基層官員現狀

基層官員現狀

一個小縣的官場真相報告 北大博士縣城掛職兩年 揭開基層政治隱秘生態

　　政治家族、虛假政績、買官賣官、「上貢」體制、「摘帽」尺度……北京大學社會學專業在讀博士生馮軍旗2010年6月發表的博士論文《中縣幹部》，以25萬字之言描繪出了一個普通中國農業縣的基層官場生態。　　近日，隨著部分章節被媒體摘引披露，這篇論文逐漸進入公眾視野。值得關注的是，為了寫作該文，馮軍旗曾在該縣掛職兩年，走訪了當地161名副科級及以上的官員。　　郡縣治，天下安。這份以1978年為起點的基層政治研究報告，為中國未來的改革路徑選擇，提供了一個真實而殘酷的考察樣本。　　走進中縣：在尷尬中融入官場　　馮軍旗所掛職的縣城位於中原腹地，是中國2000多個縣中普通的一個，人口80餘萬，GDP在全省所有縣中排在40多位。按照學術慣例，馮軍旗論文《中縣幹部》中的人名與地名均被技術處理。他將這個地方命名為「中縣」，意為「縣裡的中國」（依據這篇論文，本報道中所涉及的市、縣、鄉鎮名及當地人名均為化名）。　　北京《中國青年報》報道，2007年，在碩士導師劉新成和北京大學組織部的牽 線下，正在北京大學攻讀社會學博士學位的馮軍旗地獲得了一個赴中部某省北山市中縣掛職兩年的機會。按照規劃，他第一年在西城鄉掛職副鄉長，第二年在縣政府掛職縣長助理。　　次年3月，馮軍旗抵達中縣的那一天，外面正下著大雨。迎接他的是中共中縣委組織部的一位副部長。「春雨貴如油，這是為了迎接貴人啊！」副部長接過他手中的行李，並將他帶到縣委招待所的酒席之上。　　次日下到西城鄉，接連兩周時間，鄉里領導班子的十幾個成員輪番為新到任的馮副鄉長接風，不勝酒力的馮軍旗吐了半個月。有人偷塞給他兩盒速效救心丸和丹參滴丸，說這是「官場必備良藥」。　　初到縣城時，每月只有1000元（人民幣，下同）補貼的馮軍旗衣著樸素。有同事提醒他：「做官嘛，要穿得有牌子一點。」馮軍旗為此特意去縣城買了兩件「有牌子」的T恤。同事笑著說：「哎呀，馮博士你這個穿著才像副鄉長嘛！」　　「我就是在尷尬中一點點融入官場的。」馮軍旗自嘲道。　　次年，改任縣長助理的馮軍旗迎來了一個秘書、一輛黑色的桑塔納3000轎車以及一套100多平方米的三居室。「您在這裡可算是個大官了！」一個下屬告訴馮軍旗。　　在掛職的兩年時間裡，馮軍旗先後探 訪了161名縣鄉官員，其中包括1978年以來曾在中縣工作的26名老官員。最早吸引馮軍旗的，是中共大水鄉黨委副書記李書平競選鄉長失敗的故事。根據李書平的講述，她通過曾任政府辦公室主任的公公做通了縣委書記的工作，但對手卻將招呼打到了同省的鶴仙市政協主席那裡。「我真是政治上不成熟，不知道潛規則的重要性。」李書平抱怨道。　　也正是從那時起，馮軍旗猛然意識到，在平均每800人中就有一名副科級及以上官員的中縣，正是這1013名官員組成了這裡的官場——他們就是馮軍旗論文最佳的研究對象。　　晉陞之路　　爬上金字塔到處是杠杠　　馮軍旗面前，是一幅橫跨30年的官場生態圖。在中縣，大大小小的官員共有一萬餘名，金字塔的頂端是孤零零的30多個副處級崗位和4個正處級崗位。　　被提拔到副科級，就意味著幹部檔案會從人事局移到組織部，「算是大小當上了官」。正科級則是很多官員終其一生的奮鬥目標。「走到這一步的人都不容易。」