從社會管理走向社會治理：概念、邏輯、原則與路徑

06-26

　　早在黨的十六大，作為社會建設的重要內容，社會管理和社會管理創新就被放在構建社會主義和諧社會的國家戰略高度而提出，並被擺到了黨和國家的重要議事日程。隨著理論與實踐的發展，十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》更是首次使用了社會治理概念。從社會管理到社會治理，一字之差，不只是概念的轉換，更是一種全新的改革理念的升華。那麼，到底如何理解社會管理和社會治理概念？二者之間到底有什麼區別？社會治理理念的邏輯又是什麼？社會治理改革的具體原則和實現路徑又會是怎樣？本文作一粗淺的分析。

　　兩個概念

　　社會管理也好，社會治理也罷，都是為了維護和達成社會秩序，對公民社會領域的社會組織、社會事務和社會活動進行規範和協調等的管理過程，是對政府領域的行政管理和市場領域的工商管理所「不管」和「管不到」的公民社會領域的管理。然而，作為一種理念，二者之間卻有著重大的區別。

　　首先，主體上，社會管理更強調一方主體對對方客體的管理和控制；而社會治理強調一方主體與另一方主體的平等合作。社會管理將政府視為管理主體，將社會視為被管理的客體，偏重於作為管理主體的政府對作為管理客體的社會進行管理和控制；而社會治理則強調多元主體，政府和公民社會都是一方治理主體，二者平等合作對公共事務進行共同治理。

　　其次，過程上，社會管理是單向度的，強調政府對社會單方面的自上而下的管控；而社會治理強調多元主體之間的多向度的協商與合作，從而達成對公共社會事務的有效治理。

　　再次，內容上，社會管理更多強調政府對社會公共事務的管理；而社會治理首先強調公民對社會公共事務的自我管理與自治，同時也並不排斥政府對社會公共事務的管理，並強調政府與社會的合作共治。

　　最後，結果上，社會管理體現為剛性的、靜態的、被動的管控，是主體與客體之間的管理與被管理狀態；而社會治理則體現為柔性的、動態的、主動的治理，是多元平等主體之間的最佳狀態。

　　社會治理理念取代社會管理，意味著社會秩序的維護和達成不再是政府單方面的事務，而是政府與公民和社會共同的事務；政府不再是單一的管理主體，公民社會不再是被管理的客體；治理過程不再是自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協商與合作。如果說，社會治理概念的提出是一種改革理念的升華，那麼，十八屆三中全會之前已經提出的社會管理創新決不是指政府管理社會的內容、方式或手段等的創新，其實質恰恰在於從社會管理向社會治理的轉變。

　　社會治理的邏輯

　　與社會管理作為一種構建社會主義和諧社會的戰略任務不同，社會治理更是一種全新的改革理念，有著自身的內在邏輯和價值追求，主要表現在以下幾個方面：

　　首先，「權利社會」與「社會本位」.社會治理的目標在於建設權利型社會。所謂權利型社會，是指政府的根本責任在於保障公民權利，並使公民享有各種政治、經濟、社會和文化權利，達到社群合作和社會互助的一種社會政治狀態，主要表現為：（1）堅持社會公平正義，促進人民群眾享有基本公共服務權利平等和機會均等，維護公民各項基本權利，切實保護社會弱勢群體的利益；（2）培養公民的參與意識和參與能力，促進公共參與的發展，真正體現和維護公民參與國家各項管理的基本權利，促進社會的自我管理、自我服務和獨立發展。建設權利型社會遵循「社會本位」的邏輯。

