推進全面深化改革的關鍵：樹立現代治理理念

提要

十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」，這是我們黨首次提出「國家治理體系」和「治理能力」的概念。「管理」到「治理」一字之差，不僅是我們黨在理論和實踐上的重大創新，而且反映了黨和政府從「管理」國家到「治理」國家思維上的跨越，體現了黨的政治智慧和勇氣。而要實現好國家治理的現代化，首要的是樹立現代治理理念。

所謂「治理」，即用規則和制度來約束和重塑利益相關者之間的關係，以達到決策科學化的目的。它是由治理主體、治理內容、治理結構以及治理機制等構成的，以規則、合規和問責為核心要素的一整套制度安排，其與管理的主要區別為：就目的而言，治理的目的在於實現多元利益主體的利益均衡，而管理強調的是保證既定目標的實現；就職能而言，治理注重監督、明確責任體系和決策指導，而管理主要關注決策落實的計劃、組織、指揮、控制和協調；就實施基礎和依據而言，治理主要依靠契約以及法律規範，而管理主要依靠內部的管理層級關係；就地位和作用而言，治理的作用在於規範權利和責任，而管理側重於規定具體的發展路徑和方法。

現代治理有著自身的理念和思維。首先，治理是一種多元化的系統思維，要求識別治理系統中各主體的關聯性，強調治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關係。其次，治理的內容是通過多元利益主體的參與，建立規範的治理結構、相互協調的治理機制，並實現治理機制之間的良性互動。第三，治理的關鍵是頂層設計，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是「疏」「統」並舉、軟權力和硬權力並用，以疏導和軟權力的運用為主。最後，治理還是一種過程化思維，是圍繞「合規、規則和問責」不斷演進的建設過程。

從「管理」到「治理」的跨越是全面深化改革的「破題」之舉，是重大的思想解放和理論創新，也是解放和發展生產力、解放和增強社會活力的利器。過去的改革中我們將更多的精力放在了行政管理、社會管理等內容上，而此次全會提出的國家治理體系，囊括了政府治理、社會治理、中介組織治理以及公司治理等內容，強調通過全面深化改革，完善經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域制度和規則的建立、執行以及監督和問責，使制度和體制機制更加完善，決策更加科學，實現黨和國家各項事務制度化、規範化、程序化，「把各方面制度優勢轉化為管理經濟社會事務的效能」。

多元利益主體推進國家治理體系建設

全會提出的國家治理體系涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建等諸多領域，強調國家治理體系應是「系統完備、科學規範、運行有效的制度體系」。在推進國家治理體系建設過程中，全會強調通過構建治理權分享機制如構建「程序合理、環節完整的協商民主體系」，充分發揮國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織以及廣大人民群眾等多元利益主體參與治理的積極性，明確其在治理中的權責和義務，從而實現國家治理體系的制度化、科學化、規範化、程序化。在這個體系中，多元的利益相關者可以根據自己的意願選擇是否參與國家治理以及參與國家治理的程度，從而實現治理的民主性。

推進治理能力的現代化，需要充分運用法治思維和規則、制度治理國家，通過構建相應的治理結構和機制強化規則和制度的執行與問責，從而「提高改革決策科學性」。從這個層面而言，國家治理能力現代化是國家治理有效性的充分體現，而一系列的規則和制度特別是法治，能夠為國家治理體系的構建和治理能力的現代化保駕護航。

注重頂層設計構建有效的政府治理

當前，在處理政府與市場關係的政府治理實踐中，存在著「治理倒置」的現象，即「上層抓管理，下層想治理」，政府和官員往往管得過寬過細，「治理權」無形中被轉換為「管理權」，弱化了治理的功能，一定程度上抑制了市場和管理者的積極性與主動性。此次全會指出實現有效的政府治理「必須切實轉變政府職能」「創新行政管理方式」「建設法治政府和服務型政府」。在推動有效的政府治理建設方面，全會還強調致力於頂層設計，「最大限度減少中央政府對微觀事務的管理」，同時，要求「優化政府組織結構」，「完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制」，從而在全面深化改革過程中，充分發揮政府「扶持之手」和「無為之手」在資源配置中的重要作用。治理理念在政府層面的貫徹充分體現了新一輪改革過程中「抓大放小」的思想，能夠有效規避「治理倒置」，理順政府和市場的關係。

全會還特別提到了官員治理，強調「完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向」，「改革政績考核機制」，「完善並嚴格執行領導幹部親屬經商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規定」，「建立生態環境損害責任終身追究制」，「加強幹部跨條塊跨領域交流」等。同時，還要求「堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行」，「把權力關進位度籠子」，「形成科學有效的權力制約和協調機制」。這些要求對於弱化政府和官員對資源配置的干預權力，實現地方政府和官員從「為數量增長而競爭」「唯GDP論英雄」到「為科學發展而競爭」的轉變具有重要意義。

構建治理結構推進社會組織去行政化

社會體制改革方面，全會要求「加快形成科學有效的社會治理體制」「改進社會治理方式」「提高社會治理水平」。社會組織治理方面，全會強調「推動公辦事業單位與主管部門理順關係和去行政化」「逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別」「建立事業單位法人治理結構」「明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制」「深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構」「加快公立醫院改革，落實政府責任」「限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤」。在營利性組織治理如公司治理、金融機構治理日漸成熟的大背景下，包括學校、醫院、中介組織在內的非營利組織和社會組織治理提上了改革日程，成為國家治理體系建設的重要組成部分，這充分體現了全面深化改革過程中治理思維和治理理念的全方位運用。

完善現代企業制度深化公司治理改革

堅持和完善基本經濟制度方面，全會要求「完善產權保護制度」，不僅明確「公有制經濟財產權不可侵犯」，還強調「非公有制經濟財產權同樣不可侵犯」。企業改革方面，全會要求積極發展「國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟」，「完善國有資產管理體制」，「推動國有企業完善現代企業制度」，「健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構」，「建立職業經理人制度」和「長效激勵約束機制」，同時，「鼓勵有條件的私營企業建立現代企業制度」。現代企業制度的核心是公司治理，深化公司治理改革是推動企業建立和完善現代企業制度的必然選擇。此外，全會還提出「健全多層次資本市場體系，推進股票發行註冊制改革」，「優化上市公司投資者回報機制，保護投資者尤其是中小投資者合法權益」，這些都將為公司治理改革的深化注入新的活力。

（作者單位：南開大學中國公司治理研究院）

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