要先向御史大夫請示報告，那麼，彈劾御史大夫又該向誰請示報告呢？」）

（二）地位崇高

監察官享有廣泛的權威。歷代統治者為了樹立監察官職的權威形象，保證監察權力的有效行使，都極力抬高監察官的地位，賦予這一官職以特殊的禮遇。東漢光武時，御史中丞與司隸校尉、尚書令在朝會時專席獨立而坐，當時京師稱之為「三獨坐」，地位特殊。（其他官員是站著講話的，我們經常在電視里看到皇帝賜座，這是一種高規格的禮遇。我們經常到領導辦公室彙報工作，領導未讓你座，你就不要隨便坐了。如果你的下屬來向你彙報工作，咱們當領導的就主動請他坐）南北朝時，為了顯示對御史的尊寵，實行「御史專道」，如北魏御史「出入千步清道，與皇太子分路」，百官公卿在御史路經時都須在路旁停馬迴避，行動遲緩者，「以棒棒之」。唐太宗時，准諫議官入宰相府共議國事，「凡有所開說，必虛己納之」。

1.漢代。漢代御史府的最高長官御史大夫是副總理級，同時兼任副丞相，級別是非常高的。漢代實行的是公府制，皇帝所在的地方叫宮，宰相所在的地方叫府。漢代的宰相有三人，有三個宰相府。第一宰相叫丞相，丞相肯定是宰相，宰相卻不一定是丞相。丞相管全國的行政，相當於現在的國務院總理，他的府叫丞相府，是全國的行政部門；第二宰相叫太尉，管全國的軍事，大致算是三軍總司令，他的府叫太尉府，是全國的軍事部門；第三宰相叫御史大夫，他的府叫御史府，管全國的監察。

丞相、太尉、御史大夫全稱三公，三公到了皇帝那兒是坐下來說話的，叫三公坐而論道。平時三公在府里辦公，三公會議達成一致以後寫成文件給皇帝，皇帝如果同意了，就蓋上玉璽，這個文件就頒布出去了。可以說實際上掌權的是三公，而皇帝是橡皮圖章，這是漢代的制度。

2.元代。元代御史台的長官御史大夫是官階最高的正一品官員，例由皇太子或者王爺擔任，地位非常高。但是御史大夫也好，都御使也好，地位雖高，但不辦案子，他們的監察部門一號首長的官銜基本是名義上的。讓皇太子當是為了鎮得住下面的官員，太子在這坐鎮壓，下面誰敢搗亂，誰敢不聽？他是起這麼個作用，真正辦案的是監察御史。監察御史是七品，相當於現在的正處級或者正縣級，別小瞧了這些芝麻官，他們派出去以後監督的是省級官員。

3.明代。明初，中央派出去的監察官叫巡按，是七品官員，但是他監督的是省長和省軍區司令。當時每個省都有兩個省長，一個叫承宣布政使，簡稱布政使，又稱藩台，管一省的民政和財政；另一個叫提刑按察使，簡稱臬台，也稱按察使，管一省的治安和監察，相當於現在的紀檢委書記兼政法委書記兼高級人民法院院長兼檢察院院長還兼省公安廳廳長。另外還有一個都指揮使，相當於省軍區司令員。藩台的辦事機構叫布政使司，按察使的辦事機構叫按察使司，都指揮使的辦事機構叫都指揮司。這三個機構是平級的，省裡面有事情就會召開三司會議，三個司在一起開會形成決議執行。這三個人雖說在明代品級都很高，最低也是三品官員，卻仍然被正處級的巡按監管。（八府巡按常見於戲曲、小說，民間多視為清廉而有權勢的大官。這種官職根本不存在。）

（三）權力極大

在抬高監察官地位的同時，歷代又賦予監察官廣泛而實際的權力：從中央到地方，大小百官的職務與非職務行為（像我們現在的8小時以外監督），都被置於監察官的監督視野之中，官吏的貪贓枉法、玩忽職守、矯制擅權、暴斂無度及職務之外個人品行方面的過失等等，都可能成為糾舉的目標。在歷代朝政活動中，監察官也相當活躍：他們可以對國家大政發表意見，評判朝政得失，可以封駁詔書，直言極諫，糾正皇帝的過失；朝廷舉行重大活動，如祭天敬祖、巡幸、朝會或其他慶典時，監察官可以對每一位大臣的非禮言行予以伺察、糾正；一些重大、疑難案件，監察官也參與審決。監察官的監察活動受命於天子，特別是被派往地方的監察御史，乃「代天子巡狩」，其權力受到特別的保護，在情況特殊時，可根據需要「便宜從事」，先斬後奏，所謂「大事奏裁，小事立斷」（《明史·職官志》），擁有相當的「處置權」。

總之，概括起來有5個方面的權力：

1、監察的人員廣泛。除皇帝外，其他任何官員均可監察；

2、監察的時間寬泛。全天候，職務行為和非職務行為。工作之內和之外；

3、監察方法自便。大事奏裁，小事立斷，便宜從事；

4、封駁。認為皇帝詔書不合格的，可以不下發，下面不合格的奏章，可以不提交皇帝或相關部門處理；

5、風聞彈奏。

歷朝歷代的監察御史——正七品的最低一級的紀檢幹部，可以監督皇帝以外的任何人，而且他監督的人包括中央監察部門的官員，就好比紀委的一個處長可以監督監察部部長。更有意思的是，任何一個監察官員在彈劾其他官員的時候，可以不跟任何人打招呼，包括他的主管領導。還是說前面談到的肖至忠彈劾案。唐代長安四年（公元704年），七品監察官員監察御史肖至忠彈劾一個名叫蘇味道的三品官（大唐武周時期的政治家、文學家，648--705，享年58歲，蘇東坡的上祖，回鄉改葬祖墳，一是侵佔了他人的墓地；二是搞得排場了些）。事後，御史大夫批評他說，這麼大的事也不和長官說一聲，不太合適吧？肖至忠這個處長說卻回答說：「台中無長官。」也就是說，監察部門和別的部門不一樣，是沒有領導被領導關係的。每個人都獨立辦案，直接對皇上負責，不對他的長官負責。肖至忠還反問：如果御史的彈劾每次都要請示，那麼，批准了倒沒什麼，不批准又該怎麼辦？這就說出監察工作的特殊性了。御史大夫聽了覺得很有道理，就讚許肖御史實在是忠於職守，剛直不阿。（這句話既反映了蕭至忠的職業氣節，也說明在唐朝御史具有獨利行使彈劾的權力。）

（四）責任極輕

古代監察官員的責任輕到可以風聞奏事的程度。比如某天在街上逛，聽到關於某些官員的流言蜚語（張三昨晚打麻將贏了2萬元，李四到KTV找小姐等事情），那就可以寫奏彈劾這個官員，不需要證據。如果最後查出來被彈劾的那位官員是清白的話，監察官員不用負任何責任。大家知道古代的律法中規定誣告是要遭反坐的，但是監察官員除外。這體現出中央王朝對監察官員的重視，給他特權，否則一個小小的七品芝麻官司怎麼敢隨便告一個部長啊，你不給他這個特權他敢說么？

