監察體制改革需修憲保障

國家監察體制的改革與監察委員會的設立，乃是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。如此重大的政治改革，若缺失憲法的參與，改革可能面臨更多的變數

秦前紅/文 李恩樹/編輯

中共中央辦公廳近日印發的《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（下稱《試點方案》）拉開了我國監察體制改革的序幕。此次國家監察體制改革試點工作最為核心的內容便是探索設立監察委員會，以實現既有反腐敗資源的整合。

國家監察體制的改革與監察委員會的設立，乃是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。如此重大的政治改革，若缺失憲法的參與，改革可能因此面臨更多的變數。

緣何修憲：改革事關重大憲制結構

國家監察體制改革緣何有賴於憲法的修改，其最主要原因在於改革關乎國家重大憲制結構的變動。因為改革的內容關涉國家的憲制結構，改革的進行也應做到於法有據，改革的成果同樣需要藉由法律予以固化。具體而言有三：

首先，改革內容關涉國家憲制結構。通常來說，憲法規定的乃是國家最根本、最重要的事項，當此類事項發生變動之時，憲法也應當作出相應的修改。國家機構的組織及其職權即為這類最根本、最重要的事項之一，我國《憲法》也在第三章對「國家機構」作出了專門規定。如前所述，監察委員會的設立是此次監察體制改革的核心內容，而與新機構設立相伴隨的乃是現有機構及其職能的整合。由此觀之，監察體制改革無疑是關乎國家憲制結構的重大政治改革，有鑒於此，在改革的進程中，作為根本法的憲法亦須進行相應的修改。

其次， 「凡屬重大改革皆須於法有據」，現今已成為改革所必須遵守的基本準則之一。這一準則要求實現立法與改革的有效銜接。作為重大政治改革的國家監察體制改革，同樣需要做到於法有據、依法進行。而在改革所依據的諸多法律當中，最為根本的便是憲法，於此層面而言，憲法的適時修改也是改革於法有據的必然要求。

再次，改革成果需經法律予以固化。當前國家監察體制改革所走的乃是探索型道路，誠如《試點方案》所指出的那般：「從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。」在探索型改革當中，改革者在經過多次試錯後開始總結成敗得失，然後將有益經驗推及全國，若此經驗能在全國範圍內取得預期效果，則由立法者以法律的形式予以確認。依此邏輯，此次改革試點若能取得相當的有益經驗，便可通過修憲的方式對期予以確認、固化和推廣。

何時修憲：尚待改革經驗成熟之後

誠如上述，當前國家監察體制改革所走的是一條探索型道路。其實，改革開放以來，我國相當多的改革走的大多都是所謂的探索型改革之路：改革者以「摸著石頭過河」為方法論，以「試錯」的方式來推進改革，當某項改革取得一定的成果之後，便對法律進行相應的「立改廢」，以法律的形式對此成果予以確認，進而推及到更廣的範圍。此次國家監察體制改革同樣如此。

在探索型改革之下，改革通常先於立法，法律的確認只是一種事後的確認，或言之為「追認」。譬如在改革開放前夜，民間自下而上地進行「分產到戶」的探索型改革，在該項民間試錯成功之後，中共中央便在1982年批轉的《全國農村工作會議紀要》當中明確指出「包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制」，此後，全國人大於1993年進行修憲，正式以國家根本法的形式對家庭聯產承包責任制予以確認。

由此可見，在探索型改革之下，憲法和法律的修改通常並非在改革之初即可為之，而是要等到改革經驗既已成熟，且在全國範圍內推廣該經驗具有相當必要性與可行性。因此，對於當前的監察體制改革而言，同樣需待先行試點工作已穩步推進，且經驗具有可複製性的前提下，方可進行憲法和法律的修改。

然而，探索型改革蘊含著先「變革」後「變法」的邏輯，這使得法律總是滯後於社會變革，即在改革成果為法律確認之前，改革有可能是處於法律的範圍之外的，易言之，如此改革或多或少具有違背法律條文的成分。如此一來，在憲法修改之前，為避免當前的監察體制改革存在法律風險，且使得改革的推進「有章可循」。在改革尚處於謀篇布局之時，可先由全國人大或全國人大常委會作出相應的授權決定，賦予相關試點省市必要的權力，並可對改革的內容進行相對宏觀的規定。

如何修憲：監督權配置模式的調整

在我國人民代表大會制度和「一府兩院」的憲制結構之下，國家監督監察權在某種意義上而言是「師出多門」的：人大作為國家權力機關的監督、政府內部的審計監督與監察監督、檢察院的法律監督。此種「疊床架屋」式的監督權配置模式，在實踐中的弊病日漸顯現：監督力量分散、監督存在盲區、監督銜接不足等。有鑒於此，有必要優化國家監督監察權的權力配置模式，實現監督監察機構與職能的整合。也正是基於此種考慮，《試點方案》才提出了「實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量」的改革思路。

監察體制改革的實質在於國家監督監察權的重新配置，由於權力的配置須「仰仗」憲法為其提供正當性基礎，如此一來，憲法的適時修改便成了改革的必然結果，也是改革得以實質性推進的前提。

