用新型城鎮化破解三農困局

當前，收入分配中最突出的矛盾是城鄉收入差距還在拉大，農民缺少工資性和財產性收入，靠種地過不上富裕的生活；產業發展中最複雜的矛盾是農業基礎薄弱，靠天吃飯，澇災一條線，旱災一大片；社會結構中最尖銳的矛盾是城鄉二元治理，城市越大，農村越窮，農村仍然普遍存在行路難、飲水難、看病難和上學難。我認為，應通過新型城鎮化這個主軸和總綱，作出從上而下、以難帶易的制度安排，系統應對農民、農業和農村的根本問題。這是一個治國新思維，牽一髮動全身，具有綱舉目張的戰略統攬作用。

一、新型城鎮化需要在盤活農民土地上破題，做到哪說到哪，一步一步地改革農村產權制度。否則，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。

2004年以來，中央發了10個一號文件，每年都會強調一個重要的政策意圖，就是告訴農民多種糧食，為此幾乎用盡了補貼、免稅等各種各樣的扶持手段。應該說這個出發點是好的，13億人口的大國，吃飯畢竟是頭等大事。但由於文件與三農實際存在偏差，結果是南轅北轍，糧食增產不增收，全國800個產糧大縣無一例外都是財政弱縣和農民窮縣。再看看江陰、崑山和張家港這些所謂的百強縣，沒有一個是因為種糧而強的。我還發現，黑龍江省70個產糧大縣中，有43個財政收入不足億元，有21個還沒有摘掉貧困縣的帽子，有60個仍靠財政轉移支付維持政府運轉。我看到這種情況後心情很沉重，中央要糧食安全、地方要可用財力、農民要增加收入三者之間是有矛盾的，不設法解開這個結，產糧大縣就會認為一號文件是讓老實人吃虧。

我算過一筆賬，全國2.5億個農戶承包了18億畝耕地，平均每個農戶的經營規模大約為7畝，人均大約為1.39畝。但平均數不代表大多數，現在有14個省份人均佔有耕地不到1畝，660多個縣人均耕地不足0.5畝，也就是說這些省和縣的農戶經營規模已經很小。這些數據，不包括各地侵佔耕地後以次充好的情況。我還算過一筆賬，農民種稻穀、小麥和玉米三大糧，扣除農資成本上漲因素，畝均凈利潤是185.2元。也就是說，即使按戶均7畝地、夏秋兩季都收糧計算，每年種糧凈利潤不到2,600元（185.2元×7畝×2季）。這就是農民種糧收入的家底。從我去過的地方看，青壯年外出打工，有的乾脆撂荒，有的租給別人，種地的是留守婦女、兒童和老人，「種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化」趨勢越來越明顯。

這種情況，實際上給中央出了一道題,增加農民收入連續10年是一號文件的核心目標，但年年講年年落不到實處。用農民的話說：「聽中央講話滿懷希望，看自己生活還是老樣。」農民為什麼窮？我看窮就窮在沒有合法、穩定的財產收入。要改變這種狀況，就應該做到哪說到哪，一步一步地改革農村產權制度。我認為，農村產權這層窗戶紙不捅破，增加農民收入就只能是頭痛醫頭，腳痛醫腳，找不到發病的癥結所在。市場經濟的前提是產權清晰，但農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。我去過很多農民家庭，父老鄉親們兩手空空，除了簡單的生活和生產資料外，甚至連一件像樣的貸款抵押物都拿不出來。要知道，現在很多行業的前景都取決於農村的購買能力。農民的腰包鼓不起來，整個國家就會失去內需拉動力。

我想，要讓農民增加收入，就必須通過新型城鎮化挖窮根，敢於碰土地所有權這個敏感問題，否則樹根不動，樹梢白搖。估計一些人會擔心，這樣做有違現行的經濟制度。但我的研究表明，黨在根據地、解放區和新中國成立初期，所制定的《井岡山土地法》（1928年）、《興國土地法》（1929年）、《中華蘇維埃共和國土地法》（1931年）、《中國土地法大綱》（1947年）和《中國人民政治協商會議共同綱領》（1949年），都是實行耕者有其田的土地私有制。這些法律和文件還特別規定，有公共和軍事需要時，政府必須按實際情況為農民換地，或按地價給予補償。直至1956年6月，一屆人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示範章程》，才規定了入社農民必須將私有土地轉為集體所有，並在1975年、1978年和1982年的憲法中予以明確。