（所謂「風聞奏事」，前面已經提到，這裡詳細介紹一下，就是舉報人可以根據街頭巷尾的傳聞進行舉報，不必拿出真憑實據，也不署名。據周一良先生《魏晉南北朝史札記》中《風聞奏事》條的考證，南北朝的御史風聞奏事，源於漢代的「三公謠言奏事」，東漢三公府掾（掾[yuàn]苑音，原為佐助的意思，後為副官佐或官署屬員的通稱：～史。～吏。～屬。～佐。）及公卿均可以根據傳聞劾奏刺史二千石官僚，稱為「謠言奏事」，至南北朝乃成為御史的特殊權力。御史風聞奏事，並不是不加核對。《文獻通考》卷５３，《職官考七》中的《御史台》條云：「故御史為風霜之任，彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。舊制，但聞風彈事，提綱而已。」注云：「舊例，御史台不受訴訟，有通辭狀者，立於台門候御史，御史竟往門外收采之，可彈者略其姓名，皆云：風聞訪知。」史書上有關御史台官僚風聞奏事的記載相當多。試舉數例。如《昭明文選》卷40「彈事」欄載南齊永明年間，御史中丞沈約彈劾王源與滿氏聯姻、受滿氏聘錢五萬事，即因「風聞」；《梁書·蕭穎達傳》，御史中丞任劾奏征虜將軍蕭穎達非法徵收生魚稅，亦根據「風聞」；《梁書·王亮傳》任劾奏尚書左丞范縝「附下訕上」，同出「風聞」；宋、齊、梁、陳諸朝，類似御史台官僚以風聞彈劾大臣的故事，屢見不鮮。北朝亦有類似御史風聞劾奏故事，如《北史·崔鑒傳》附《崔子樞》傳，崔子樞「因度支有受納風聞，為御史劾，遇赦免」。從有關南北朝史籍所載風聞奏事的事例來看，有的僅是風聞，未述核實情況；有的是由御史台自行核實後方才奏劾的。如前述南齊御史中丞沈約彈劾王源，雖由風聞，但上書時已「攝（傳喚）媒人劉嗣之到台辨問」核實，並且在上書中說明，核實材料「與風聞雷同」；梁御史中丞任劾奏征虜將軍蕭穎達非法收生魚稅事，其上書中云：臣聞貧觀所取，窮視不為。在於布衣，窮居介然之行，尚可以激貪厲俗，惇此薄夫；況乎伐冰之家，爭雞豚之利；衣綉之士，受賈人之服。（這段話是公文的開頭語，意謂身為平民的士人，亦應介然自愛，為百姓做出榜樣，何況當官的人，豈能爭利於市？以下才是彈劾正文）風聞征虜將軍臣蕭穎達啟乞魚軍稅，輒攝穎達宅督彭難當到台辨問。列稱『尋生魚典稅，先本是鄧僧琰啟乞，限訖今年五月十四日。主人穎達，於時謂非新立，仍啟乞接代僧琰，即蒙降許登稅，與史法論一年收值五十萬』。如其列狀，則與風聞符同，穎達即主（當事人）。」）

宋仁宗「發明」了「風聞奏事」的制度，也就是說諫官可以根據道聽途說來參奏大臣。此例一開，台諫官員與執政大臣勢如水火，而皇帝卻在一旁偷著樂。

剛才講到的是聽到，與此相關聯的一個問題---舉報，這是實打實的，我國古代的「舉報箱」

春秋戰國之交，（2415年前的公元前403年），魏王魏文侯任用李悝為相。為了穩定社會秩序，李悝首先幫助魏文侯建立了舉奸揭凶懲污治吏的舉報制度，並於「僻巷」－-人們不常到的街道立「蔽竹」（蔽[bì]）。「蔽竹」是一隻圓形的筒，長約尺許，上方有一個大約3寸見方的小口，以便檢舉揭發人將寫有揭發內容的竹簡塞入筒內（當時沒有紙張，只有竹簡）。為了進一步鞏固政權，李悝特彆強調在一個特定的歷史階段內，必須「嚴律治之」，用現在的話說，就是「嚴打」。他還把「蔽竹」的經驗寫進了他的著作《法經》。　

武則天--銅匭」。（guǐ音「軌」。銅匭，即銅製匣子）公元684年，武則天開始執政。為加強內宮耳目，及時發現和除掉隱患，便於垂拱（武后年號）二年三月，在宮中設立了「銅匭」。銅匭分設在宮廷東、西、南、北四個對稱的方位，以取「四德衛央」之意，而武則天則憑藉仁義、公平、忠信、聰智「四德」維護其天尊。然而，由於「揭秘」範圍囿於宮廷內部，加上武則天隨著權力的集中越來越顯得霸道，一手遮天，喜怒無常，滿朝文武對她守口如瓶，無不謹言慎行。可膽大忠誠的侍郎姚崇卻直諫道：「陛下雖殺了周（興）、來（俊臣）兩個執法違法毀法的官吏，為開拓言路拓寬了渠道，但從銅匭中得知的周、來罪過甚少，所以微臣建議不妨將銅匭廣而用之，在全國形成一個舉報網，則等於多生了千萬隻眼睛，令天下鬼蜮、枉法污吏無法藏匿，原形畢露……」這無疑是一個使法制健全的好辦法，可惜的是武則天並未採納，她堅持用銅匭搜集宮中朝廷上下情報，監視身邊的文武百官。據說，武則天經常讓太平公主在暗處窺視銅匭，以期得到真實的情報，避免出現執法違法的現象。這在當時起到了相當大的防腐作用。）

（五）獨立性強

古代的監察官員都是獨立辦案的，而且他們跟現在的法官一樣是有法衣法袍的，法袍外紅里白，還要戴上特定的帽子叫做獬豸冠這個獬豸是什麼？《鏡花緣》這本書大家讀過吧。（獬豸xièzhì，古代傳說中的一種異獸,就是我們現在所說的叫獨角獸，能辨曲直,見人爭鬥就用角去頂壞人。凡罪疑者,俱令獬豸觸之。）但凡遇到重大的案子，監察官員就要穿上這個服裝。上朝時如果看見一個處長戴一頂這樣的帽子，穿一身這樣的袍子，誰都不理，一個人徑自走進來的話，所有官員心裡都會打鼓，今天誰倒霉啊？丞相可能就會去問御史大夫，「你們紀委今天又要整誰啦？」御史大夫說，「我也不知道啊，他可以不打報告的，說不定還是我呢！」皇帝就會問他，「你說說吧，你今天要彈劾誰？」這個監察官員站出來說，「臣彈劾吏部侍郎某某。」這個吏部侍郎也就是組織部副部長馬上得出列，跪下來說，「罪臣聽參。」被參的人當然可以為自己辯解。

既然如此，那中國古代各朝代是如何選拔任用、考核、監督監察官員的呢？

為實現對權力的有效控制，中國古代的統治者都高度重視監察官員的選拔任用，試圖從最初的環節實現對各級行政權力的監督和制約。

早在距今4000多年前，我國父系氏族社會中就有了民主監督制度，在選任負責監督的人員時，要求他們既要勤奮，還要誠實可靠說真話，更要敢於與讒言作鬥爭。夏商周時代，監察官重要任務是到民間采詩，聽取民聲，反映民意，選拔采詩官標準就是心忠、人勤、話真、敢言，要求把民眾聲音不加修飾地反饋到執政者耳朵里。

春秋戰國時期，當時各諸侯國政府中一般都設有專門執行反腐任務的監察機構和官屬。齊國設「五官制度」：大田、大行、大諫、大司馬、大理，其中大諫和大行屬於監察官。（合署辦公或者一套人馬，兩塊牌子）在選拔這兩類官員時，管仲奏請桓公時說：「早入晚出，犯君顏色，進諫必忠，不避死亡，不重富貴。」

秦朝《秦律》中明確了監察官員的選拔任用，「為吏之首，要有五善：忠信敬上；清廉無謗；舉事審當；喜為善行；恭敬多讓。」做到五善有賞，違犯五善則罰，作為考核官員的一條嚴格的標準條件，成為歷代封建統治者所頂禮膜拜的吏治範本。

西漢劉邦奪取天下建立漢朝後，把監察官隊伍建設放在極為重要的地位，把他們看成拱衛皇室、維護統一的重要保證。不僅在職位上列三公九卿，而且責權上強化威重，要求監察官員「忠」、「敢」、「勇」、「氣」、「廉」，這樣的監察官員居高而不驕奢淫逸，行事則恪守職責，日常廉潔自律，對不法行為人不管官居何位、權有多重，都敢於糾察。

