一個舉重若輕的大手筆——集體建設用地建設租賃住房

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2人參與0評論本文為中國土地勘測規劃院研究員黃小虎2017年11月4日在北京《振興鄉村戰略與宅地制度改革》土地學術交流會上的發言8月28日，國土資源部、住房城鄉建設部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案的通知》（國土資發〔2017〕100號，下稱《通知》）。《通知》對於土地制度改革和住房制度改革，都邁出了關鍵性的一步，就是農村集體土地可以進入房地產市場了，這一步邁出後，後續改革也會沿著這個路子繼續往前走。一說實話，這有點超出我的預期。我原來預計這類改革可能要等到明年兩會之後，就是機構改革推出以後才能推出。因為在現行體制機制下，有關主管部門受法律規定、職能定位等約束，推出這樣的改革不太容易。改革要依法有據，現行法律規定，各類建設項目必須使用國有土地，集體土地是不能夠入市的。北京市大興區、天津市薊縣等33個試點縣級市、區，允許農村集體經營性建設用地入市，是經全國人大特別批准授權可以突破現行法律，但沒有明確能不能開發房地產，各試點地方的試點辦法基本都是不允許。所以，這個《通知》有非常大的突破，向著落實十八屆三中全會《決定》提出的，建立城鄉統一的建設用地市場，邁出了更為關鍵的一步。之前33個縣的試點和這次13個地區試點，都是對現行制度的突破。那麼，現行制度是什麼時候建立的？是不是改革開放以來一直如此？實際上，它是在1998年修訂、1999年實施的《土地管理法》之後才建立起來的。這裡，有必要回顧一下改革開放的發展歷史。農業家庭聯產承包責任制改革，解放了農村剩餘勞動力並積累了一定的資金，於是農村、農民在自己的土地上發展非農產業，就成了不可阻擋的趨勢，黨和政府對此也給予了大力支持。因此，鄉鎮企業順理成章地「異軍突起」。鄉鎮企業的大發展，又對中國的城市化發揮了重要的促進作用。1978年，全國有建制鎮約3000個，1985年增加為6600個，1998年達到1.9萬個。大量新增加的小城鎮，主要是鄉鎮企業發展帶動起來的，也可以說是在集體建設用地市場基礎上形成的。在經濟發達地區，特別是「珠三角」和「長三角」等地區，鄉鎮企業的崛起，還培育了一批新興的大、中城市。例如東莞，改革開放前是個5平方公里的小縣城，隨著鄉鎮企業的發展，產業不斷集聚，現在已是600多平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區範圍有70%的土地，至今仍然屬於集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的特大城市。「珠三角」的南海、順德、佛山等城市，大體都是這樣發展起來的。「長三角」和其他經濟發達地區的不少城市，也不無類似的情況。這些地方的特點是除部分基礎性、公益性建設用地實行國家征地外，企業用地一般不實行國家征地，而是由企業租用農村集體的土地。土地供應充分，地租（地價）就便宜，刺激了產業和人口的集聚，城市也快速發展。在社會一次分配領域，政府所獲土地增值收益不多，但產業的快速集聚，使政府在二次分配中的企業稅收不斷攀高，逐步積累起雄厚的財力，足以滿足城市建設及提供其他公共產品的需要。對於農民來說，由於有相對穩定的地租收入，能夠比較淡定地面對產業、城鄉、職業、身份、生存環境的劇烈變化，順利地融入城市即實現城市化。顯然，這是一個多贏的局面。東莞等地的實踐表明，允許集體建設用地入市，不僅可以縮小國家征地的範圍，還可以形成集體建設用地的市場價格。由於供應充分，地租（地價）泡沫會受到抑制，國家征地確定補償標準也就有了客觀的依據。東莞作為一個特大城市，長期房價不高且比較穩定，原因之一就是地價穩定。現在許多地方征地補償費畸高，根子在於不允許集體土地入市，就形成不了相關的土地價格，只能參照政府賣地的價格確定補償標準。補償高了，又會抬高地價，形成惡性循環。從理論上講，集體建設用地也包括農民的宅基地。仍以東莞為例，該市800多萬人口中，本市戶籍人口只有約190萬，另有將近650萬人為外來務工、經商人員。龐大外來人口的居住需求，引導廣大農民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場的需要，又增加了農民的財產性收入。幾百萬人的居住問題，靠農村土地得到解決，沒有成為政府的沉重負擔。