有學者提出，把土地所有權歸還農民，有可能造成土地買賣失控。個別學者還提倡一種「候鳥」模式，需要農民打工時就進城，不需要時就回鄉下種地。我認為這些人看問題的角度有偏頗。農民心裡有桿秤，他們更清楚地知道土地是命根子。就像城市居民千辛萬苦掙一套自住的產權房，會靠賣房謀生嗎？我們必須從法律上明令禁止兼并農民的土地，優先保護農民的產權。尤其關鍵的是，所有出於商業目的的用地，必須與農民對等談判地上物請求權、自由處分權和相鄰關係權等，讓農民與開發商共享永久的商業利益，而不是像現在這樣一次性補償了事。至於公共建設用地，也應該尊重農民的意願，或者更換其它地塊，或者按市場價給予補償。這是一步活棋，走好了就會盤活全局，困擾多年的三農難題不僅得以化解，還可以順利實現農村土地升值、農業資本盤活和農民收入增加三大目標。

我認為，把土地所有權歸還農民，屬於「不對的趕快改」一類問題。土地集體所有制實行的57年，爭論一直沒停止過，小崗村農民就按手印搞了包產到戶。後來中央接受這個事實，在全國推廣家庭聯產承包責任制。現在，一些地方借口「非經政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途」，肆無忌憚地侵佔農民的宅基地和承包地，城市帶給農民的只有淚水、恐懼和災難。這是和平時期一種公然的掠奪，直接後果就是把農民整體上推向對立面。針對這種情況，中央2009年提出要明確農村承包關係的政策含義和實施辦法，要研究出台農村土地承包經營權流轉的指導意見。但時至今日，只聽樓梯響，仍未見落地。這樣步步往後退，總不是個辦法。平心而論，房地產開發商在農民土地上蓋起的房子，一轉手就有了「合法的」產權證，這種道理是講不過去的。

二、新型城鎮化需要在引領農業經營上破題，明確支持工商資本下鄉。缺乏科技創新、資本投入和產業提升，農業現代化就是一句空話。

在2007年的一號文件中，中央強調了發展現代農業這個主題，有了一些很系統的提法，這是十分難得的。比如用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業。記得當年6月份，我在瀋陽調研了3個多月，提出把沈北新區建成國家現代農業示範區，遼寧省發改委徵求了18個廳委辦局的書面意見，並向國家發改委正式上報了總體方案，回良玉副總理還給中農辦作了批示（ 2007年12月5日），但最終不了了之。直到2010年，一號文件終於在4年後才寫上「創建國家現代農業示範區」這麼一句有份量的話。

我認為，讀不懂農民就讀不懂中國，農民增收完全不可能通過2.5億農戶土裡刨食解決。以農戶為經營主體的傳統農業，根本無法承受經濟社會發展之重，十分有必要引進工商資本進行適度規模經營，讓工業反哺農業能夠實打實地兌現。十六屆四中全會提出工業反哺農業、城市支持農村，但9年多過去了，真正用心體會和理解的人不多。有的人不了解農村現狀，大講所謂「我們鼓勵工商資本下鄉，鼓勵他們對農業產前、產中、產後進行服務，但不鼓勵工商資本長時間、大規模的直接參与農業經營。」這種模糊的態度確實讓人莫名其妙，企業家對自己的投資行為負長期責任有什麼錯呢？我覺得，對工商資本下鄉總拿不定主意，只會造成弱勢的農業走不出困境。

我認為，在這個問題上應當導向明確，措施過硬，行動堅決。下鄉的工商資本90%以上都是民營企業，他們之所以選擇下鄉，是因為壟斷性國有企業擠壓了他們的生存和發展空間。因此，對這些企業家應該高看一眼、厚愛三分，傷害他們本質上就是傷害農民。在山東安丘，同樣是種菜，從引導農民種什麼，到培訓農民怎麼種，一批企業家在這裡制定了33個生產規程、200多個國際生產標準，建起了50萬畝標準化蔬菜基地，產品源源不斷走向世界。依我看，現在最大的問題是農民手裡沒錢，農民在過去60多年為工業化無償奉獻了30萬個億，其中75.1%來自工農業產品價格剪刀差，13.2%來自農業稅，11.7%來自銀行儲蓄。在過去30多年裡，農民還為城市化失去了土地級差收入30多萬個億。俗話說，冰凍三尺非一日之寒。在我看來，新型城鎮化就是要糾正「先工業、後農業，先城市、後農村，先市民、後農民」的習慣性做法。

為了說清這個道理，我可以舉個例子。我在沂蒙山老區了解到，一畝地的花生仁產量在250公斤上下，出油率為50%左右，魯花集團能夠產出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出兩倍還多。但由於花生沒有補貼，在價格上也是隨行就市，老區農民好多年不敢種花生，魯花集團自然也就吃不飽，設備閑置率高達40%以上。道理是明擺著的，給花生補貼有利於提高老區和貧困山區的農民收入，有利於開發貧瘠乾旱地區的非耕地資源，有利於保障我國食用油50%的自給目標。後來，回良玉副總理在我的材料上作了批示（2009年11月26日），2010年的一號文件也寫進了這個內容。這就給了我一個啟發，類似於魯花集團引領的「公司+基地+農戶+合作社」的模式，是發展現代農業的根本出路所在。