隋朝雖然較短，但隋文帝十分重視選拔正直、敢言的人充任監察官員，並尊奉為國寶。隋文帝開皇初置御史官，朝廷以梁毗「鯁直」（鯁[gěng]同「梗直」、「耿直」），命為治書侍御史；以李諤「性公方，明達事務，為時論所推」，升為治書侍御史；又以骨儀「性剛鯁，有不可奪之志」，授為侍御史。

（梁毗哭金---梁毗字景和，安定烏氏人。周武帝時，舉明經，累遷布憲下大夫。從平齊，為行軍總管長史，除并州別駕，加儀同三司。宣政中，封易陽縣子，遷武藏大夫。隋受禪，進爵為侯。拜治書侍御史，轉大興令，遷雍州贊治，出為西寧州刺史，改封邯鄲縣侯，徵散騎常侍、大理卿。仁壽初，進上開府。煬帝即位，遷刑部尚書，攝御史大夫。以忤旨，憂卒。隋朝統一全國後，西部少數民族地區流行收藏黃金的習慣，酋長們都以金子多少論富貴，族落之間經常為爭奪金子無休止地發生戰爭，誰金子多就攻打誰，都想更多地佔有金子，成為最富貴之人。梁毗是西寧州刺史，他曾貼出文告禁止這種部族之爭，但毫無效果。然而做為管轄官員，各酋長紛紛贈送金子給他，梁毗也設宴款待眾酋長。酒過三巡，梁毗叫人把各酋長送來的金子端出來，放在桌上，他卻忽然對著金子大哭起來。眾酋長莫名其妙，面面相覷，有人斗膽進言道:「莫非嫌我們送得太少了?」梁毗搖搖頭，哭著說:「此物餓了不能吃，冷了不能穿，你們都為了它，相互攻打，使多少生靈慘遭不幸。現今你們把金子送給我，一旦我金子多起來，你們是不是也想殺了我呢?」眾酋長紛紛表示絕無此意，贈送金子是一片好意。梁毗又問道:「那你們為什麼又為它而互相廝殺呢?」各酋長默默露出羞愧之色。梁毗起身，親自將每個人贈送的金子放到他們面前，說道:「金子我不要，你們帶回去吧。」酋長們低頭不語。此後，各部族之間再也沒有發生為爭奪金子的戰爭。梁毗受到隋文帝嘉獎，提升為大理卿。梁毗哭金的可貴之處在於他警醒世人：沒有免費的午餐，人家之所以把自己辛苦賺來的金銀財寶送給你，是因為看中了你手中的權力，是因為將來有求於你。如果今天自己貪圖這些賄賂，明日失去的便是可貴的自由甚至寶貴的生命，所以面對賄賂者，他要流淚。）

唐太宗李世民深知「能安天下者，唯在用得賢才」，他把「嫉惡如仇、剛正不阿、鐵面無私」作為首選，故而起用了魏徵等一大批賢臣，開創了千載傳頌的「貞觀之治」，奠定了大唐289年的基業。（唐太宗是如何任用監察官員的？監察御史柳范。唐太宗的兒子李恪親王打獵時傷害農民，被監察御史柳范彈劾（揭發罪狀）。愛子心切的唐太宗便把責任推到親王府長史權萬紀身上：「這都是權萬紀不能規勸阻止的錯，罪應處死。」柳范義正詞嚴地說：「宰相房玄齡還不能阻止陛下打獵，怎麼能單單責備權萬紀。」駁得唐太宗啞口無言，只好怒氣沖沖回宮。過了一段時間，唐太宗怒氣平息，發現自己理虧，便召見柳范表揚了他一番，實際上是向柳范認錯。雄才大略的唐太宗顯然也是一個脾氣很大的人，但他生氣後只是「怒氣沖沖回宮」，而且一旦認識到自己不對，還敢於承認錯誤。中國歷史上853位帝王，具有唐太宗這種胸襟的，還找不出第二個來。）

唐朝的監察官，（官位雖都在五品以下，品秩較低），但在選拔上卻十分嚴格，而且形成了比較系統的標準和條件，主要有六條：一是要清正廉明、剛正不阿，二是要敢於指陳得失、無所迴避，三是要對貪贓枉法等腐敗現象切齒痛恨、疾惡如仇、勇於鬥爭，四是要有真才實學、精明能幹、善於決疑斷案，五是要有地方州縣的任職經歷，六是要選進士舉人充任御史。在監察官的除授上，初時五品以上的由皇帝親自批准並敕授，六品以下則由吏部量資而任，到了唐玄宗開元四年，凡六至八品的御史都由皇帝直接任命，選用方式採取了御史台自辟、宰相自擇和皇帝自選的方法交替進行，規定誰推薦的御史出了問題，誰要負推薦有誤之責。唐玄宗時宰相張九齡推薦長安尉周子諒為監察御史，後因周「妄陳休咎」，令於朝堂決殺之，張九齡被追究「引非其人」的責任，降職為都督府長吏。（張九齡曾舉薦長安尉周子諒為監察御史，周子諒劾奏牛仙客，其語有引於讖書。帝怒，將周子諒杖於朝堂，發配瓖州，死於道中。張九齡受此牽連貶為荊州長史。）（這就是我們現在《幹部任用條例》中所說的，幹部選任責任追究制，據了解，到目前，我還未見過推薦幹部受到責任追究責的報道。）

宋朝開國之初，就設置了監察官員選拔的標準和制度，首要的是「鯁亮敢言」，廉潔無私，糾彈不避權貴。（也就是正直）太祖乾德五年（公元967年），以檢校戶部員外郎滕中正有才幹，入為殿中侍御史。仁宗時明確「台屬供奉殿中，巡糾不法，必得通古今治亂良直之臣」，「御史必用忠厚淳直、通明治體之人，以革澆薄之弊」。到了神宗時，他命御史台「舉忠純體國之人補御史」。欽宗靖康初年把御史的標準定為「擇人臣中朴茂純直，能安貧守節，不附權貴，慷慨論事者」。其次，就是選擇具有較高文化素質和從政實踐經驗的（博識和經驗），「資敘相當」、「於太常博士以上，中行員外郎以下舉充」、「里行（監察御史）須3任以上的知縣」，強調具有基層實踐經驗的官員充當御史。如宋朝的台、諫官有90%以上有進士身份。再者，實行官親迴避制度（，宰執所薦之人，以及宰執子弟、親戚和屬官，一概不得充任監察官。仁宗慶曆四年八月詔：「自今除台官，勿得用見任輔臣所薦之人」。欽宗靖康元年，「又詔宰執不得薦舉台諫官。」這主要是防止監察官與推薦之人結黨營私，還規定了對監察官員的廉政建設措施，如出巡中的生活待遇，規定監司官依「所批之券食」，「除批券之外，其餘饋送不許接受，分文皆以贓論」。凡地方監察官違犯出巡制度都要受到懲罰，若「諸監司巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等」；「諸監司巡按，巧作名目追呼巡慰弓兵，將帶出本界者，杖一百」等等，同時還特別規定了監察官失察自身貪暴受懲處的制度。

元朝選拔監察官帶有明顯的民族、種族歧視，規定所有機構正職首選蒙古人，其次色目人，無論如何漢人不能擔任正職，只能任副職。監察機構選官亦如此。監察官員的升遷有兩個值得注意的現象：1、不離風憲。一些監察官長期在監察機構中任職，從低級晉陞，一干就是幾十年，直至退休；2、升無常期。元朝規定，行政官員30個月（2年半）為一考，一考後方能晉陞一等，監察官不受此限，只要監察彈劾有功或稱職，隨時可晉陞，而且一升就是2級，如監察御史為正七品，升為廉訪司官，就是正五品，而其他官員從正七品晉級一級，品秩也只能變以從六品。

