北京再提「控人」或實行產業負面清單|疏解方案|產業轉移

06-26

2014年，北京「控人」力度再次升級。在前不久召開的北京市委十一屆三次全會上，北京市長王安順在部署新一年經濟社會發展的六項重點任務時，列在首位的即是「破解人口資源環境矛盾，堅決控制人口過快增長」。

不出意外，即將召開的北京市「兩會」上，如何落實「控人」任務將再次成為代表們熱議的焦點。在北京市人大於去年12月底召開的一次座談會上，已有代表提出，北京應提高低端產業的門檻，圍繞服務、職能定位制定產業負面清單，嚴格控制人口。

首要任務「控人」

根據北京市統計局公布的數據，截至2012年末，北京市常住人口達2069.3萬人，已遠超北京市規劃人口的上限1800萬。而且根據目前的增長趨勢，北京仍在以每年增加超過50萬人口的速度迅速膨脹，如何應對人口增長與環境資源的壓力，一直是北京近幾年努力解決的難題之一。

資料顯示，在北京市的人口增量中，戶籍人口增加對全市人口增長的貢獻率不到四分之一，另外超過四分之三的增長來自外來人口的貢獻。因此北京「控人」的主要目標即如何限制外地人口的流入和現有外地人口的疏解。

北京市自2009年提出「探索建立人口調控目標責任制」以來，不斷通過推行居住證制度實施「以證管人」，通過整頓出租房、群租房等實現「以房管人」，通過對小百貨、小食雜店等17類業態提升審批准入標準達到「以業控人」。甚至在北京一些郊區縣出台了「封村」等極端措施疏散外地人。

在多管齊下的「控人」措施下，北京的人口增速有所下降，從「十一五」期間的年均增長超過60萬人，到目前年均增長約50萬人。但與北京「控人」效果相伴隨的則是對其「控人」措施的爭議，其一些強力調控措施往往被貼上「排擠外地人」的標籤，一些郊縣推出的「封村」等措施更是被輿論批評簡單、粗暴。

一位政府的研究人士表示，北京市近幾年的地方兩會政府工作報告里，人口問題始終是一個雷區，「不敢輕易碰，但形勢有時候又逼迫你不得不去碰」。在北京市2012年的政府工作報告中，沿用多年的「人口調控」提法一度消失，代之以「人口服務管理」。

長期關注北京市人口問題的北京市人大代表、北京大學社會學系教授陸傑華表示，這幾年北京都是把人口調控作為重要目標，今年把它放在全年六項經濟社會發展重點任務的第一位，也是和去年底召開的中央城鎮化工作會議精神相統一。

在中央城鎮化工作會議關於「推進農業轉移人口市民化」的任務中提出，「全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。」北京正是需要嚴格控制人口規模的典型代表。

事實上在北京市官方看來，北京市人口與環境資源的矛盾已經達到了極限。北京市副市長戴均良在與人大代表座談時表示，北京的人口去年底是2069萬，現在超過2100萬，「這個數字已經非常龐大了，已到了北京承受的極限，必須解決。」

北京市副市長陳剛也表示，北京確實到了非常重要的時期，各種矛盾比較集中。根據之前的調研，北京本階段的發展強度和速度甚至達到全世界最強和最快，遠超城鎮化高速發展時期的倫敦、紐約和東京，以至於空氣、交通和水資源等都變得非常緊張。

擬設產業負面清單

在北京的諸多人口調控方式中，「以業控人」正在成為主要選項。吸引大量外來人口的低端產業成為最早的突破口。

北京市人大常委會在一項關於「合理調控城市人口規模」的專題調研報告中曾建議，政府應出台措施，「減少對低端勞動力的需求」，「對吸附大量流動人口的餐飲、洗浴、美容美髮等企業和小百貨店、小食品店等各類場所實行強制退出機制」。

事實上，從2011年開始，北京就開始對小百貨、小食雜店等17類業態提升審批准入，約涉及30萬戶商業主體、100萬名流動人口。實施「以業控人」的第二年，北京個體戶驟降了14萬戶。

最早實施「以業控人」的北京市順義區，調控效果更是明顯。據統計，通過調整產業結構、整頓小食雜、美容美髮等「五小門店」和小百貨、小建材等各類市場，該區流動人口增速比高峰時期下降40%，其常住流動人口僅是北京同等規模區縣流動人口數目的一半左右。在整頓、疏散「五小門店」等官方認定的最低端勞動力後，北京調控人口的業態層次也在升級。據北京市發改委相關負責人表示，目前北京正在系統梳理中心城內的城市功能，哪些是服務首都功能的，哪些是服務全國性、區域性的功能，哪些是與市民相關的。服務區域性的功能，就要向外疏解。

