近萬境外NGO等待新法大浪淘沙 在華將面對更高門檻

勢必要走出灰色地帶在華將面對更高門檻

近萬境外NGO等待新法大浪淘沙

圖為國際愛護動物基金會北京猛禽救助中心舉行的「猛禽放飛暨慶祝愛鳥周」活動。

【環球時報報道 記者 張娛】目前在我國長期活動的境外非政府組織(NGO)約有1000家,加上開展短期合作項目的組織,不完全統計總數約有7000家(也有學者認為已接近萬家),涉及扶貧、助殘、環保、衛生、教育、救災、鄉村治理、勞動保護等20多個領域。今年4月28日,十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》。這是我國第一部針對境外NGO的立法,將改變境外NGO遊離在法律之外的現狀。很多外國媒體第一時間評論說,新法是為更好保護NGO的合法權益,同時也是給企圖危害中國社會穩定和國家安全的境外NGO畫出紅線。但也有輿論對中方做法帶有偏見。《環球時報》記者近日採訪了境外和國內的一些非政府組織以及相關學者,聽他們講述對新管理法的看法和期待。

大牌NGO對新法持觀望態度

無論是中國政府層面還是民間,都對有貢獻的境外非政府組織有過積極評價。而這部引起國內外極大關注的新管理法將讓境外NGO擺脫「合法性困境」。中國國際民間組織合作促進會副理事長兼秘書長黃浩明告訴《環球時報》記者,「這是中國第一部讓境外非政府組織有法可依的法律,強調了它們在中國的合法權利」。此前,除1989年頒布的《外國商會管理暫行規定》和2004年頒布的《基金會管理條例》外,境外NGO的管理一直未被納入中國的法律體系。北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍曾在接受國內媒體採訪時表示,「由於缺乏法律依據,近萬家進入境內的非政府組織中,真正得以在民政部門登記的數量不過數十家,大量境外非政府組織遊離在法律之外」。

據了解,新的境外NGO管理法延續審議稿中「雙重管理」的規定,即境外非政府組織在中國境內開展活動,需要向國務院公安部門或省級人民政府公安機關登記,並獲得相關業務主管單位的同意。此外,新法對違反國家安全的行為做出明確規定,包括:非法獲取國家秘密,危害國家安全或者損害國家利益的;從事或者資助政治活動,非法從事或者資助宗教活動的;以及有其他危害國家安全、損害國家利益或者社會公共利益情形的境外非政府組織,將由登記管理機關吊銷登記證書或者取締臨時活動,並負相關法律責任。

這部引起境外非政府組織極大關注的管理法將於2017年1月1日正式施行。因為新法尚未實施,國際上一些大牌NGO對新法可能帶來的影響都持觀望狀態。福特基金會(總部設在美國紐約)、卡特中心(總部設在美國亞特蘭大)、國際愛護動物基金會(總部設在美國馬薩諸塞州)等國際組織都對《環球時報》記者表示,暫時不方便就該法發表評論。

總部位於紐約的非政府組織「中國勞工觀察」創辦人李強通過郵件接受《環球時報》記者採訪時表示:「我們現在對NGO新管理法具體會產生什麼樣影響還不清楚,走一步看一步。之前我們的工作一直在當地有關部門的監督之下,經常會被約談。新管理法實施後,我們有活動會去公安部門申報,只是多了一道程序而已,目前看來還沒有什麼太大變化。」資料顯示,中國勞工觀察成立於2000年10月,重在經濟發展過程中維護中國勞工權益,該組織關注中國工人的生活現狀和工作條件,如富士康鄭州工廠集體罷工事件等。

立法轉向非傳統安全領域

新管理法將讓境外NGO無法行走在灰色地帶。外界有關「新法律無異於強製取締NGO或收緊境外NGO來華活動」的說法遭到駁斥。多名專家在接受《環球時報》記者採訪時強調,新的NGO管理法是在依法治國的背景下開展立法的。

對西方輿論爭議較大的「國務院公安部門和省級人民政府公安機關,是境外非政府組織在中國境內開展活動的登記管理機關」這一條例,中國人民公安大學教授王存奎告訴《環球時報》記者,公安部門本來就負責很多與外國人有關的事務,比如出入境管理、外國人在華活動管理等職責,他們的介入能夠更好地幫助境外NGO在中國發展。