明朝明太祖朱元璋貧民出身，從小飽受貪官的欺凌，最恨貪官污吏，因此特別重視監察官的選拔任用。第一標準是潔身自好、操履篤實，在政治風暴中能激濁揚清，「臨大節不撓，伏鐵質而不辭」。洪武初年朱元璋曾詔令，御史台監察御史當「慎選賢良方正之人」，永樂時朱棣講「御史當用清謹介直之士」。第二標準是具備常人不比之才幹，有著寬廣的見識和歷事經驗。第三是體貌言語，把偉岸之士作為優選對象，今天看似有點兒荒誕，其實也有一定的道理。監察官員工作或處於朝堂之上面對面地彈劾大臣，出外代表朝廷視察地方，如果形貌矮小丑陋，精神萎靡不振，則有失皇家威嚴。但過分地強調外表，必然會忽視才幹，以至後來明朝流傳著這樣一種歌謠「選科全不在文章，但要鬍鬚與胖長；更有一般堪笑處，衣裳漿得硬梆梆。」（現在我們在招考公務員時，都考慮身高、體重等）

為把選拔的標準落到實處，明朝還建立了嚴格的考選程序。一是在確定預選人員名單後，首先向九卿科道進行分送訪單，徵求的意見供吏部和都察院參考。二是進行筆試，一般考的是奏議彈文、刑名文字多篇，由都察院堂上官和吏部有關官員共同閱卷，再參考徵求意見表，定出高下等第，排出參考人員的名次進行奏聞。三是試用，一般是經過都察院和吏部初步確定後，由都察院派在京師附近擔負事務比較簡單的差務，期限有時規定為半年，有時長到一年，試用期滿後由都察院進行考核，合格者交吏部進行實授。與此，對監察官員違法失職行為懲處比較嚴格。《憲綱》規定，御史「若知善不舉，見惡不拿，杖一百，發煙瘴地面安置；有贓者，從重論」。《明書》記載，明代法律規定，「御史犯罪加三等，有贓從重論。」

清代在汲取前朝經驗教訓的基礎上，明確規定，只有進士出身才可考選監官。對充任監察官的人員作了種種限制。一是三品以上京官和外任督撫以上子弟不得選充監察官。康熙三十年議准「凡父兄現任三品京堂，外任督撫，子弟不準考選科道。其父兄在籍起文赴補，及後經升任者、子弟現任科道，皆令迴避，改補各部郎中」。二是年齡過輕或在65歲以上者不得選充監察官，嘉慶四年規定「嗣後各衙門保送御史，其年齡過輕，固不便率行送列，如年逾耆艾各員，精力尚強者，仍準保送，以65歲為率，過此者不準保送。」三是由科道官降任它職者不得再充選科道官。四是曾被保舉充任科道官而未邀准者不得再選充科道官，乾隆六十年上諭「此後各該衙門保送滿漢御史，初次引見，未經記名者，下次不得再行保送，著為令。」五是捐納的各部郎中、員外郎，或正途出身的郎中、員外郎凡任職不滿三年者亦不得選充科道官。光緒十年規定「初任部屬，並援例捐復，現任捐升，歷俸未滿三年之員，不準保送。」

那麼，對中國古代監察官員如何考核和監督呢？

中國古代監察官的主要職責，是舉劾、查辦官吏的違法犯罪案件，整飭（音飾）官場秩序。作為專制政治中的吏治清潔器，作為皇帝的耳目之司，監察官的使命特殊而重大。為此，歷代在對監察官在授之以權、敬之以譽的同時，又責之以任，制之以法，以嚴格的制度督促其恪盡職守，防範其違法失職。責、權、利相統一，風險與激勵並存，是中國古代監察官管理的良好經驗。我們看看是如何責之以任，制之以法？

從秦代監察制度創設之時起，中國古代相關的監察立法便在不斷完善之中。漢代的《監御史九條》、《刺史六條問事》，隋唐的《六察法》，明清的《憲綱條例》、《糾劾官邪規定》、《巡撫六察》、《巡按七察》、《十察法》、《欽定台規》和《都察院則例》等等，對監察官的職責、監察權的行使、監察紀律各個方面做了嚴格規定。

首先，嚴防監察官的失職、瀆職。漢時已有監察官失察不舉的責任規定。漢桓帝建和元年發布詔令：「長吏贓滿三十萬而不糾舉者，刺史、二千石以縱避為罪」。||宋時規定，御史每月必須上奏一次，稱「月課」，御史上任後十旬以上沒有任何糾舉行動的，要受「辱台之罰」。||金朝規定：「糾彈之官，知有犯法而不舉者，減犯人一等而科之。」||元代又有「言官緘默，與受贓者一體論罪」的罰則。||明代對「知善不舉，見惡不拿」的御史執行「杖一百，發煙瘴」（西南，重犯發配之地，密林蒸汽升騰而產生的霧氣，有毒）的處置。||在實際中，監察官失之於察往往要與違法官員承擔「連帶責任」。清代嘉慶十四年（1809年）刑部侍郎廣興受賄大案中（最高法院副院長，曾任副都御史），（山東濟寧一大戶長達50年的房宅糾紛案）都察院左都御史周廷棟對廣興所為不予奏報，被降級罰俸，嘉慶帝在此案諭中表達了他對監察官失職的不滿：廣興與周廷棟同至豫東兩省辦案，擅作威福，贓私累累，山東境內有「周全天下事，廣聚世間財」之說，而科道官無一人彈劾，「國家又用此台諫為耶？」令：「所有自嘉慶十一年以後，籍隸山東之科道，均著交部議處，以示懲戒。」

其次，嚴格規範監察權，防止監察官濫用朝廷賦予的大權。漢時《刺史六條問事》規定，巡察地方的刺史要按照「六條」問事，監察的對象只限於強宗豪右、郡國守相，「六條」之外的官員和事務，一概不得過問。||唐時敕令：出巡御史只糾官員違法之事，「其餘常務，不須更聞。」《唐律疏議》規定，「諸誣告人，各反坐。即糾彈之官，挾私彈事不實者，亦如之」，「據令應合糾彈者，若有憎惡前人，或朋黨親戚，挾私飾詐，妄作糾彈者，並同『誣告』之律」。如此定製，對有效防止監察官倚仗皇權作威作福，干預朝廷和地方軍政，或利用職權，培植私黨，誣告陷害，挾私報復，起到了重要作用。

1、特定人；2、特定事；3、故意誣告反坐

第三，嚴格監察紀律，對違法受贓者嚴懲不貸。監察官（風憲官）身負「風憲」重任（風紀法度），一舉一動都關涉非常，其在官言行和平日里的一舉一動，都要謹慎檢點，潔身自好，「御史寡交遊，則無私謁；少宴會，則無請託。」歷代對監察官職務內外的行為都嚴格控制。

唐代嚴禁監察官私下接受法外饋贈，嚴禁出巡時大講排場，鋪張浪費。||宋代規定，地方監察官巡歷所至，無公事者不得住過三日。《慶元條法事類》詳細規定了監察官員接受禮物饋贈的界限，以及越等、例外接受饋送的法律責任：「諸發運監司，巡歷隨行吏人，所在受例外供饋，以受所監臨財物論。」自孝宗起，朝廷還屢頒詔令，嚴禁州郡官「循習舊弊，巧作名色饋送」，監司和知州「互送」者，「以贓論」。||元代《元典章》中詳細定製：巡視地方的監察官不得與地方官員私同宴飲；不得因生日、節辰、送路、洗塵，接受他人禮物，違者以贓論；監察官在任所以及所巡按地，不得拜識親眷，因而受人獻賀財物，違反者，以贓論；不得在巡按地買賣貨物，不得在巡按地求娶妻妾……。||明代《憲綱》規定，「監察御史巡歷去處不許出廓迎接」，「分巡所至，不許多用導從，飲食供帳只宜從簡」。清代《台規》中明令：各地巡視御史，自接到任命之日起，不許見客，不接納私辦人役，不赴餞送宴會，領敕後三日內必須出京，沿途不準停留，到境後也不得接受私書、私饋等。