加入世界貿易組織後，國內外市場連成一體，農業國際競爭已不再是初級農產品的競爭，而是整個產業體系的競爭，分散的農戶很難應對這種大風大浪。農業為什麼難？我看難就難在孤立、分散的耕作方式，長期缺乏科技創新、資本投入和產業提升，工業之水難以澆灌農業之田。現在還提靠天吃飯，實際上是一種恥辱。這個結必須設法解開，有時寧可把步子放得慢一點，也要理清思路，避免在矛盾交織時選擇錯誤的方向。應當清醒地看到，在後國際金融危機時期，國際經濟政治格局複雜多變，美日歐等主要經濟體的市場需求下降，倒逼我國經濟增長的力量從國外轉向國內，從城市轉向農村，從工業轉向農業。這是一個深刻的變化，我國必須把握好這個內部調整的歷史機遇，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機遇，才能實現糧安天下，處變不驚地應對各種突發性國際風險和國內挑戰。

三、新型城鎮化需要在改變農村落後上破題，積極支持縣城和重點鎮建設，讓農民過上和諧、富足而有尊嚴的生活，直接體現小康社會的總體水平。

在2005年、2006年的一號文件中，中央兩次都以新農村建設為切入點，應該說這個脈號得很准，但不足之處在於，儘管文件提出了指導性的20字方針，卻沒有說清新農村與小城鎮建設之間究竟是什麼關係,也沒有把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務。就我了解的情況看，這幾年各地搞的新農村建設典型，通常原有經濟實力很強，有的搞鋼鋁大型企業，有的吃礦山資源老本，很少是真正從土地上站起來的。2010年9月份，我在山東萊陽發現一個叫濯村的地方，這裡經過15年的努力，走出了一條農業生產企業化、農民生活現代化和農村生態田園化的發展之路。給我的啟示是，要解決農民問題，就要大量消化農村富餘勞動力；要解決農業問題，就要堅決改變農地零散化、細碎化耕作方式，大力發展現代農業；積極培育壯大現代農業；要解決農村問題，就要從土地產權制度改革著手，切實促進小城鎮建設。 我認為，縣城和重點鎮是連接城鄉和工農的紐帶，直接體現小康社會的總體水平。新型城鎮化要堅持從實際出發，分清輕重緩急，從當前辦得到的事情做起，量力而行，儘力而為。小城鎮矛盾多，存在各種基層微觀事件，基礎不牢地動山搖。所有的宏觀經濟政策，最終都要落地，都要落到一個特定的空間。應當推進合併小型村、縮減自然村和拆除空心村，不僅可以退還耕地1.5~3億畝，而且能有效推進農業區域化布局、規模化種養和標準化生產，建成特色鮮明的現代農業示範區，實現種植業、加工業和服務業的同步發展。從我掌握的情況看，現有每年200多億元的村村通公路、農村電網改造和通訊建設，實際上缺乏通盤考慮，在一些地方甚至強化了農村的貧窮現狀，應當避免通了公路、電網和通訊的村莊可能被撤併而造成浪費。

現在，農業占國民經濟的比重越來越低，農業增加值佔GDP的比重從超過30%降到12%，並且繼續下降。我認為，農民增收不可能通過傳統農業本身解決。早在2000年6月，中共中央、國務院就專門下發了《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》，對小城鎮建設提供了一種整體上的導向。在此後的中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的10個一號文件中，也反覆提出要搞好小城鎮建設。但客觀地看，對於我國到底要不要發展小城鎮，怎樣發展小城鎮，反對意見一直居上風。很多人對小城鎮發展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，導致政策資源和資金資源分散，國債發行和銀行貸款等方面全部偏向了地級以上城市，形成不了有效合力。國際上通行的「城鎮化」概念，在我國也被片面地理解為「城市化」，形成了攙雜20%水份的城市化率。

這麼多年來，我沒看到哪個地級以上城市真正為農民放寬進城落戶條件的，倒是看到了這些城市把權力所能控制的資源，大量投入到要地不要人的加速擴張中。城市經濟的三次產業結構二產佔大頭，二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產業佔大頭，而且近年來重型化落後產能還在加劇。不解開這個扣，我國經濟就很難大步推進。嚴重性還在於，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時遭遇資源、交通、環境和就業等多方面困難，已經到了非反思不可的時候了。如果對新型城鎮化寬泛表述，客觀上會刺激這些城市的擴張衝動，農民因此更加貧困，農業因此更加困難，農村因此更加危險。有鑒於此，我建議正本清源，趨利避害，把新型城鎮化的目標明確指向縣城和重點鎮，防止政策和資金繼續偏向地級以上城市。