　　「社會本位」相對於「政府本位」而言，是政府與（公民）社會關係定位和重構的未來方向。「社會本位」源於公民社會理念，公民社會理念要求從「政府本位」向「社會本位」的過渡和轉變。公民社會理念是在應對政府失靈與市場失靈的雙重困境中興起和產生的。面對政府失靈，即使是一個完善的政府管理體系，也難以充分滿足社會特殊需求和個性化需求；而面對市場失靈，即使是一個成熟的自由市場經濟和完善的市場體制，也難以解決一些外部性強的資源配置問題，更何況政府體制並不總是完善和有效的，市場體制也並不都是成熟的，這時，公民社會就成為面對政府失靈與市場失靈的一種解決方式。因此，政府必須劃定自己的作用邊界，使自己成為有限政府，該交給市場的必須交給市場，而該交給社會的必須交給社會，形成政府、市場與社會的良性互動格局。在政府與（公民）社會的關係中，那些政府自己無法管理或管理不好的空間，應讓渡給獨立的公民社會進行自我管理，或者與公民社會進行共同治理。從某種意義上來說，治理理念是與公民社會理念相伴而生的，政府與公民社會作用邊界的劃分，要求政府與公民社會對整體社會的共同治理和合作互動，公民社會也就成為與有限政府相適應的另一方公共治理主體。

　　在社會治理中，在政府與社會的力量對比中，重心必將向社會傾斜，政府與社會的關係也將由「政府本位」向「社會本位」轉變，原來政府控制和管理社會的觀念必須讓位於調控、引導、服務和整合社會的觀念，政府對社會的統治觀念必須讓位於政府與公民社會的合作治理。總之，以「社會本位」為原則，逐步培育社會的獨立性、自主性和自治性，樹立政府為社會服務、政府對社會進行適度干預的理念，實現政府與社會的合作治理，才是現代社會治理應堅持的根本理念。

　　其次，自治與服務。社會治理首先應該強調公民社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩定和社會秩序的自動調節機制必定是公民和社會組織的自我管理。社會中公民和社會組織的自我管理是維持社會秩序和社會穩定的根本條件，如果沒有社會的自我組織和自我管理，公民和社會組織的一切活動都依靠國家和政府發出指令實施控制，那麼，國家和政府將不堪重負，社會秩序和社會穩定也難於維持。從這個意義上講，為了維護社會穩定和社會秩序，國家和政府首先應致力於促進公民社會的成長和發育，致力於提高公民社會自我管理的能力和水平。因此，國家和政府培育強大的自我組織和自我管理的公民社會，正是政府社會管理的首要職能。

　　另外，在社會治理中，一方面政府需要劃定自己的作用邊界，從管不好和不該管的領域中退出，建設有限政府；另一方面，還應該將首要的職能定位在為社會提供優質的公共服務方面，只有為社會提供了優質的公共服務，才談得上現代意義上的政府社會管理。本著服務於社會，定位好政府的功能與角色，建立起有限政府和服務型政府是達成現代社會治理的前提條件。

　　再次，平等與合作。政府與公民社會是社會治理的兩大主體，他們之間建立起平等的夥伴關係，才談得上社會治理；二者之間達成合作的最佳狀態，才稱得上社會善治。只有政府一方主體的強大，公民社會一方主體弱小，很難建立起二者平等的夥伴關係，也就談不上社會治理；或者政府與公民社會處在衝突與對抗的狀態，相互之間沒有合作，也談不上社會治理，就更談不上社會善治。

　　在我國，面對公民社會的弱小和發育不足，如何培育和發展各類社會組織，使公民社會成長起來，將成為完善我國社會治理結構的重要載體，對於我國社會走向成熟起著至關重要的作用。因此，以「社會本位」為原則，逐步培育社會的獨立性、自主性和自治性，樹立政府為社會服務、政府對社會進行適度干預的理念，實現政府與社會的合作治理，才能達成社會治理的最終目標。