＃（《慶元條法事類》書名,南宋謝深甫監修。全書共80卷，附錄2卷。所收為南宋(1127起)初年至慶元(1195~1200)間□、令、格、式及隨□申明。分職制、選舉、文書、榷禁、財用、庫務、賦役、農桑、道釋、公吏、刑獄、當贖、服制、蠻夷、畜產、雜門等16門，為南宋法律、經濟資料的彙編。現存《慶元條法事類》正文缺44卷，僅餘48卷）

對於監察官違法接受請託、收受賄賂者，歷代處罰都較一般官員為重。唐代一般官員「因使受財」比照「監臨受財」減一等處罰，而監察官不得減等。明清時則規定，風憲官犯贓，加二等治罪。

1、迎送。不得出地界；

2、食宿。嚴格按規定標準執地，不得講排場、更不能奢侈；

3、活動。不得走親訪友、購物、娶親納妾。

為了鼓勵監察官他們積極作為，歷代又對恪盡職守的監察官制定了特別的獎勵措施，權、責、利的統一為監察權能的有效發揮提供了良好的制度環境。

對監察官的法律監督為歷代所關注。一般情況下，監察官與其他官員一樣，要接受朝廷定期組織的常規考課。實際上，考課也是一種監督，就像我們現代幹部人事制度中的考核、考察等一樣。漢時定製，監察官每年一小考，三年一大考，根據考核的情況決定獎懲。唐代「四善二十七最」之法規定了監察官的考核標準：「訪察精審，彈舉必當，為糾正之最」，御史經三考合格的，即可獲得高升。宋代神宗時期的《御史台察官功過歲終考校及比折分等法》，高宗時期的《監司考課令》，都是有關監察官考課的專門法令，神宗、仁宗、寧宗年間，又曾多次發布特別法令、詔令，對中央及地方監察官的磨勘考課加以規範。明清時期監察官除要接受定期的考課外，在任滿升遷之時，還要接受任期政績的全面考察，明代曾頒布了專門的考核表格——「巡按御史滿日造報冊式」，巡按御史每次巡察期滿回京時，要填寫此表，接受都察院的考核。

（唐代考課官吏在品德和才能方面的標準。「四善」,指品德方面的四項標準。據《唐六典》卷二《吏部》:一曰德義有聞,二曰清慎明著,三曰公平可稱,四曰恪勤匪懈。這四項條件,是對所有參加考課官員之共同要求。

＃「二十七最」是根據各官署職掌之不同在才能方面提出的具體標準。一曰獻可替否,拾遺補闕,為近侍之最;二曰銓衡人物,擢盡才良,為選司之最;三曰揚清激濁,褒貶必當,為考校之最;四曰禮制儀式,動合經典,為禮官之最;五曰音律克諧,不失節奏,為樂官之最;六曰斷決不滯,與奪合理,為判事之最;七曰部統有方,警守無失,為宿衛之最;八曰兵士調集,戎裝充備,為督領之最;九曰推鞫得情,處斷平允,為法官之最;十曰讎校精審,明於刊定,為校正之最;十一曰承旨敷奏,吐納明敏,為宣納之最;十二曰訓導有方,生徒充業,為學官之最;十三曰賞罰嚴明,攻戰必勝,為將帥之最;十四曰禮義興行,肅清所部,為政教之最;十五曰詳錄典正,詞理兼舉,為文史之最;十六曰訪查精審,彈舉必當,為糾正之最;十七曰明於勘覆,稽失無隱,為勾檢之最;十八曰職事修理,供承強濟,為監掌之最;十九曰功課皆充,丁匠無怨,為役使之最;二十曰耕耨以時,收穫剩課,為屯官之最;二十一曰謹於蓋藏,明於出納,為倉庫之最;二十二曰推步盈虛,究理精密,為歷官之最;二十三曰占候醫卜,效驗居多,為方術之最;二十四曰譏察有方,行旅無壅,為關津之最;二十五曰市廛(chan)不擾,奸濫不行,為市司之最;二十六曰牧養肥碩,蕃息孳多,為牧官之最;二十七曰邊境肅清,城隍修理,為鎮防之最。）

除定期考課之外，監察官還要隨時接受來自其他行政部門的監督，在監察體系內部，監察官的「互監」關係也十分明顯，監督者與被監督者、監督者內部縱橫交錯的「雙向監督」機制，是中國古代「大小相維」、「內外相制」的權力監督原理的一個最好詮釋，

宋代的「監司互監」制度正是其典型代表。宋代制定了《監司互察法》，「互察」制度嚴密完備。在中央，中書、尚書省通過主持對監察官的考課、彈劾監察官失職、處理監察官糾舉的案件實現對監察機構的制約。在地方，監察官的考課獎懲由御史台統一掌握。在監察系統內部，御史台長官可糾劾屬員，屬員同樣可論劾官長，監察官之間也可相互舉劾。《慶元條法事類》中載：「諸監司巡歷所至，應受酒食之類，輒受折送錢者，許互察。」在宋代，行使監察權的御史台與言諫機構之間的「互糾」關係也是嚴格而有效的。這種相互牽制的權力制約機制一度導致宋代政治低效甚至混亂，但其防範監察權一權獨大的用意和效果是十分明顯的。

考課、監督之後，應有獎優罰劣的具體措施。重獎重罰，是中國古代監察官激勵機制的基本精神。有關監察官貪腐失職特別加重處罰的情形已如前述，對於監察官的獎勵，歷代則都以「厚賞重酬」為原則。唐宋時期，文官一般四年一遷，武官五年一遷，而台諫官則三年一遷。明清時，御史或給事中往往外任地方知府，從正七品一越而升居正四品。歷代御史升任宰相者也大有人在。在監察隊伍中，負責「糾君主之失」的言諫官更是得到歷代制度的特別保護和優遇。宋太祖時有「不殺言官」的祖訓，宋代蘇軾曾描述諫官之「威風」：「祖宗委任台諫，未嘗罪一言者。縱有薄責，旋即超升，許以風聞，而無官長。言及乘輿，則天子改容；事關廊廟，則宰相待罪。」隋唐以後，言官的升遷不必論資排輩、按序進行，只要得到皇帝的賞識，就有可能一夜榮光。特別的保護和大好的政治前程令監察官們拋卻顧慮，大膽行使糾彈之權。

二、歷朝歷代都存在腐敗的原因

（一）皇帝帶頭破壞制度

前面講過，中央監察官員是直接向皇帝負責的，這就要求皇帝本人非常負責，「溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣」。皇帝如果不負責，監察官員再負責也沒有用。

東漢末年漢靈帝（劉宏，156-189，享年34歲，在位22年，東漢14個皇帝中的第12個，12歲登位）就曾公開賣官斂財。（這是我國歷史上最早的買官賣官記載）漢靈帝喜歡搞發明創造，給皇宮全部裝上了自來水，他覺得這玩意兒挺不錯，就下命令改造全城，讓老百姓都喝上自來水。這不算什麼壞事，可是建造這麼大的工程錢從哪裡來呢？於是他就開始賣官，明碼實價，童叟無欺，什麼官賣多少錢都標出來，基本是官職年俸的一萬倍價格。崔烈（豪戶，有錢，買一個2000石的官，但只給1000萬錢，舉行加封儀式時，漢靈帝感到吃虧了）。買不起官，可以首付部分，餘款欠下並付利息，我們現在的房屋首付源於此。當時有一個非常清廉的地方官，被任命為高級的官員。皇帝跟他講，「拿錢來，兩千！」那官員說，「我是清官我哪有錢？」皇帝說，「哎呀，知道你是清官，就給你打個五折吧！」可是他連五折都交不起，就在上任的路上自殺了。因為不去上任是違抗君令，要殺頭的，可交不起錢你就不能上任，他又不願意剝削老百姓，只好自殺。