工業化和城市化改變了本地農民的生產、生活方式，人員的流動性增強了，宅基地的買賣也時有發生，並沒有出現有人擔心的流離失所、無家可歸等社會問題。東莞農民宅基地上的出租住房供應充分，大量流動人口主要靠租房解決居住需求，壓制了商品房的炒作空間，炒房客們不大看好這個地方，這也是東莞房價長期穩定的重要原因。這一次允許13個地區的集體土地開發租賃住房，其實東莞一直就是這麼做的，而且有很成功的經驗。值得一提的還有北京市，首都的外來人口數量比東莞大得多，卻沒有形成印度、巴西等發展中國家大城市周邊大規模人口集聚的貧民區，主要原因在於，北京城鄉結合部的集體建設用地和農民宅基地市場，分散化解了他們的居住問題。回顧歷史，我們不難發現，集體建設用地進入市場，曾經對農村發展，對國家的工業化、城市化，做出過十分重要的貢獻，本質上是讓農民分享了土地增值帶來的紅利。我曾經提出，集體建設用地進入市場，是億萬中國農民的偉大創造。主要依據，就是這些曾經發生甚至還在發生的歷史事實。那麼，政府在這個過程中的作用是什麼呢？政府的作用就是在尊重人民群眾首創精神前提下，對社會和市場的活動加以規範、引導和管理。上世紀80年代，國家對於鄉鎮企業是大力扶持、大力支持的，90年代初期、中期也是支持的，這實際上是鼓勵農民自主參與國家的工業化、城市化進程。但是進入21世紀，政策發生逆轉。1998年修改、1999年實施的《土地管理法》，出台了幾項規定，首先是各項建設必須使用國有土地，其次是集體土地不得用於非農建設。這就把農民利用土地財產自主參與工業化、城市化進程的道路給堵死了。結果，政府走上前台，成了市場主體。可以說，1998年新的《土地管理法》的出台，標誌著我們國家的發展模式、發展方式發生了很大的變化，由此帶來很多社會矛盾和問題，最主要是激化了和農民的矛盾。過去農民參與國家工業化、城市化進程，有三條路可走：一是在自己的土地上轉型，利用自己的土地發展非農產業；二是進城打工；三是國家征地。前兩條路可以說是農民自主參與城市化的道路，第三條是被城市化的道路。現在，三通道被堵了一條，變成了兩通道，再加上被城市化的那條路又不順，出現了「擁堵」。計劃經濟時期的國家征地，黨和政府明確規定，不落實對農村、農民的補償，不解決好失地農民的安置問題，不得實施征地。這裡很關鍵的一點，是對失地農民的安置。凡因國家大面積征地，致使有關農村人均土地低於一定面積，無法靠務農維生了，政府就要負責把相關的勞動力安排到城市的企事業單位工作，並解決他們的城市戶口問題。對當時的農民來說，這可是個天翻地覆的變化。從土裡刨食變為吃商品糧，從掙工分變為掙工資，從沒有養老金變為有退休金，從合作醫療變為公費醫療，子女也有機會到城裡學校上學，運氣好的還可能分房子，等等。顯然，在這裡起作用的是利益共享機制，被征地農民實實在在地分享到了工業化、城市化的成果。在當時，幹部隊伍普遍清廉，沒有哪個社會群體能夠通過征地發家致富。因此，農民普遍支持甚至盼望國家征地。個別矛盾衝突的案例也有，主要是政府的補償和安置工作不到位導致的，不是制度性原因。改革開放以後，建立與發展社會主義市場經濟，情況有很大變化。私營企業和改制後的國有企業自主用人，政府沒有強行安置失地農民就業的權力了，經營不善的企業實行破產、兼并、下崗，安排了也沒有意義。就是說，計劃經濟條件下的利益共享機制在市場經濟里不靈了。當時能想得出來的辦法，就是增加貨幣補償。怎麼增加？最後定下來的原則是按農地的原用途補償。如果農民被征了一部分土地以後還能繼續務農，按原用途補償是可以的。問題是完全失地的農民，實際是在城市的環境里生活，「動就要錢」（農民語），拿到的補償不要說融入城市，連生存都成問題。因此，農民的不滿、反抗就日漸多起來了。1992年是個重要的時間節點，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟。此後，各項改革加快，各項建設全面推進，特別是園區建設遍地開花。園區建設要大片征地，完全失地農民的數量大大增加。也差不多在這個時段，出台了按原用途增加征地補償費的政策。從此，征地引發的矛盾越來越多，成了各方關注的社會問題。1998年是另一個重要的時間節點。那一年政府機構改革，國土資源部成立，在全國全面確立了城市土地有償使用制度，並在各種因素作用下全面形成土地財政。也在那個時候，全國各地落實城鎮化發展戰略，如火如荼地開展城市建設，征地的範圍、面積遠遠大於園區建設，失地農民的數量更多了。按原用途補償引發的矛盾衝突更加尖銳、激烈，已經成為帶有全局性的焦點、熱點問題。