　　最後，參與與協商。政府與公民社會的合作治理，需要強大獨立的公民社會和有公共精神及參與精神的公民作為基礎。因此，政府對社會的管理向共同治理的轉變，決定了培養公民的參與和志願精神、保障公民基本權利的實現以及促進公民社會的自主自治將成為社會治理的基本方向和落腳點。只有充分發揮公民的參與力量，使公民社會成為社會治理的真正參與者和監督者，不斷完善公民權利對於公共權力的制約機制，才能在調動公民和公民社會組織參與積極性的前提下保證和增加社會治理的透明度；才能促進公民享有基本公共服務權利平等和機會均等，切實保護社會弱勢群體的權益，保證公民共享社會發展的成果；才能及時反映群眾意願，引導全體社會以理性合理的形式表達利益要求、解決利益矛盾等。

　　合理的參與方式和途徑作為是實現社會治理的手段。協商作為一種民主治理的方式，強調自由而平等的公民在公共利益的指向下通過對話、討論、協商而達成共識，並最終形成約束各方參與主體的公共決策，從而達到社會治理的目標。從參與到協商，社會治理不僅實現了各方主體參與公共事務管理的權利和機會，也實現了各方主體最終的有效參與。

　　從「權利社會」到「社會本位」, 要求政府與社會共治，要求「政府本位」讓位於「社會本位」; 從自治到服務，要求政府的恰當退出，要求有限政府與服務政府的建立；從平等到合作，要求公民社會的成長，要求政府與公民社會的理性參與；從參與到協商，要求恰當的參與渠道和機會，要求有效的參與途徑與方式。惟有達成這些條件，才能符合社會治理的邏輯，才能從社會管理走向社會治理，才能從社會治理走向社會善治。

　　社會治理改革的原則與路徑

　　作為一種全新的理念，社會治理改革絕不是社會管理方式、方法、內容或手段等簡單的改變或創新，更不是某個政府職能部門能夠單獨完成的，它既牽涉到政府方方面面的改革，也牽涉到社會培育和發展的進程。因此，與社會治理理念的邏輯和價值追求相適應，社會治理改革的基本原則和實現路徑大致如下：

　　首先，樹立政府在社會治理改革中佔主導地位的思想，主動承擔社會治理職責，強化政府的社會治理職能。

　　政府在社會治理改革中處於主導地位。但這並不是說政府處於管理的主體地位而公民社會處於被管理的客體地位，因為在政府與公民社會的關係中，政府與公民社會都是社會治理的兩方主體，而最終處於主體地位的應當是公民，而不是處於主導地位的政府。在社會治理改革中，「政府本位」讓位於「社會本位」並不意味著政府無所作為或者政府的完全退出，相反，要做到真正向「社會本位」轉變和過渡，政府必須主動承擔相應的社會治理職責，並且要強化政府的社會治理職能。

　　政府在社會治理改革中處於主導地位主要表現在以下兩方面：（1）政府在退出那些不該管理的領域的前提下，強化市場經濟條件下政府社會治理的新職能，確立政府在推進社會事業發展中的主導地位；（2）在引導公民社會獨立自治的過程中，政府應主動自覺地為公民社會的自治提供相應的制度環境，為公民參政和實現權利創造政治、經濟及文化條件，積極引導、組織和支持公民參政及公民社會的自治，促進社會的公正和進步。　　其次，推進政府體制改革，轉變政府職能，建設有限政府和公共服務型政府。

　　傳統社會管理理念表現為政府凌駕於全社會之上，習慣於包攬一切社會事務，習慣於對社會成員的控制而非服務，習慣於替公民做主而非共同治理。因此，社會治理改革就必然要求加快政府體制改革，理清政府的職能定位，解決好管什麼和怎樣管的問題，強化政府制定規則和進行監管的「掌舵」功能，科學設置政府的社會管理機構、劃分政府的社會管理部門的許可權，避免出現政府在社會管理中走向「總攬一切」或「過渡退讓」兩個極端，避免政府對那些管不好也管不了的社會事務進行直接干預和管理，避免因政府社會管理部門之間管理職權的交叉和重複而造成社會管理效率的低下、成本的提高等。

