誰是中國的窮人-2011年04月07日

誰是中國的窮人南方報業新聞 時間: 2011年04月07日 來源: 南方周末作者：方可成甘肅慶陽市環縣的一個小山村裡,兩孩子坐在牛拉的犁鏵上。在中國,貧困線之下的人們是真正的絕對貧窮。曹志政/權威消息稱,今年中國或將調高「貧困線」標準,可能導致貧困人口大幅增加。「中國式」貧困標準一直被認為偏低,調不調,如何調,面臨多重政治和利益考量。有專家認為,貧困線標準「如果提得太高,會導致貧困人口大幅增加,從政治、社會穩定等方面考慮可能不太妥當,這是最主要的原因」。但也有人認為,如果從政治層面考慮,恰恰應該大幅提高貧困線。「貧困縣」帽子一度成為縣級政府爭搶的對象。一個廣為流傳的段子是:甲縣和乙縣爭國家級貧困縣,甲縣失敗,縣長含淚說:我們這次沒爭取到貧困縣的原因是我們縣真的太窮了。□南方周末記者方可成發自北京今年,中國貧困人口將很可能增加數千萬,這並非因為扶貧工作出現倒退,而是由於官方對「窮人」的定義將發生變化———貧困線標準有望大幅提高。在2010年國家統計局統計公報中,這條線劃在了年均純收入1274元,按此計算,年末貧困人口為2688萬。日前,中國扶貧開發協會執行副會長林嘉騋在接受《人民日報》海外版採訪時表示,今年的貧困線或將上調至1500元,貧困人口總數「再回到九千多萬甚至上億都有可能」。「中國有上億窮人」,這一事實並不令人驚訝。對照世界其他國家,中國政府發布的貧困線標準一直被認為嚴重偏低,導致不少人「被脫貧」。國務院總理溫家寶就曾公開表示,如果按照國際標準計算,中國仍有1.5億貧困人口。不過,在中國和許多國家,受制於各自的國情特色,國際標準都只是「僅供參考」。究竟誰是窮人?誰應該被扶貧?在中國,鑒於現實的極度複雜性,扶貧標準調不調、調多少的背後,有著許多複雜的政治考量。貧困線還是活命線?在中國,貧困線之下的人們是真正的絕對貧窮。如果恰好生活在本國政府規定的貧困線上,那麼每天的消費支出夠買些什麼食物?在中國,答案是六個饅頭,或三根香蕉,或兩個半蒜頭,或一小捧軟糖……在日本,答案是五條秋刀魚,或近五十個土豆,或一大塊五花肉,或幾大捆金針菇……在尼泊爾,答案是十二根青椒,或七捆菠菜,或二十多片吐司,或十小袋雀巢速溶咖啡……這是幾位藝術家發起的「貧困線」項目用照片直觀展示的亞洲國家貧困線。顯然,中國和尼泊爾處於同一水平,而日本的窮人則富裕得多。這既與國家發展水平相關,更是由貧困線的計算方法決定的。中國的貧困線定義的是「絕對貧困」,它意味著維持生計的基本需要。其計算步驟是:根據滿足最低營養標準———每天2100大卡熱量的食品組合,計算出購買這些食品的花費,再加上一定比例的非食物消費,即得出貧困線。這是國際通行的計算方法,被許多國家採用,然而卻能得出迥異的計算結果,其奧妙在於:到底加上多少非食物消費?「在我們的計算方法中,非食物消費的比例太低,僅佔三分之一左右,而美國卻達到了三分之二,這樣一來,美國的貧困線必定遠遠高於我們。」中國人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴說。2010年,美國四口之家的年收入如果低於22050美元,即被納入窮人的範疇。照此計算,有超過13％的人生活在貧困線之下。而在中國,2010年底生活在1274元貧困線之下的人口僅佔2％。如此懸殊的差異使得中美兩國窮人的生活基本不具備可比性。根據兩位美國學者的研究,在美國政府定義的窮人家庭中,46％已購買並擁有自己的房子,他們平均每家有一個門廳、三個睡房、一個半浴室、一個車庫；73％的家庭擁有汽車,其中近三分之一有兩台或以上的汽車；美國窮人的孩子,不僅沒有營養不良問題,而且他們獲得的營養物質和中產階級家庭的孩子一樣,都超過了需要的標準,乃至普遍超重。但在中國,貧困線之下的人們是真正的絕對貧窮。一些國際比較的研究結果顯示,與其他國家相比,中國的貧困線標準幾乎是世界最低的。2011－2015年,越南農村貧困戶標準為人均年收入480萬越南盾以下,摺合人民幣約1500元,而2010年越南人均GDP為1162美元,僅是中國的四分之一。因此有人提出,中國的貧困線更應該叫「活命線」。北京大學政府管理學院教授顧昕就認為:「可以斷言,生活在我國低收入標準之下的民眾,都處於絕對貧困甚至赤貧的狀態；而生活在貧困標準之下的民眾,應該處於極端赤貧的狀態。」「從政治考慮,應該大幅提高貧困線」政協委員沈雯建議將現有貧困線至少提高一倍。從扶貧開發政策確定以來,中國的貧困線也一直在調高。1985年,窮人的定義是年純收入少於206元。此後,政府幾乎每年都會根據當年居民消費指數(CPI)的變化,對這條貧困線進行調整。根據中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄的計算,從1978到2008年,農村貧困線增長了7.83倍,而CPI則增長5.26倍。