武則天特赦張昌宗案。

（二）行政機構制度被破壞

漢代的行政機構原來只有三級，第一級是中央政府，第二級是三十六個郡，第三級是縣。這也奠定了以後歷朝歷代政權層級，因此，漢代的這種政權層級制度是最好的，他沒有中間層面，執政成本低，政令通達。我國現行憲法規定，我國政權機構是省、縣、鄉，沒有地級市（州）這一級，也是歷朝歷代演變而來的。

後來，漢武帝擔心地方上的監察官員時間久了會跟地方官勾結在一塊兒，就把天下分為12個州1個部。首都叫部，其他地方叫州，比方說幽州，青州，兗州，豫州，揚州，荊州，益州。州的本意是監察區，中央派一個刺史下監察區看一看，刺史只能監察不能干預，只能看看哪個官員違法亂紀了，地方行政事務是不能插手的，幾個月以後再回中央。但是到了漢末，刺史的權力越來越大，刺史留在地方上不走了，於是州變成了比郡高一級的行政區域，整個國家的行政機構變成了四級--中央、州、郡、縣。這13個州部都變成了小小的獨立王國，像《三國演義》中記載的，袁紹冀州牧，曹操兗州牧，劉備豫州牧，劉表荊州牧，導致國家分裂，天下大亂了。

歷代王朝的官員中只有縣令或者知縣是牧民之官，其他的官員都是牧官之官。就是說只有最低一級的正七品縣長是管老百姓的，其他的官員都是管官的官。層級越多，管官的就越多，那麼要被監察的官就越多，這麼一來就形成了一個龐大的官僚集團，而這個官僚集團夾在皇帝和老百姓之間，自己形成了一個利益集團，它可能既不考慮皇帝的利益也不考慮人民的利益，只考慮官員的利益。

（三）逼良為寇

歷代王朝中明、清兩代是腐敗最嚴重的，宋代則是吏治最好的，因為宋代有2條規定，一是宋太祖趙匡胤定下的「不殺士大夫」，二是宋代官員的俸祿非常高。大家看看宋代，司馬光可以寫《資治通鑒》，蘇東坡、王安石、歐陽修有的是時間遊山玩水寫文章，待遇又高沒有風險，官員就不腐敗了。

明清腐敗最甚的原因出在朱元璋身上。雖然他整治腐敗的力度是歷朝歷代最大的，制度定的非常苛刻，貪污60兩銀子要梟首示眾，三千貫錢（3000兩銀子）就剝皮實草，就把這個官人皮剝下來，肚子里裝上草掛外面，但是明代的官員仍貪得一塌糊塗。因為朱元璋給官員定的俸祿是歷朝歷代最低的，而且有時還要剋扣。（1000錢=一貫=一兩銀子=660.8元人民幣×3000=1982000.4元）

明代一個縣長的月薪相當於現在的1130塊人民幣（不足2銀子），有人說1130塊也不少了，但是要知道他這1130塊需要幹些什麼事情。首先，上任的路費要自己掏，比方說海瑞是海南人卻要跑到福建、浙江做官，其中的路費國家是不給的；其次，除了房子也就是縣衙是公家的之外，其他的諸如官服、官帽、官轎、師爺、賬房這些都是縣太爺自己掏錢。你說這1130塊錢夠什麼用呢？不僅僅是縣官，就連京官的薪水也低，正一品的年俸僅為180兩銀子。

官員的錢不夠用怎麼辦呢？規定官場潛規則。以前有一種費用叫部費，就是到六部報銷時候的回扣。那時候地方各省都要將今年收了多少錢，花了多少錢，用這筆錢幹了什麼事情做好帳送到戶部。戶部的人說，你等會吧，其他省的都來報賬了，我忙不過來。結果一等三個月都沒消息，他其實就是不給你辦，不辦的意思就是叫你給錢，你給錢我就辦，這叫部費。同理，縣太爺到知府，知府到省里機關辦事都要給使費，你不給，我就不辦，到處是開銷。（年羹堯（1679-1726）是清代康熙、雍正年間人，進士出身，官至四川總督、川陝總督、撫遠大將軍，還被加封太保、一等公，高官顯爵集於一身。他運籌帷幄，馳騁疆場，曾配合各軍平定西藏亂事，率清軍平息青海羅卜藏丹津，立下赫赫戰功。他平息叛亂後率人帶著26袋帳目到戶部報銷，這些帳目一般一個月就算清楚了，但是一等3個月沒有動靜，他的手下去催辦，戶部工作人員在聊天，閑得很，回答他們，我們手上的帳多得很，你的帳估計要一年後才能算得出來，他們一算，時間等不起不說，支出的這麼多銀兩的利息也是天文數字，他也知道，沒給部費，只好先給2萬多兩白銀，那些工作人員連認夜加班，結果不到一個月全部算清楚並支付銀兩。你看看，這麼大的官，下面的人也敢敲詐。）

那多出來的這些開銷哪裡來呢？從耗羨上出（賦稅的加耗部分抵補實耗後所余的叫耗羨。除一部分作為地方經費外，其餘的或用來賄贈上司，或被地方官吏吞沒。清雍正年間規定，耗羨的一部分歸地方官吏，叫「養廉」，另外的解繳布政使司，叫「羨餘」。1、彌補徵稅成本；2、官俸不足；3、衙門辦公經費不足，規定每兩銀子可多收4-5錢）。老百姓交上來的皇糧國稅主要體現為兩種形式，一是糧食，二是銀錢。地方上收上來的糧食千里迢迢運到北京，路途中肯定會有損耗——糧食越來越干，老鼠吃掉一點，這分量就不夠了。從老百姓那裡收上來的碎銀子交到財政部前要先鑄成元寶，裡面會有損耗。因此制度上就規定了收糧食和收銀子的時候可以多收一點，來貼補這個損耗，收糧食的時候多收的一點叫做米耗，收銀子的時候多收的那一點叫火耗。可以多收是合法的，但是可以多收多少並沒有規定，於是這裡面就大有文章可做了。舉個例子，實際損耗可能只有百分之三，官員則可以多收百分之十，那剩下百分之七就是縣太爺的合法收入，等於我們現在所說的稅外加費，行政事業收費。縣太爺將耗羨收上來後是不能獨吞的，他還有上級，他的上級也還有上級。於是官場中還存在著另一種潛規則，縣太爺一定要向他的知府送紅包，知府一定要向他的巡撫、總督送紅包，巡撫、總督也一定要向宰相們送紅包。

招待上級官員案例。縣官向百姓、豪紳收，本來只要2萬兩銀子，說要3萬兩，餘款歸已；州官向縣官收，以此類推。多出銀兩歸自己口袋，並逐級上貢。

據我讀史的經驗，明清兩代只有一個人不吃這一套，這個人的名字叫海瑞。海瑞真的是清官，他菜都買不起，只能自己種蘿蔔白菜，一年只在母親過生日的時候吃一次肉。海瑞當縣長的時候，下面的文書要辦公事的話，公文紙都要到他那兒領，他親自數張數，給你十張紙，這個文員最後交上來的公文必須是十張紙，寫錯了也要交上來，不能貪污公家的紙。後來海瑞調到哪個地方，哪個地方的官紛紛辭職，官員們都不喜歡他，連皇帝都不喜歡他了。