然憲法修改茲事體大，須慎之又慎，切不可率爾操觚。故而，結合我國實際，此次若修憲當遵循以下三原則：一為人民代表大會制度。這主要表現為監察委員會與人大以及其他國家機關的關係；二為機構與職能整合原則。即改革的思路在於將原屬於政府、檢察院的審計、監察、反腐等權能，從行政權和檢察權中分離出來，整合為統一集中的國家監察權；三為監察權的獨立性原則。即監察權「升格」為獨立於行政權與司法權的第三權，其行使亦具有獨立性。

雖然改革尚處謀篇布局之初，但從《試點方案》可大致看出，如憲法修改將圍繞新機構的設立及其職權的賦予，以及與之相伴隨的現有機構及其職能的整合而展開。具體而言，憲法的修改可能會涉及以下幾個方面的內容：

第一，監察委員會的地位，及其與其他國家機關的關係。根據《試點方案》的內容，省（市）監察委員會由省（市）人民代表大會產生，作為行使國家監察職能的專責機關。由此可見，改革者的想法是將監察委員會作為與政府、法院、檢察院平行的國家機關，其行使的國家監察權亦將與既有的行政權、審判權、檢察權居於並列地位。通俗而言，此前我們熟悉的人大之下的「一府兩院」結構將可能轉變為「一府兩院一委」的新結構。監察委員會作為國家監察，其由人大產生，對人大負責，受人大監督。對於政府、法院、檢察院等其他國家機關及其工作人員，其可以依法進行監督監察。在此需要指出的是，受監察委員會監督的機構不應包括同級人大，但監督的人員應包括在人大履行公職的人員。具體到現行《憲法》的文本，需作修改的有《憲法》第3條第3款，於「國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督」之後增加「監察機關」。以及《憲法》第67條第6項，於「監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作」中增加「中央監察委員會」。

第二，監察委員會的產生，及其與上級監察委員會的關係。如上所述，監察委員會應由同級人大產生。具體來說，在中央層面，可由全國人大根據國家主席的提名，決定中央監察委員會負責人的人選。在地方層面，可在縣級以上設立各級監察委員會。

為保障監察職權的獨立行使，避免受地方因素的干擾，地方各級監察委員會應實現「垂直領導」的體制，其負責人由同級人大根據上級監察委員會的提名進行決定。這類似於我國檢察機關的雙重從屬制，即監察委員會既要對同級人大負責，還要對上級監察委員會負責。具體到現行《憲法》的文本，需要作修改的有：在《憲法》第62條，增加一項全國人大的職權，即「根據國家主席的提名，決定中央監察委員會負責人的人選；根據監察委員會負責人的提名，決定監察委員會組成人員的人選」。同時，在《憲法》第63條，在全國人大有權罷免的人員中，新增中央監察委員會負責人及其組成人員。相應地，在《憲法》第101條中增加地方各級人大選舉且有權罷免地方監察委員會負責人的規定。

第三，監察委員會的職權，以及現有機構與職能的整合。如前所述，監察體制改革的基本思路是實現監督監察機構與職能的整合。由此可見，在設立新機構的同時還需要對既有機構及其職能予以整合，將現有的監督監察性質的職能一併整合至新設立的監察委員會。需要整合的機構主要有：政府內部的審計部門、監察部門，檢察院內部的反貪腐部門。需要整合的職能主要有二：一是政府內部的監督職能，包括審計監督和監察監督；二是檢察院內部的監督監督職能，主要是指檢察院的反腐敗職能。由於反貪污賄賂、反瀆職侵權乃是檢察院核心職權之一，這便意味著檢察院現有的機構和職權將會受到相當程度的影響。對此內容，憲法的修改主要集中在《憲法》第62、63、67、80、86、91、109條，需要刪去其中關於政府審計機關的規定。

第四，基於監察委員會憲法地位的考量，可以考慮在現行《憲法》第三章「國家機構」部分新增一節，專門就監察委員會的地位性質、人員構成、組織結構、任期、監察權的內容、監察權的行使原則等方面相對宏觀的內容作出規定。

此外，監督權配置模式的調整，除了作為根本法的憲法需要作出修改之外，其他法律同樣需要進行相應的「立改廢」。

具體來說：一是修改《人民檢察院組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《刑事訴訟法》、《行政監察法》、《審計法》等。因為改革需要將原屬政府與檢察院的監察監督職權予以「剝離」整合，但這些職權規定在上述既有的法律當中，故而需要對其進行修改或廢止。同時，《試點方案》提出的「監察委員會與司法機關的協調銜接」，也要求《刑事訴訟法》作出相應的修改，以便經監察委員會處理的案件得以有效進入刑事訴訟等司法程序；二是制定《監察委員會組織法》、《國家監察法》。因為通過在《憲法》中新增一節，可以對監察委員會作出相對宏觀的規定，但對於其他較為具體的內容，則需另行立法予以規定。對於監察委員會的組織結構、機構設置、職權範圍等內容，可規定在《監察委員會組織法》當中；對於監察委員會的工作機制、具體職權、監察程序、法律責任等內容，則可規定在《國家監察法》當中。

作者為武漢大學法學院教授、《法學評論》主編