到底是我們的農民變了，還是我們的制度、政策出了問題？我看，農民中確有極少數害群之馬，但對於普遍存在的社會現象，主要還是要從制度、政策上尋找原因。在市場經濟條件下，也要建立起利益共享機制，這是問題的關鍵。農民對征地的貨幣補償有個比喻，叫「一腳踢」，意思是過去政府對被征地農民是負責到底，現在則是給點錢就踢出去不管了，讓你自生自滅。同時，還不允許農民用自己的土地發展非農產業，可以說是兩頭堵，反正是不讓農民分享土地用途改變以後的增值收益。沒有了利益共享機制，既無滿腹經綸又無一技之長，農民不知到哪裡去找錢，對未來有很強的危機感。在這種情況下，躺在政府身上漫天要價、胡攪蠻纏甚至無理取鬧等等，也是必然的反應。在矛盾尖銳的地方，現行制度規定根本無法實施，一些地方政府不得不加以變通，提高補償標準、實行留地安置等等。由於沒有統一的規定，各地做法五花八門，差異很大，也產生了不少負面影響。正如列寧所說，無政府主義是對機會主義的懲罰。所以，我們看這次改革的意義就在於，它要和現在的發展模式切割開，要讓老百姓的財產權利能夠通過市充分實現，要對政府的角色做重大調整。為此，還有一系列的改革需要跟進。比如對政府在市場經濟當中的地位與作用，政府和市場的關係進一步明確，一個重要的問題必須解決，就是十八屆三中全會上習近平總書記專門闡述的，要把所有者和管理者分開。這條改革如果推出以後，就會發生很大的變化。作為集體土地進入市場，可能就不僅僅是租賃住房的問題了，包括一些普通商品房，也應該進一步放開。但現在看來，對這個問題認識並不統一。一些政府機關的改革設計是在部門內部，成立代表國有自然資源資產所有權的內設機構，其實就是不願意把現有的對自然資源資產的經營職能調整出去，不願意破除利益的藩籬，不想壯士斷腕。包括有的專家學者也是以其昏昏使人昭昭，如十九大報告對自然資源管理體制改革的闡述「設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。」有人對這段話理解是「新機構的特點是職能會比較綜合，現有相關部門的職能進行整合後，最重要的是自然資源資產所有權、監管這兩個方面的職能能夠同時行使。」（國務院發展研究中心李佐軍）我認為，這樣解釋是典型的望文生義、信口開河，根本違背了要把所有者與管理者分開的精神，會引起社會和政府機關幹部的思想混亂，不利於機構改革的順利推進，因此有必要加以澄清。再比如，集體土地可以開發公租房，投資主體是誰？公租房是一個長期回報的盈利模式，我不太主張政府承攬的太多，政府搞廉租房已經很吃力了。如果是集體投資，集體能夠有這樣的資金積累當然好，但是未必能一下子拿出這麼多錢來，恐怕需要融資。開發商願不願意干呢？我認為，一些有社會責任感的、資金實力比較雄厚的企業也許會幹。但在現有的利益格局下，指望房地產開發企業不現實。從防止壟斷的角度，也不宜讓開發商介入太深。所以，投資應當多元化、社會化，但建設和經營主體盡量是農村集體比較好，因為土地是他們的。至少，農民的產權、利益必須得到切實保護。二以上主要分析了《通知》對土地制度的突破，下面談談對住房制度的突破。上世紀80年代，國務院成立住房制度改革領導小組，在組織各界、各地調研、試點基礎上，探討改革思路，擬定改革方案。經過較長時間探討，社會各屆對住房制度改革形成如下共識：需求側（存量住房）是「租售並舉，提租促售，以售帶租，小步快走」；供給側（新建住房）則是政府建房，合作社建房，私人建房和開發商建房並舉。我理解，租售並舉，是要讓住房買賣市場和租賃市場共同發展，消費者可以根據市場的租售比價和自己的購買能力，自主選擇住房消費方式。政府建房，主要解決最低收入人群的住房保障；住宅合作社作為非盈利經濟組織，是普通工薪階層合作互助解決居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城鎮居民用於自住；開發商建房，對應的是高收入人群或富人階層的居住需求和投資、投機需求。這些改革思路，在國務院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中，都有所體現。按照這些思路，當時的建設部開展了積極探索。例如，在煙台、唐山、蚌埠等城市開展提租促售、租售並舉的改革試點，取得成功經驗。例如，在全國探索建立和發展住宅合作經濟。到90年代初，全國有5千多個住宅合作社，成立了全國性的協會組織，制定頒發了規範的住宅合作社章程；建設部還出台了城鎮合作住宅管理辦法，召開了2次全國性的工作會議。