陳保中：以改革精神推進城市規劃公眾參與

每日圖文精選創建於：2014-03-19

　　近年來，我國公共決策公眾參與度有所提升，但在一些領域公眾參與仍存在較為嚴重的工具化傾向，「合法走過場」的情況屢見不鮮。城市規劃領域這一問題尤為突出，規劃的技術性被放大而民主性被大大忽視，公眾利益表達途徑不暢導致了規劃決策不科學，頻頻引發群體性事件。　　城市規劃並非單純的技術過程，更是一個相關利益之間博弈和平衡的政治過程　　城市規劃決策通常被理解為專業技術層面的問題，從上世紀五六十年代開始，隨著規劃導致的社會衝突不斷發生，國外學者越來越傾向於將規劃視為一種不同利益訴求表達、博弈並在此基礎上形成合意的政治過程。城市規劃決策涉及城市公共空間布局諸多技術問題，但其政治屬性愈益凸顯，這一屬性主要體現在其利益平衡功能及為此而採取的民主方式上。在我國，規劃的這種政治屬性就體現在解決好為誰規劃、如何規劃的問題，體現在規劃主體如何將人民群眾的根本利益作為城市規劃決策的出發點和落腳點上。　　規劃專家們對於城市理想狀態的構想，是現代城市發展的重要力量，但這種構想應在不斷汲取公眾意見的基礎上逐步形成，而不應是書齋中形成的成果。規劃方案應該符合規劃技術標準，更應該關切人民群眾的實際願望。專業規劃與各方面利益訴求有機結合，技術過程與政治過程有機結合，是規劃民主性、科學性、合法性的重要保證。依法規劃的核心就在於維護城市規劃的民主性，使其符合社會成員的根本利益，而非少數精英或既得利益者的利益。從這個意義上說，推進城鄉規劃公眾參與也是新時期我國全面推進改革的重要要求。　　事實上，一些同志對於城市規劃公眾參與的內在邏輯至今依然存在認識上的誤區，如公眾參與是否會提升行政成本降低行政效率，是否會影響社會穩定和諧的大局，等等。因此，儘管實踐層面設置了一些公眾參與的程序，但僅作為權宜之計，甚至是一種點綴善政的工具。在他們看來，政府決策只要客觀上是為了公民充分享受良好的公共產品和公共服務，並且也經過專家討論等程序，那麼，公眾參與成為制度要求下的擺設也無不可。　　也有一些同志狹隘地將公共服務單純地理解為服務輸出，機械理解公共行政的「顧客導向」理論，認為政府是公共服務和公共產品的提供者，公眾只是顧客，政府是公共服務的主體，公眾似乎只是公共服務的客體，是被動的接受者。於是，他們忽視現代公民應有的參與權、自主權、選擇權。這種「賜予式服務」「強制式服務」觀念的存在說明部分公務員仍未脫離傳統行政理念的窠臼。在此情形下，公眾必然會對政府的一切決策有一種疏離感。　　城市規劃民意表達機制建設，應更注重參與形式和平台的創新　　從實踐層面考察，城市規劃公眾參與老套路多，有效的新方式少，較多是專家意見、聽證會、座談會等方式。而在行政主導情況下，專家參與、聽證會常常也只是形式，有人將此形容為：領導定調子，專家做文章，領導定盤子。　　對涉及全局性的經濟發展戰略、重要發展規劃、重大建設項目、重大實事項目等事項，在行政決策前，邀請相關的技術專家和法律專家進行研究論證，提出建議和意見，可以使政府決策更加科學、合法。但是，有些行政機關在行政決策過程中，簡單以專家意見代替公眾參與，其實質是以專家為幌子，為長官意志尋找合法借口，以專家意見否定公眾意見。尤其在城市規劃中，這種情況並不少見。應該看到，專業人士的價值觀和社會理想與一般大眾的並不完全一致，專家決策未必能體現公眾意見。一般大眾所關注的是直接與自身相關的利益，可能與某些專業人士所追求的社會理想有一定差距，如何將這些利益平衡好，是規划過程中不可迴避的問題。　　營造公眾參與的便利平台、機制是公眾參與實踐的一個核心問題。只有在穩定的參與平台和機制下，才能將公民積极參与的熱情與政府管理過程有機結合起來，將有序的公民參與納入公共管理過程中來。在創新參與機制方面，我國一些地方進行了很多有意義的探索，如在城市規劃領域，深圳藉助第三方專業機構服務，將全過程公眾參與理論與方法貫徹到不同層次城市規劃編製領域中，如城市總體規劃、城市設計、專項規劃、法定圖則、區域規劃等，努力在政府與公眾之間架起一座溝通的橋樑、信任的橋樑。深圳的做法，簡單說就是讓社會力量在規劃聽證以及其他公眾參與方面承擔更多責任。　　無論是規劃還是其他行政領域，國外發達國家已經積累了相當豐富的經驗，值得我們認真研究借鑒。義大利一些地方政府專門成立了公眾參與局，專事溝通公眾工作。法國、英國的社會參與也很有特色，如法國1995年2月的《加強環境保護法》規定所有對環境產生影響的大型項目必須開展「公眾辯論」，並成立全國公眾辯論委員會。在城市規劃、環境保護等領域，1975年法國政府規定，在修訂或審批某些規劃文件時需要進入公眾調查程序。一些國家將公眾參與是否充分參與作為議會討論相關法案、提案的首要議程。　　在參與實踐中不斷提高公民參與公共決策的熱情和能力　　我國規劃公眾參與發展不很平衡，這種不平衡性既體現在地域上，更體現在參與主體上。由於參與渠道、時間、精力和能力等限制，仍然有相當一部分公民並沒有參與到規划過程中來，尤其是邊遠、農村地區以及城市的弱勢群體，參與機會相對較少——而他們正是城鄉規劃需要特別加以關注的群體;由於參與途徑和參與能力的限制，非理性化的參與時有發生，如抵制性參與、過激的參與，甚至暴力的參與，等等，這些都將對民主政治建設乃至社會穩定產生消極的影響。　　城市規劃公眾參與的推進，有賴於公眾有效表達熱情和能力的提升。公眾參與能力的提升，取決於多種因素，其中包括公眾民主意識、法律意識和責任意識的提高，整個社會尤其是政府部門必須樹立人民當家作主和人民權利至上的意識、國家一切權力屬於人民的意識、公共權力的行使必須受到人民和法律制約的意識等，在我國，這些意識的樹立客觀上需要一個漫長的過程。　　特別值得強調的是，要善於在實踐中提升參與能力。實踐是最好的學校，也是最好的教科書。在實踐中，參與主體的能力和熱情都將得到極大的提升。參與實踐形式的創新，民主參與氛圍的形成，都有利於公眾參與能力的提高。客觀而言，目前我國公眾參與能力不強，與傳統體制未賦予公眾足夠的參與機會有關。　　總之，城市規劃決策作為一項重要的公共決策，必須符合現代法治原則。城市規劃的合法性、正當性集中地體現在其公眾參與程度上，規劃主體必須不斷提升治理體系和治理能力現代化，確立以人為本、協商民主理念，在城市規划過程中，不斷推進公眾參與的機制、制度創新，促進城市文明的健康發展