據馮軍旗統計，一萬餘名官員中，只有200多人能最終升到正科級。　　有一次，他與一個科級官員聊天。被問及年齡時，對方脫口而出：「你問我檔案年齡還是真實年齡？」按照簡歷上的年齡計算，這位干 就當上了民辦教師。　　相比於年齡「杠杠」，中共黨員身份更是為官必不可少的基礎。在中縣，70%以上的縣官員在25歲以前就已入黨。事實上，中央曾明確規定：「各級人大領導班子成員中應有適當數量的黨外幹部，並與擔任同級職務的黨內幹部享受同等待遇。」但在中縣的官場中，非黨員官員普遍被視為「政策官」。縣人大一位副主任曾向馮軍旗抱怨：「你看我發表文章都自己出錢，沒有課題經費，電話費不報銷，也沒有專車。」　　年齡要合格，政治要過關，學歷當然也要過硬。在中縣，各級中共黨校被很多官員戲稱為「文憑批發基地」。被稱為「中專一代」的正科級一把手們，大多從這裡取得在職教育的本科文憑，為升遷「掃除障礙」。　　當官有講究權比位重要　　在整個金字塔結構中，一旦被提拔為副處級甚至處級官員，便意味著跨入了縣領導的序列，「是中縣政治里精英中的精英」。　　根據馮軍旗對中縣近10年來的副處級升遷軌跡觀察，不少縣委、縣政府的官員都是從鄉鎮黨委書記中產生的，卻沒有一名是從縣直屬機構一把手中產生。　　「這反映了改革開放以來縣鄉的某種政治變遷趨勢。」馮軍旗分析，在計劃經濟時代，權力集中在縣直屬機構， 而隨著市場經濟的全面建立，鄉鎮經濟迅速崛起，「縣直一把手根本拼不過鄉鎮黨委書記」。　　在中縣，崗位的不同直接決定了「權力的多寡」。有些官員認為，有權甚至比有位更重要。中縣財政局是公認的「富衙門」。在一次官員調整中，一位到民政局做副局長的財政局黨委委員大倒苦水，說某上級把他踢出財政局，是「往死里整他」。　　在論文中，馮軍旗根據中縣官員的簡歷歸納出了一套「政-黨螺旋晉陞模式」。「簡單說，就是先在政府系統歷練，然後晉陞入黨委系統，周而復始，最終使得黨委系統成為政治精英人才的高地。」他總結道。　　「有人戲稱，只有縣委書記算官，別的都不算官。」2008年馮軍旗初到西城鄉的時候，每逢時任縣委書記視察，鄉政府的領導班子都要列隊歡迎。有旁觀者感慨：「咱們中縣的皇帝來了。」　　村村冒煙官員高升縣裡窮死　　是什麼決定了官員的晉陞？對於這個問題，最集中的答案是：「有為才有位。」在政績考核目標層層承包的情況下，假政績與政績工程問題層出不窮。其中最典型的是1990年代初中共中縣縣委書記陳道白的「事迹」。　　當年，中縣上級北山市政府、市委提出「工業立市」戰略。為響應上級，陳道白提出 ，鄉鎮要大辦企業、村村「冒煙」。於是，中縣所有縣直屬機構都被分配了辦廠任務，連縣委幼兒園都分配了16萬元產值。各鄉鎮也不得不圈起了很多工業廠區。但實際上，除了一些用於接待觀摩的廠區有設備外，其他都是空院。　　兩年的「村村冒煙」工程，使中縣背上了4億元的債務。一位政法委官員曾做過統計，上訪案件中，有近一半是「工業立縣」時期造成的。　　陳道白在任期間，華生鎮黨委書記劉石田曾公開表達不滿：「你這樣做，政績有了，提拔了，走了，幹部和老百姓怎麼辦？」接下來，華生鎮成為當年的落後鄉鎮，劉石田辭職回到縣城做了教委主任。「當時給華生鎮下達了一個多億的工業產值，怎麼可能完成？除非給修鞋的攤派100多萬！要完成上級任務，就需要坑老百姓。我當過農民，我不行，我下不了手。」在馮軍旗面前，劉石田幾度哽咽。　　