一時間，住宅合作經濟呈現出廣闊的發展前景。但是，1998年以後全面推行的房改，卻偏離了最初的改革思路。只售不租使住房租賃市場至少沉寂了十幾年，誤導了人們的住房消費觀念。住房供應方面，政府長時期缺位；私人建房始終沒有得到法律和制度的規範；曾經生機勃勃、欣欣向榮，受到政府大力支持的住宅合作經濟，突然間偃旗息鼓，了無聲息。結果，開發商成了住宅市場的唯一供應渠道，沒有任何競爭對手，使其居於市場的制高點，掌握了最終定價權。由此，才會產生五花八門、無奇不有的各種市場亂象和人間百態。各種勢力、各類人等，紛紛聚集在開發商周圍，分享房價大餐。普通購房者則成了砧板上的魚，任人宰割。在正常的市場經濟秩序中，在平均利潤率規律作用下，產業均衡發展。我國目前情況與此相距甚遠，房地產業的利潤高得離譜，導致全社會的資金、資源向這個行業過度傾斜，嚴重阻礙了實體經濟的健康發展。需要指出的是，開發商的自然壟斷地位，並不是開發商自己爭來的，而是有關政府部門的制度安排的結果。任何人只要作了開發商，在行業內部競爭的巨大壓力下，都必須追求利潤最大化。而普通住宅的利潤水平不應該很高，甚至不該有利潤（建築、設計等行業有利潤，但合作開發環節不應該有所謂利潤），讓開發商來負責普通人群的住房供應，是嚴重的供需錯配。在巨大的居住性需求和巨大的投資、投機需求的共同作用下，房價只會一路高漲，失去控制。後來，有關方面終於認識到，解決城市住房問題，政府不能缺位，承擔起廉租房甚至公租房的建設供應責任。但是，城市普通收入人群的問題至今仍然沒有得到解決，繼續讓他們擠在開發商的供應渠道里，只能是給投資、投機需求做墊底。限購也好去庫存也罷，都不能根本解決他們的住房問題。總之，現在我國的城市住房市場，是一個沒有充分競爭的市場，開發商處於自然壟斷地位，這個壟斷地位是現行住房制度和土地制度存在的缺陷所導致的，是規則本身出了問題。如果不從根本上改革制度，一味在管理的寬嚴上下功夫，無異於緣木求魚，也是自欺欺人。多年來政府的調控，主要圍繞短期因素，在貨幣供應、土地供應、限貸、限購等方面做文章，調控的效果不佳，房價甚至越調越高。其原因就在於，沒有針對制度建設的缺失，深化改革。改革住房制度的一個重要方向，就是總書記說的「房子是用來住的，不是用來炒的」。我理解這句話的意思是，對於多數城市居民來說，買房子是為了滿足居住需求，他們的住房屬於耐用消費品，不能讓它輕易地變異為投資品，特別是不能成為投機、炒作的對象。實現這一點的關鍵，是打破開發商對住房供應的壟斷。一方面，要建立允許居住但不允許隨意上市交易的住房供應新渠道。另一方面，要發展規範透明，切實保障居住權的住房租賃市場，當然，房主的合法權益也要保障。顯然，在城鄉結合部利用集體建設用地建設租賃住房，是在開發商之外，開闢了一條可以住但不能炒的住房供應新渠道，標誌著住房制度改革取得實質性重大進展。需要指出，集體建設用地開發租賃住房這個口子開了以後，政府必須加強管理。首先，規劃一定要先行，不能誰想干就可以干，更不能想怎麼干就怎麼干，要有規劃許可，實施用途管制。其次是市場方面，工商、稅務、環保、衛生、消防等各方面，都應及時跟進，既加強管理，又提供服務。三總而言之，集體土地建住房，是土地制度改革和住房制度改革的交匯點，《通知》把兩個方面的改革都大大推進了一步。作為一個長期在這兩個領域耕耘的研究人員，我深深感到，《通知》是一個舉重若輕的大手筆。在堅定不移推進上述改革的同時，我們也應看到，現行土地制度和住房制度，都是1998年以後逐漸形成的，這恐怕不是偶然的巧合。考察當時的歷史條件和背景，經過上世紀80年代和90年代向企業放權、向地方放權，90年代初、中期，國家面臨的突出問題是政府財政非常困難，財政收入佔GDP的比重大大下降，最低的時候只有10%左右。特別是中央財政，尤為困難，很多關係全局的大事都辦不了。為了解決這個突出矛盾，當時的國企改革、醫療改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是考慮如何甩財政包袱。包括修改土地管理法，也更多考慮增加地方政府的收入。現在，社會上對這些改革非議較多，但如果還原當時的歷史背景，應該也不難理解為什麼會出台那些措施了。問題是當時確實有點「近視」，只考慮解決眼前困難，沒有估計到它會引起那麼多制度性矛盾，以至於我們今天必須要正視問題，深化改革。歷史發展的邏輯就是這樣，舊的問題解決了，新的矛盾又會產生，因此改革永無止境，沒有什麼一勞永逸的事情。