　　切實轉變政府職能，建立有限政府，進一步剝離政府包攬和直接從事的社會公共事務，同時又要積極培育和發展各類專業性的非政府組織和社會中介組織，以取代政府退出領域的管理。同時，政府必須進行公共服務體制創新，建立以政府為主導、多元化的投資體制與管理體制，以打破政府壟斷，激勵市場、社會組織和個人作為公共服務的提供主體共同參與到社會服務過程中，形成公共服務多元供給體制；實現基本公共服務均等化，建立人人共享的基本公共服務體系；改善公共服務績效，從而最大限度地滿足人民群眾不斷增長的公共需求。

　　再次，政府堅持積極扶持原則，大力培育各類社會組織，提高社會治理中的公民參與。

　　政府與公民社會共同治理要求政府重視社會力量在社會治理改革中的作用，體現參與、平等、合作和民主的原則。無論在公共事務的管理還是公共服務的提供方面，政府都應該重視社會組織和市場的力量，通過多種方式將部分相關職能轉移給社會組織和市場，使得社會組織、市場和公民成為合作共治的多元主體，因此，政府必須堅持積極扶持原則，通過政府採購等多種方式，不僅要發揮他們在社會公共事務的管理和公共服務的提供中的主體作用，而且要發揮它們在相關決策和政策執行中的參與權和監督權，體現社會治理的民主化原則。

　　我國社會正處於社會加速轉型期，社會成員日漸從原來高度整合的單位中分化出來，形成多元的利益群體，多元化的社會需要多元化的組織來進行整合，同時，社會組織也是監督政府、保障社會公平、維護社會穩定的重要力量。但是目前，我國社會組織存在著功能結構不合理、作用範圍有限、相關法律法規不完善等亟待解決的問題。社會組織發育不足，使社會整合尤其是弱勢群體和邊緣群體保護與整合變得困難，常此以往，不僅部分社會成員的邊緣化趨勢會加劇，而且整個社會也可能陷於無序狀態。因此，培育和發展各類社會組織，使各類社會組織成為社會治理改革的合力，形成有效覆蓋全社會的社會治理體系；同時，通過培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公民的參與公共事務管理的公民權利，促進公民社會的自我管理和自治。

　　最後，堅持市場手段與法治手段相結合，堅持公平正義、動態穩定和增量改革的原則。

　　政府要把經濟生活「總指揮」的角色讓位給市場機制，通過市場機制的作用實現資源的最優配置，政府職能從以前重生產建設、重經濟干預轉變到社會發展和社會管理的職能上來，從全面控制經濟領域的管理中騰出精力和空間來完成那些因市場失效而需要政府加強的社會管理職能，並且通過制定社會政策和法規，通過法治的手段管理和規範社會組織、社會事務，調節和平衡社會利益，化解社會矛盾和社會衝突，維護社會公平和正義，促進公民的基本權利，達成社會秩序和穩定。同時，社會治理改革的過程不是堵，而是疏，只有建立在疏導基礎上的動態穩定才能保持社會的持續穩定。

　　社會治理改革是一項綜合性工程，牽涉到方方面面，具有「牽一髮而動全身」的特點。另外，社會治理改革的內容也非常龐雜，分散在經濟、社會、文化、政治等不同領域，這些特點決定了社會治理改革將是一個漸進和配套推進的過程。因此，社會治理改革必須堅持立足實際、循序漸進、增量改革的原則，從實際出發，充分借鑒國外公共事務管理和公共服務創新的先進經驗，以現有公共事務管理和公共服務體製為基礎，立足於現有制度創新，進一步完善社會治理創新實踐的發展環境，並進行社會治理的增量改革便成為一種可行的選擇。

　　從社會管理到社會治理的轉變，既要求政府改革與政府職能的轉變，也要求公民社會的成長與發育。然而，無論是政府的改革，還是社會的成長，社會治理改革的路都還很長。