從我掌握的情況看，國土部批准的24個城鄉建設用地增減掛鉤試點省份，用地指標大多被地級以上城市拿走，很少在縣域範圍內使用，也沒有用於改善小城鎮的生產生活條件，提高小城鎮的綜合承載能力。我現在很憂慮的是，目前的土地兼并超過了歷史上任何一個朝代，儘管不是小城鎮建設惹的禍，卻有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城鎮建設剛露頭就被咔嚓一刀，新型城鎮化很有可能夭折，我所嚮往的「農村—小城鎮—城市」之路很有可能中斷。任何有良知的人都應該看到，2.5億外出農民工以及他們身後的8,700萬留守老人、兒童和婦女，只有小城鎮才能真正託付他們的未來。換句話說，透支未來總是有限度的。沒有什麼政績、增長或者發展，值得用這些人的命運去換取。

縣城和重點鎮是所有城市的母體，這是我經過反覆對比、認真調研所得出的結論。單純提新農村建設是有害的，只有新型城鎮化是解決農民、農業與農村問題的必然選擇。從各國現代化的一般規律看，農民通常佔總人口的20%左右，農業就業大約只佔就業總量的15%左右。但我國國情不同，農民佔總人口的65%以上，農業就業占就業總量的50%以上。如果農民下降到30%，就要從農村轉移5億多人口；如果農業就業下降到20%，就要從農業轉移2億多勞動力。在這樣一種基本國情的框架內，地級以上城市的低收入人群和邊緣人群需要更為充足的就業崗位，解決自身的問題已十分困難。相比之下，只有縣城和重點鎮才能容納未來2/3的農村轉移人口。比如，北京市在確定33個小城鎮提升服務功能後，就一舉解決了40多萬農民就地就業難題。

在起草信陽市農村改革發展試驗區報告時，我發現農民願意進城的很多，但其中76％的人更願意進縣城和重點鎮。我在浙江省安吉縣還發現，這個縣的15個鄉鎮，有12個是全國優美鄉鎮，當地農民過著「人人都有好工作、個個都有好身體、家家都有好收入、處處都有好環境、天天都有好心情」的生活，在推進新型城鎮化方面堪稱典範。我的判斷是，當落後的農村與發達的城市並存時，農民在政策硬約束下又不能進入地級以上城市，那就會選擇縣城和重點鎮建設自己的家園。因此，以縣城和重點鎮統籌新型城鎮化的頂層設計，是繼家庭聯產承包責任制、市場經濟體制改革之後第三次偉大的農村制度革命，應上升為可持續發展的國家戰略，成為全面建成小康社會的永恆主題。

我堅持認為，新型城鎮化的核心內容，就是要把農民、農業和農村與小城鎮建設結合起來，在這件事上來不得半點含糊，千萬不能半途而廢，一任問題日積月累而不警覺。從戶籍制度創新看，要放寬落戶條件，允許有穩定住所和收入的青壯年農民及其子女首先成為縣城和重點鎮人口，為他們提供平等的居住和就業機會，做好由土地保障向就業保障和社會保障的銜接，最終全面完成人口城鎮化。從行政管理制度創新看，對人口超過30萬人的縣城和超過10萬人的重點鎮，應該進行縣轄市性質的強鎮擴權試點，賦予這些鎮相應的社會管理和公共服務職能，提高基本財力保障水平，根據實際需要設置機構和配備人員編製。我相信，這會有利於縮小城鄉差距，國家的經濟結構、發展方式和生產力布局必然因此發生積極而深刻的變化。這也是我國所擁有的一個長遠優勢，寄託著九億農民追求幸福生活的世代夢想。

內需型經濟的最大潛力在縣城和重點鎮，實現可持續發展的最終落腳點也在縣城和重點鎮。中央提出積極穩妥推進城鎮化，實際上是抓住了穩增長、轉方式和調結構的關鍵，困難之多、壓力之重和挑戰之大前所未有，靠某一個單項的措施很難見效。應當統籌謀劃，協同推進，增強新型城鎮化的系統性、整體性和協同性，避免農民增收更加艱難，農業發展更為複雜，農村穩定更為嚴峻。我國新型城鎮化的集約、智能、綠色和低碳發展之路，對消化過剩產能、培育增長空間具有迫在眉睫的現實意義。這是從全局出發提出的戰略構想，是梳理基本國情後得出的一個邏輯結論，對於國家未來走向影響深遠。