據王存奎介紹,目前在中國活動的境外NGO中,有政治滲透背景的達數百家。它們有的利用文化交流、助學培訓等手段進行意識形態領域的滲透,搜集我國機密情報,在我國培養西方代理人和政治反對派;有的支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動;有的通過插手我國人民內部矛盾,以維權相號召,製造輿論,混淆視聽,煽動民眾同黨和政府產生對立情緒。這些活動都對我國的政治安全和國家穩定帶來了威脅。最近的一個例證是,今年1月,為「人權衛士緊急救援協會」工作的瑞典公民彼得·達林因涉嫌從事危害中國國家安全的犯罪活動等罪名被捕。據他供認,他所在組織一直以NGO面目活動,但沒有在中國任何一個相關部門登記或備案。

對境外NGO進行管制也是在更加重視國家安全的國際大環境下進行的。清華大學公共管理學院副教授賈西津告訴《環球時報》記者,本世紀初的「顏色革命」讓境外NGO進入國家視野,也為這一概念定了「基本調」。中國國際民間組織合作促進會副理事長兼秘書長黃浩明表示:「任何一個國家對不同的安全主體,肯定都有自己的立法。新的境外非政府組織管理法也標誌著——中國的立法更多的從領土安全等傳統安全領域轉向文化等會潛在影響國家安全的非傳統安全領域。」

境外對中國NGO的資助或將減少

在《環球時報》記者的採訪中,香港一家不願透露名字的勞工組織負責人擔心,新的NGO管理法會造成對境外NGO的偏見,認為「對中外NGO應設相同的法律標準」。該負責人表示,新法會對境外NGO在華活動帶來什麼影響還不好說,但相信「在註冊、活動、集資等各環節都會比以前門檻更高」。也有部分NGO人士對記者表示,法律中的一些表述比較模糊,有不明確之處。比如,雖然法律禁止境外NGO有「危害國家安全或者損害國家利益」的行為,但沒有指出界定這些行為的具體標準。對此,黃浩明表示,最高法可能需要出台有關該法的具體規範和操作指南,讓境外NGO儘早為該法明年正式實施做好準備。黃浩明說:「總的來說,非政府組織要按照法律要求提供相關材料報批,僱傭專業人員,這些都需要增加運作成本。有一部分NGO可能會撤出中國。境外NGO跟中方的合作難度可能也會增加。」

目前,每年通過境外NGO流入中國的活動資金達數億美元。因為新法規定「境外非政府組織未登記設立代表機構、開展臨時活動未經備案的,不得在中國境內開展或者變相開展活動,不得委託、資助或者變相委託、資助中國境內任何單位和個人在中國境內開展活動」,也有業內人士估計,該法對境外NGO的資金流入會產生極大影響。根據2015年11月發布的《中國基金會評價榜2015》進行的調研,去年開始境外基金會等資助方在國內的活動已大幅減少,資助方數量下跌近四成。該評價榜由中國5家民間公益組織共同發起,報告認為,「從本次調研結果看,境外資助方在數量上的急劇下滑和疲軟的發展趨勢,比預想的來得更早也更激烈。這在客觀上也要求境內基金會更快更好地承擔起支持民間公益組織主力軍的功能」。儘管有新的變化,但境外資助方在資助表現上仍全面領先。境外資助方在「最能幫助民間公益組織提升機構能力」「最能為民間公益組織引介外部資源」「最尊重民間公益組織」等單項指標上,都全面超越境內基金會。

對於境外基金會在數量上急劇下滑的原因,一些專家表示,隨著中國過去幾年經濟實力和綜合實力的逐漸提升和公益事業發展,一些境外基金會認為中國已不再需要太多的國際援助,因而把資金和人力轉移到經濟發展相對緩慢的非洲、南美洲等地。此外,國際組織也會考慮各個國家的法律環境。清華大學公共管理學院副教授賈西津表示,「如果一個國家的法律環境讓資助變得很複雜和不確定,國際組織可能會在戰略考量上選擇更加容易的戰略。這和企業選址的道理一樣」。

在這樣的背景下,國內非政府組織如何獲取充足的國內資助、解決發展瓶頸問題非常值得關注。深圳春風勞動爭議服務部是一家接受境外勞工公益組織資助的中國NGO,該組織負責人張治儒告訴《環球時報》記者,很擔心明年1月新法實施後的資金來源問題。王治儒說:「新法要求境外非政府組織向當地部門審批並找到業務主管單位,但實際操作中,很多主管單位不願意承擔這些責任。這些沒有在國內註冊的境外非政府組織將不得不把資金撤出中國,繼而給草根民間組織帶來影響。」據他介紹,春風勞動爭議服務部曾於2015年初停止接受境外勞工公益組織的項目資助,嘗試在國內籌款開展勞工公益維權工作,但由於籌款困難,去年10月又恢復了境外勞工公益組織的資助。