＃此前的唐朝，還有一位歷史官員，但名氣沒海瑞大，這個人是我的本家，盧懷慎，是一位清正廉潔的官員（？—716），滑州靈昌（今河南滑縣西南）人，武則天時任監察御史，後歷任侍御史、御史大夫，玄宗開元元年（713）為宰相。盧懷慎自知才能不如賢相姚崇，因此凡事避讓，在任期間的政績只在於薦賢舉能，任宰相三年後病故。盧懷慎清廉儉樸不經營產業，衣服、器物上沒有用金玉做的豪華裝飾，雖然地位尊貴但妻子兒女仍然寒冷飢餓。得到的俸祿賜物，毫不吝惜地給予朋友親戚，隨給隨無，很快散盡。赴任東都去掌管選舉，隨身用具只有一個布袋。得病後，宋璟、盧從願去看望，見鋪的席子單薄而破舊、門上沒掛帘子，適逢有風雨刮來，舉起席子遮擋自己。天晚了擺飯招待，只有兩盆蒸豆、數碗蔬菜而已。臨別時，盧懷慎握著二人的手說：「主上急於求得天下大治，然而在位年久，對勤勉稍有些厭倦，恐怕要有險惡之人乘機被任用了。你們記住這些話！」到治喪時，家裡沒有留下儲蓄。玄宗當時將要前往東都，四門博士張星上言說：「盧懷慎忠誠清廉，始終以正直之道處世，對他不給予優厚的賞賜，就不能勸人從善。」於是下詔賜他家織物百段，米粟二百石。玄宗後來回京師，在鄂、杜間打獵，望見盧懷慎家圍牆簡陋低矮，家人像辦什麼事，就派使節馳往詢問。使節回來報告說是盧懷慎死去二十五個月後的大祥祭祀，玄宗於是賞賜細絹帛，並因此停止了打獵。經過盧懷慎的墓時，石碑尚未樹立，玄宗停馬注視，泫然流淚，詔書命官府為他立碑，令中書侍郎蘇(廷頁)草擬碑文，玄宗親自書寫。

明清兩代皇帝不僅將薪水定得極低，還要拖欠和剋扣官員工資。當時官員的工資是按米或者按銀子來折算的，但是實際上發到官員手上的不見得是銀子也不見得是米，他可能發別的實物工資，比如發匹布或者發胡椒。本來這匹布只值3塊錢，他硬說值30塊錢，抵你30錢工資，所以皇帝變成了大強盜。電視劇《大明王朝》裡面就有一個鏡頭，嘉靖皇帝把錢都弄去了，（明世宗朱厚熜（熜[cōng]聰音、[zǒng，腫音，1507年－1567年），明朝第11位皇帝，在位45年（1521年5月27日－1567年1月23日），年號嘉靖。於嘉靖四十五年（1566年）十二月十四日因服丹藥中毒死，時年60歲，）京城的官員過年的時候領不到工資，於是就給他們發胡椒，一人舀一瓢胡椒拿回去過年。（這就是為什麼現在不少單位領導喜歡發物資，而不發錢，除了制度規定外，這裡面可有名堂）

工資標準定得那麼低，還拖欠、剋扣，還要求他工作，還要求他維護官員的尊嚴、威儀和體面，朝廷這是在逼著他們腐敗，逼著他們盤剝老百姓。不折不扣的逼良為寇。

這樣看來，低薪制度真不是個辦法，那麼高薪制度呢？歷史上確實有過高薪養廉試驗，卻以失敗告終。

雍正皇帝實行過高薪養廉制度，（清世宗--愛新覺羅·胤禛（公元1678年—公元1735年，58歲），滿族，清聖祖玄燁第四子，是清朝入關後第三位皇帝，1722—1735年在位14年，年號雍正）但不是提高工資而是另外發補貼，補貼從州縣收的耗羨里來。雍正規定，州縣可以繼續收米耗和火耗，但是收上來以後一部分交給中央，一部分交給省里，然後倒過來再由省里給下面府縣發錢。這樣做的意義在於以前是官收上來直接交給知府，知府收上來交給巡撫和總督，這是人情。現在倒過來了，縣官稅外多收的費統一交到省里，省里再往下發，這是上級給下級發的補貼，這樣私情就變成了公事。而且補貼的力度非常大，比如一品總督的年俸是180兩銀子，養廉銀卻能發到18000兩，補貼是工資的100倍。雍正還規定一旦發了養廉銀之後，發現誰還收紅包就嚴懲不貸。結果怎麼樣呢。雍正一朝還可以，到乾隆時期就不行了，因為腐敗已經成為習慣，成了制度，成了潛規則，誰都改不了。

（四）中國古代的帝國制度是存在腐敗的根源

由秦始皇創立並一直延續到明清兩代的帝國制度規定了一切權力和一切利益都歸皇帝一人，可皇帝不可能直接管理這些老百姓，他只能通過中間層就是官員來管理老百姓，我稱之為官員代理制。既然是代理制就必須要保證代理人的利益，而在帝國制度中是不能規定官員作為代理人可以從帝國的利益那兒拿多少提成的。

秦漢時期不同，秦漢以前的制度我稱之為邦國制度（諸侯分封），邦國制度的大夫是領主，他管理的是自己的領地，做的是自己的事，賺的是自己的錢，那他當然不會貪污，哪有貪污自己錢的道理？所以秦漢以前是有腐化無腐敗。

秦漢以後，官員變成了一種職業，既然是一種職業，就要承認合理的薪酬，實行低薪制就行不通了。在古代，不再加重群眾負擔的官就是好官。耗羨還是要收的，但是就一般的收，多收百分之五，不加到百分之十，這樣就是清官了，有些事情是沒有辦法的。

＃中國傳統政治制度，秦以前是封建制，秦是郡縣制。秦以後則百代皆襲秦政治，絕大多數都實行郡縣制，只有漢初和西晉例外，出現了向封建制的回歸。同時，郡縣制在兩千多年的歷史中也經歷了一個漫長的演變過程。郡縣制建立的初衷本來就是為了加強皇帝對全國的統治。因此郡縣制演變的一個總方向就是皇帝越來越專制獨裁，最終在辛亥革命中徹底葬送制度本身。這種皇帝集權的特點表現在三個方面：一是各朝皇帝均不放心郡縣的地方官吏，因此不斷地派員來監督地方，這些臨時的監督機構逐漸常態化，變成一級地方行政區劃。其結果是導致中國的地方行政區劃從秦、漢初的郡縣兩級逐漸增多致清朝的五級，地方吏治由此敗壞，地方自治權力不斷向中央集中。二皇帝私人性質的「宮廷」不斷侵奪國家公共性質的「朝廷」權力，皇帝越來越直接干政。三是皇權不斷擠壓相權，中央權力越來越由宰相集中到皇帝本人手上。宰相一職也由漢初的實權派，轉而在唐支解為三省，進而明清乾脆取消，改由內閣、軍機處等皇帝臨時秘書機構代替。至此，中國傳統的建立在郡縣制基礎上的帝國體制徹底變成了一個皇帝專制獨裁體制。它的末日也就來臨了。

從歷史上看，漢初的政治架構是比較合理的，基本上形成了皇帝虛位、宰相問責的格局，有點類似於今天的公司和民主制度架構。但很快，胸才大略、又酷愛儒家積極有為思想的漢武帝出現了。他親自出馬，干出了許多彪炳千秋的大事，但也就此開了破壞制度的先河。這種破壞表現在一是把宰相涼在一邊，獨斷專行，二是把全國劃分為13州部，開始往下派刺史。

在官員選拔制度上，也以漢唐為最好。兩漢實行察舉制，魏晉實行薦舉制，隋唐實行科舉制。漢制兼顧了教育、實習、選舉、考試四個方面，形成了一個完整的流程。但由於當時能讀書的人太少，知識的壟斷逐漸變相為官職的壟斷，最終導致了魏晉南北朝的門閥制度。隋唐科舉制糾正了這點，政權開始向平民開放。與後世的科舉不同，隋唐的科舉並不是一考定終身。宋人則破壞了這一好的傳統，改成了榜下即仕，其結果是官員越來越多，讀書人成了多餘的「政治脂肪」。明清更是把科舉搞成死記硬背、等級森嚴的考試體制，造成了「百官者虛名，而柄國者吏胥也」的局面。