後來，陳道白晉陞為北山市人大常委會副主任，他的繼任者李朝中則搞起了休養生息政策。他坦承：「如果我再繼續折騰，後果不堪設想。」值得玩味的是，李朝中後來轉任北山市發改委主任，等於平調。　　在調研期間，一個問題始終困擾著馮軍旗：假政績層出不窮，地方經濟怎麼發展？一名退休多年的老官員意味深長地 卮穡骸爸灰蠡肪澄榷ǎ米約壕突岱⒄蠱鵠矗僭泵欽厶諞幌碌比幻惶蠊叵盜恕！br>　　關係網路　　紅包來開道公款來埋單　　到了縣政府後，馮軍旗詢問一位同事什麼時間做採訪最合適。對方的回答是「一定要上午」，因為大部分官員從中午11時就開始聯繫喝酒的地方，喝過酒後回家睡覺或打麻將，到了晚上繼續喝。　　「馮博士，中縣的官場很複雜，能力做參考，關係最重要。」比馮軍旗年長几歲的這名官員提醒他。　　每逢中秋或春節，縣裡的官員們便搖身一變成了送禮者。去市裡，去省會，甚至去北京。　　在馮軍旗看來，酒與禮都只是「常規動作」，真正的關係運作往往發生在晉陞之際。「馮博士，一頂草帽都要幾塊錢，更何況一頂官帽？」一位官員直言不諱。　　在中縣，民主推薦制度自2002年開始實施。在這種制度下，所有具備晉陞資格的人都可能成為被推薦對象，票多者陞官。這種方式被馮軍旗視為簡單化的「放任式民主」：「明規則禁止拉票，潛規則卻默許拉票，拉票甚至被視為追求進步的信號，如果不拉票，反而會被認為沒有想法。」　　每逢投票，縣裡商店的煙酒經常斷貨。關於送紅包的標準，一位鄉鎮黨委書記告訴馮軍旗，正科 級1000元，縣官員2000元，「除了一些關係鐵的，大部分都要送」。　　拉票的費用往往出自公款。馮軍旗聽說，曾有一個富裕的鄉鎮在連續3年出了處級官員後，「留下了幾百萬元的財政窟窿」。最誇張的例子是，一個連拉了3年票的鄉鎮黨委書記，除了金錢的消耗，疲於應酬也讓他恐懼不已：「如果再不成功，我就跳樓自殺，因為身體實在吃不消了。」　　世襲+聯姻百餘政治家族壟斷官場　　真正讓馮軍旗震驚的並非金錢構築的關係網，而是一張由血緣與姻緣構築的「政治家族」網路。　　最先闖入視野的是一個叫張泰康的人。馮軍旗聽說，這位曾經的中縣縣委副書記擁有一個龐大的官員家族：妹妹曾任副縣長，妹夫曾任縣衛生局局長，姑老表曾任北山市畜牧局局長。他們的子女、女婿更是一個不落地身居要位——北山市海關關長、北山市旅遊局局長、北山市人民醫院院長、武陵區副區長、中縣新華書店黨委書記、北山市急救中心主任、武陵區工商局副局長……　　根據一個家族走出的官員數量，馮軍旗統計出了21個政治「大家族」（副科級及以上超過5人）和140個政治「小家族」（副科級及以上2至5人）。在這個龐大的網路中，一些秘而不宣的「潛規則」清晰可見——　　比如，官位有「世襲」。張泰康及其女婿曾先後任白閣鄉黨委書記，張氏家族的另一成員張得彬及其內弟高玉溪曾先後任中縣縣委組織部副部長。　　比如，凡是副處級及以上官員的子女，至少擁有一個副科級以上職務，正科級亦不鮮見。　　比如，政治家族之間往往以聯姻或者拜乾親的方式不斷擴大，「幾乎找不到一個孤立的家族」。　　更普遍的規則是官員子弟的「不落空」現象。改革開放以來，中縣的強勢機構從最初的計劃經濟壟斷機構變成了政府機構。不變的是，官員子弟們的工作會隨著機構盛衰而流動。一位老縣長曾這樣比喻：「這是豬進莊稼地，啃了苞谷啃紅薯，啃了紅薯啃南瓜。」　　