從表面上看,農村貧困線「跑贏」了CPI,窮人的購買力在上升。然而,這種調整方式卻存在陷阱:CPI反映的是八大類消費品的綜合價格指數,但在貧困線的計算中,最主要的依據卻是食品,而食品的價格上漲速度恰恰遠超CPI。因此,窮人的實際購買力其實大不如前。楊立雄建議:將貧困線與收入掛鉤。事實上,從1985年至今,農村人均純收入已經增長了近14倍,貧困線卻僅提高了5倍,二者之間的差距越拉越大。學界關於調整貧困線演算法的建議很多。中國改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯曾提出用「發展貧困線」取代生存貧困線的設計；汪三貴則認為,應該調整貧困線計算中的消費結構,加大非食物消費支出的比例,且每五年應該進行一次大調。「現在調整的幅度太小,經年累積,導致如今的貧困線標準非常低。」汪說。至於調整的目標,則眾說紛紜。有人建議,應盡量接近世界銀行制定的每天2美元的國際貧困標準,如此算來,貧困線應調至四千多元；而政協委員沈雯則在今年「兩會」期間提出建議,將現有貧困線至少提高一倍,至2400元以上。但汪三貴認為,指望國家一步到位調高貧困線是不現實的。「如果提得太高,會導致貧困人口大幅增加,從政治、社會穩定等方面考慮可能不太妥當,這是最主要的原因。」汪對南方周末記者說。中國農業大學人文與發展學院院長李小雲也表示:如果大幅提高貧困線,「民眾就會問:經過二十多年的扶貧,為什麼貧困人口反而更多了?政府不大好說明。」不過也有人認為,如果從政治層面考慮,恰恰應該大幅提高貧困線。全國人大常委會委員南振中就曾提出:應承認並公布中國有1.5億貧困人口,這不僅有助於各級領導幹部正確認識初級階段的基本國情,防止他們在「洋表揚」面前飄飄然,而且從國際大局來看,讓世界知道中國尚有1.5億貧困人口,有利於抑制「中國威脅論」和「中國責任論」的蔓延,也有利於增進發展中國家對我們的了解、理解與體諒。最終,這些爭論都將交由決策層定奪。汪三貴指出,貧困線如何逐步調高,是需要由國家統計局和扶貧辦報至最高層才能決定的事情,絕非簡單的學術層面討論所能左右。2008年曾有消息稱:國務院扶貧辦擬定新標準,計劃在當年將貧困線提高至1300元,但最終的數字是1196元。儘管幅度小於預期,當年貧困人口數量還是猛增了約2500萬,引發輿論強烈關注。國家統計局在當年的統計公報中特別註明:「農村貧困人口是根據新修訂的農村貧困標準統計的,與歷史數據不完全可比。貧困縣的認定與貧困線幾乎無關「它更多的是一種政治決斷。貧困線標準提高帶來的不僅是窮人數量的增加,還有更多中國的扶貧資金投入。根據2011年中央財政預算,今年共安排扶貧資金306億元,比上年增長17.7％。然而,如何讓這筆資金更精準地瞄準窮人,則不僅僅是調整貧困線能夠解決的問題,它牽涉到今日中國的主要扶貧策略———以縣、村為單位的區域瞄準。雖然同屬定義和識別窮人的政策,但貧困縣的認定卻與貧困線幾乎完全無關。「它更多的是一種政治決斷。」汪三貴說。目前,中國共有592個貧困縣,它們的認定是在1990年代完成的。由於「貧困縣」能夠帶來巨大的扶貧資金和政策優惠,這頂帽子一度成為縣級政府爭搶的對象。一個廣為流傳的段子是:甲縣和乙縣爭國家級貧困縣,甲縣失敗,縣長含淚說:我們這次沒爭取到貧困縣的原因是我們縣真的太窮了。李小雲認為,這種按照給定名額分配及認定貧困縣的方式,已經成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發腐敗的制度根源。十多年過去了,不少貧困縣已經取得了長足的發展,甚至成為經濟強縣,但它們往往不願將這頂「聞著臭吃著香」的帽子摘下。在陝西省公布的經濟強縣排行榜上,排名前五的縣一度有4個是國家級或省級貧困縣,其中還包括以試行全民免費醫療蜚聲海內外的全國第一產煤大縣———神木縣。直到最近兩年,這頂帽子才被摘掉。「貧困縣」瞄準方式的另一個缺陷在於,國家級貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降,超過一半的貧困人口已不再集中於貧困縣。作為應對,最近10年,「貧困村」瞄準的方式已經發展成熟,14.8萬個重點村覆蓋了80％左右的貧困人口。下一步,瞄準半徑將更加精準,直接對準貧困戶。「多年的扶貧經驗證明,參與機構越多,環節越多,扶貧效率越低,成本越高。因此,瞄準家庭和個人的扶貧是最好的,雖然操作難度大,但應以盡量減少中間環節為目標。」蘭州大學經濟學院副教授李泉對南方周末記者說。不過,汪三貴估計,已經不適應新形勢的貧困縣、貧困村一時半會還不會退出歷史舞台。至於原因,還是因為這種扶貧方式已不再僅僅是個經濟問題———「很多縣、村都不願放棄已經得到的優惠政策。」
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