在我看來，皇帝虛位、宰相問責的政治架構恰恰是符合中國人傳統的宇宙觀念和道家學說的。可惜中國的皇帝從漢武以後就一直受儒家思想洗腦，自然不想也不敢一輩子只作個象徵。而從純粹的辨證觀點來看，封建制過渡到郡縣制，再下來就應該是聯邦制了。這是一個否定之否定的過程，也符合中國人天下分久必合、合久必分的觀念。

我們知道，秦漢是中國國家制度發生重大變化的重要轉折時期。秦始皇兼并六國，則是一場深刻的革命。因為它徹底顛覆了舊制度，建立了一種新制度。這箇舊制度，就是「邦國制」，歷史上叫「封建制」，也就是把天下分封給諸侯，建立各自為政的「邦國」。這個新制度，就是「帝國制」，歷史上叫「郡縣制」，也就是把原來的「許多國家」變成「一個國家」，把原來各自為政的「邦國」變成中央統一管理的「郡縣」。這也是秦漢以後、辛亥革命以前一直實行著的制度。不過，剛開始的時候，並不是所有的人都贊成「郡縣制」，很多人主張繼續實行「封建制」，還把秦王朝「二世而亡」的原因歸結為沒有「封建」（分封諸侯）。

迫於無奈，劉邦在建國初期，只好實行「一個王朝，兩種制度」的方針：京畿地區，實行「郡縣制」，由中央政府統一領導；外圍地區，實行「封建制」，封了許多王國，由王國的君主自行治理。當時的意思，是要讓他們充當中央政權的屏障，也就是「藩」。[藩fān音范籬笆：藩籬。屏障，保衛。封建時代稱屬國屬地或分封的土地就是籬笆（藩籬）的意思。]所以這些國家就叫「藩國」，這些國家的君主就叫「藩王」，他們到自己的封地去則叫「之國」或「歸藩」。這樣一種郡縣與封建並存的制度，就叫「郡國制」。（我們現在在香港實行「一國兩制」也是有淵源的）

不過，劉邦在實行「一朝兩制」時，也留了一手，即只准同姓封王，不準異姓封王。為此，還殺了一匹白馬來做盟誓，叫「白馬之盟」。後來，呂后破壞這個規矩，封姓呂的做王，就被視為「亂政」，最後被武力平定。平定諸呂的功臣，就是後來平定七國之亂的將領——太尉周亞夫的父親周勃。

其實同姓封王也未必靠得住。比如這回帶頭造反的吳王劉濞，就靠不住。劉濞是劉邦哥哥劉仲的兒子。古人兄弟排行，叫「伯仲叔季」。劉邦出身平民，家裡沒什麼文化，就用這「伯仲叔季」來做名字。劉邦叫劉季，其實就是「劉小」。他哥劉仲則其實就是「劉二」。劉二是個沒有用的，他兒子劉濞卻能幹，為劉邦立下汗馬功勞。那時劉邦正發愁吳越一帶沒有一個得力的王侯去鎮守，就封劉濞做吳王。不過劉邦馬上就後悔了，因為他覺得劉濞的樣子似乎有「反相」。但是君無戲言，覆水難收，封都封了（已拜受印），改不過來，只好摸著劉濞的背說：五十年以後東南有人作亂，不會是你吧？天下同姓是一家，你可千萬別造反。劉濞立馬跪在地上磕頭如搗蒜，說侄臣哪敢呀！這當然只能作為故事來聽。劉濞造反並不因為他身上有「反骨」，晁錯（CHAO，曹音）削藩也並不因為劉濞要造反。晁錯大講特講削藩時，劉濞還沒造反吶！事實上，削藩不是針對哪一個諸侯的，而是針對「郡國制」的。按照這種制度，藩王們是有實權的。他們有自己的領土、政府、軍隊和財政收入，儼然「獨立王國」。如果地盤大，人口多，資源豐富，其實力便很可能超過中央政府，比如劉濞的吳國就是。吳國地處長江中下游，富饒之國，魚米之鄉。吳王煎礦得錢，煮水得鹽，富甲一方，勢可敵國。長此以往，勢必尾大不掉，成為中央政權的心腹之患。這就要鉗制，要打擊，要削弱其勢力。這就得「削藩」——先裁減其領地再說。但是這有風險。因為沒有哪個藩王是願意被「削」的。人家到嘴的肥肉，你生生地奪了去，就連阿貓阿狗都不會願意，何況鳳子龍孫財大氣粗的藩王？那不逼得他們狗急跳牆才怪！所以景帝和群臣都很擔心，我們削藩，他們會不會造反？晁錯卻不以為然。晁錯說：「今削之亦反，不削之亦反。削之，其反亟，禍小；不削，反遲，禍大。」也就是說，削藩，他們造反；不削藩，他們也會造反。現在削藩，他們馬上就反，但是為害尚小。暫不削藩，他們反得遲一些，但是後患無窮。因為那時他們已羽翼豐滿，存心造反，你可怎麼收拾？所以得「先下手為強」。

可見，削藩，是建立在藩國必反的前提下的。那麼，吳王他們果真要反嗎？這當然也不是一點依據都沒有。比如前面提到的鄧公，就說過「吳王為反數十年矣」的話。吳王自己，也說他「節衣食之用，積金錢，修兵革，聚穀食，夜以繼日，三十餘年矣」。但這也只是一說，而且都是事後說的。事實上，吳王造反，事前並無證據。「七國之亂」平定後，政府軍在他們那裡也沒找到什麼「大規模殺傷性武器」。相反，《史記》、《漢書》都說「吳王濞恐削地無已，因以此發謀，欲舉事」，或者「吳王恐削地無已，因欲發謀舉事」，即都認為吳王的造反是削藩逼出來的，也可以說是「正當防衛」或「防衛過當」。至於晁錯彈劾楚王和膠西王的那些事，比如楚王在太后喪期亂搞女人，膠西王賣了官爵，也都不能說是「罪大惡極」。當然，晁錯是御史大夫（副總理兼監察部長），彈劾這些諸侯是他分內的工作。但如果以此作為削藩的理由，那就是找岔子了。

所以雖說歷朝歷代都在不斷的完善和更新監察制度，但是仍然前腐後繼，屢禁不止。根子就在於古代的監察是只對皇帝負責而不對人民負責的，和我們現在的紀檢監察工作不可同日而語。幸虧我們以後有了辛亥革命，有了新民主主義革命，我們把帝國制度推翻了，建立了人民共和國，今天的監察工作的前提和環境已經不是當年了。但是回顧一下歷史上的監察制度的成敗得失，也許對於諸位做工作略有一點參考意義。

1、當今任何工作制度都是有來源的，古代早就有了，不必懷疑其是否合理；

2、無論何種機構、制度的設立、變更等都與當時的政治、經濟等各方面環境有關聯的，也就是說「存在即合理」；

3、過去有些制度還真是很好，甚至現在在設計、執行等方面一如既往。

感謝各位的支持和配合，其實我直接從事紀檢監察工作才一個月時間，剛才所談，有的是一家之言，一孔之見，歡迎各位批評指正，課後交流！今天我們就交流到這裡。謝謝大家！

2012年10月9日晚22：50一稿

2012年10月10日晚23：50二稿

2012年10月13日9：00--13：03三稿

2012年10月17日19：30--20：30四稿

2012年10月20日8：30--11：04五稿

2012年10月25日8：30--16：06六稿

2012年10月28日8：30--16：26七稿

2012年11月2日14：00--23：30八稿