服務區域功能的北京動物園服裝批發市場（「動批」）成了首批需要疏解的對象之一，這裡同樣是外來人口的聚集地。根據2013年的初的統計數據，動批約有服裝批發攤位1.3萬個，從業人員超過3萬人，日均客流量超過10萬人，物流企業20餘家。如果加上其帶動和輻射的相關產業，一個「動批」吸納的外來人口遠超10萬人。與之相類似的北京大紅門批發市場、新發地、十里河批發市場同樣吸納著數十萬流動人口。

不過與清理「五小門店」相比，疏解包括「動批」在內的批發市場難度更大。在「動批」經營服裝生意多年的胡星表示，三年之內搬不成，裡面牽涉的利益太多。市場搬遷了，我們的損失誰補償？在「動批」，一個4平方米的攤位，年租金就達18萬。而對於一些花數百萬買下攤位的商戶，市場搬遷帶來的損失更大。一位市場工作人員更是直言，「我們買的可是五十年產權，現在讓我們搬，除非政府把我們未來三十年的損失給補回來。」

陸傑華認為，一些人口調控的辦法之前都提到過，只是行政落實比較困難，不是說政府下了決心就能做到。在其看來，此次針對批發市場的「以業移人」也還是有難度，一方面要嚴格控制人口數量；一方面要保護流動人口權益。怎麼去平衡和協調，是很重要的一個方面，畢竟政府不可能靠行政和驅趕的方式達到目標。

在北京市人大於2013年12月底召開的一次座談會上，已有代表提出，北京應提高低端產業的門檻，圍繞服務、職能定位制定產業負面清單，嚴格控制人口。

功能疏解是關鍵

如何界定低端產業，把哪些產業列為負面，也存在著不同看法。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究處處長范毅認為，不能簡單通過業態來界定是否低端和負面。有些批發市場和百姓生活息息相關，如果把這些產業作為負面產業清理出去，肯定會給百姓生活帶來不方便。就「動批」來說，它不僅僅是一個批發市場，實際上已經成了一種城市的記憶，中央城鎮化工作會議不也提出要留住城市的記憶嗎？

范毅曾參與過對北京市人口問題的專題研究，在和一些其他中心城市對比時發現，一些所謂的低端產業卻有著旺盛的生命力。以紐約為例，其從1990年到2009年的就業結構變化中，批發零售的就業人口並沒有減少，就業人口減少最嚴重的是製造業，金融行業就業人口也呈現了下降趨勢。就業人口增長最快的是服務業，比如說醫療服務、教育培訓服務，包括現在我們說的一些所謂低端產業。

在范毅看來，城市的功能就是為了讓人們生活的更方便，現在之所以要把人口控制住，是因為我們覺得人口數字太大，使得城市運轉緩慢，生活不方便。但是如果我們在控制人口的同時，把一些所謂低端產業趕走，又為城市居民生活製造了新的不方便，也是得不償失。

北京「控人」的同時也在搞一些大規模的招商引資。在范毅看來，雖然門檻設的高，但是只要你企業有投資、有發展，這樣的發展就會帶來就業機會，就業機會的增多，一定對人口是有吸引力的，而且高端的產業也需要中端、低端的產業來服務。

「最需要的和最不需要的都是相互關聯的。」陸傑華說。在其看來，人口疏解最主要的還是要功能疏解，功能不疏解，人口都是服務一方需要的，你把一個小商品市場遷出去，還會再出現另外一個小商品市場。北京現在最需要疏解的是行政和商業功能。陸傑華建議，政府在調控人口時應注重發揮政府和市場的協調作用，最終形成「政府決定規劃，市場決定崗位，個人決定去留」的良性機制。

北京的疏解方案未定，臨近北京周邊河北的一些商業項目已開始打起了產業轉移牌。不僅有商業項目到「動批」招攬商戶，就連一家位於廊坊開發區的房地產企業銷售人員也表示，「動物園批發市場要搬過來了，房子過了春節就漲價，一平米至少漲800元」。

儘管市場管理方不斷安撫商戶，「動批」搬遷是謠言，是河北一些新建批發市場故意誤導，但胡星還是決定抽時間到幾個傳聞中的搬遷地去看看。「真要搬過了，那裡的房價還不得翻番。」胡星說。