縣長變同學「失落過好一陣」　　馮軍旗對一個鬱郁不得志的縣委黨校副校長印象深刻。這個「明顯被邊緣化」的官員痛恨腐敗，常在公開場合抨擊官場弊端。官員們私下裡不屑地稱他為「聖人蛋」。　　這讓馮軍旗想起已經退休的老父親。1976年，馮軍旗出生在河南駐馬店的一個村莊里。在他的記憶里，任村支書的父親總是村民們的「主心骨」，和村民們同吃同住同勞動是常事，有時為了幫村民挑糞要走上十幾里路。　　而在如今的中縣，一到晚上，村官回鎮上 募遙繒蜆僭被叵爻塹募遙毓僭痹蚧乇鄙絞械募遙爸邢爻閃絲粘恰薄br>　　2009年春節前夕，馮軍旗在縣政府值班。連續4天，縣政府大門都被上訪者圍得水泄不通。「官民之間的距離的確在變遠，這和唯上不唯下的官員任免機制不無關係。」當地一位官員告訴他。　　2010年5月，馮軍旗帶著在中縣完成的博士論文返回北京，參加了畢業答辯。論文扉頁上只寫著一句話：「獻給中縣幹部。」　　此時的馮軍旗，已不再是「中縣幹部」，也沒有了專車與秘書。三居室變成了10平方米的集體宿舍，「馮縣長」也變回了「馮同學」。　　「確實失落過好一陣。」他不好意思地笑了，「不然為什麼那麼多人想當官？」　　博士畢業後，馮軍旗成了中國社科院當代中國研究所的助理研究員。他騎一輛二手的永久牌自行車上班，每當有黑色桑塔納3000轎車從身邊飛馳而過時，他就會想起在中縣的那些日子。　　潛規則盛行　　官員非法化生存　　一次，在縣政府早餐會上，中縣縣長抱怨：「大家整天都坐在火山口上，辭職算了。」他轉向常務副縣長，說：「按照紀律處分條例，咱倆都應該受處分。在座的，誰不（應該）受處分？」　　那麼，究竟哪些官員會落馬？哪些又能 安然無恙？　　在對1993年以來中縣被查處的正科級及以上官員名單進行統計後，馮軍旗發現，經濟問題佔了官員問題的一半以上。但蹊蹺的是，其中卻沒有一起涉及跑官賣官問題。他在論文中分析：「這說明紀委辦案有個問題區隔，有些問題是一定要查處的，有些問題則是官僚共同體內默認的潛規則，即使涉及一般也要規避。」　　馮軍旗曾經搞到一份2005年縣計生委主任賈本聲的受賄案交待書。賈本聲在其中披露了一條自縣計生委至省計生委的「上貢」通道。然而，中縣紀委最終只認定賈本聲收禮，不認定他「上貢」，因為這超出了中縣紀委的職權範圍。　　「一邊是黨規黨紀的日益完備，一邊是各種潛規則的盛行。」馮軍旗坦言，「這就意味著大家都處於『非法化』的生存狀態，紀委如何切割成了一門技術。」　　根據他的觀察，自1978年以來，紀檢監察機構的官員作為治官之吏，對幹部仕途的影響變得愈發舉足輕重。一次，省紀委一個普通的處長到縣裡視察，縣委書記親自率人接待。「換了其他部門，就算是個副廳長，縣委書記也不一定見。」　　一位紀委領導告訴馮軍旗，查處目標大概可分為3種，一是貪腐問題嚴重，二是重大責任事故，三是處處結怨，得罪人太多。但一 個共同的前提是，領導不「保」或者無法「保」。　　在經濟問題之外，日益遭受詬病的官員作風問題卻成了紀委的冷門項目。事實上，在中縣1950年至1978年查處官員的檔案中，有相當大的比例是作風問題。而近年來，此類問題實際發生越來越多，但被查處的越來越少。自2005年以來，中縣沒有一名官員因作風問題被查處。

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