中國「市管縣」與「縣管市」模式的價值比較

地方制度是一國國家體制的重要組成部分，體現了國家在宏觀層面中央與地方政府的基本關係，也是地方政府機構與公民互動、實現其公共管理與服務職能方式的反映。我國由於特殊的歷史背景和社會經濟發展的實際需求，形成了一套較為複雜、存在嚴格上下隸屬關係的地方制度。「市管縣」制度是該體系中十分重要的組成部分。這一制度在一定時期、一定的社會背景下對促進社會經濟發展發揮過較為積極的作用，在我國也形成了一套較為全面的與之相對應的法律體系、法律慣例。但是在新時代背景下，社會經濟環境發生了較大的變化。就世界範圍而言，20世紀70年代中後期以來，由於全球性的經濟危機和地方政府管理體制的僵化等原因，地方政府制度設計開始成為各種矛盾集結的對象。在這種背景下，從英國開始發起了地方政府改革的浪潮並一直持續至今[1]。而對於正處於社會經濟，乃至於社會政治體制全面變革發展的我國來說，不斷加深對地方制度現狀的認識、不斷調整地方制度以適應情勢所需則顯得尤為重要。本文主要立足於我國現有的「市管縣」地方制度現狀和社會轉型時期的發展需求，通過與國外「縣管市」模式的比較，梳理、明晰我國「市」、「縣」制度的發展前景。

一、地方行政區劃基本情況與問題的提出

新中國成立後，我國面臨較為複雜的國情和世情，特別是面臨十分困難的經濟形勢和非常嚴峻的經濟發展需求。針對不同時期的不同國情，我國對地方行政區劃與層級進行過多次全方位調整。建國初期，我國行政區劃體系以四級製為主，即大行政區—省級—縣級—鄉鎮級；1952年至1966年以三級製為主，即省級—縣級—公社級；「文化大革命」中又以四級製為主，即省級—地級—縣級—公社級[2]。改革開放之前，由於法律政策制定的隨意性，地方行政區劃與層級變化幅度較大、次數較多，不利於經濟社會的穩定、長遠發展。隨著我國經濟由農業社會向工業社會的逐漸轉型，工業經濟與城市經濟的地位日益，政府在政治、經濟、文化等各領域的管理事務日益繁多，更主要的是計劃經濟體制的確立要求政府對全社會的方方面面都要進行管理，我國逐漸形成了中央、省、市（州、地區）、縣、鄉（鎮）五級行政架構，層級之多為世界之最[3]。

在中央、省、市、縣、鄉五級政府中，中央政府為國家的代表，不屬於地方制度範疇，省、市、縣、鄉四級地方政府的基本情況如下（截至2011年底）：「省」在我國自元朝始，已有七百餘年的歷史，目前我國省級行政區包括23個省、5個自治區、4個直轄市，共32個省級行政區，另外有香港和澳門兩個特別行政區。市一級行政區一般被稱為「地級」，我國大陸現有地級行政區333個，其中「地級市」有285個（包括15個副省級城市）、15個地區、30個自治州、3個盟。縣級行政區一般包括縣、縣級市、市轄區和自治縣，其中目前我國大陸有縣1456個，縣級市369個，市轄區857個，自治縣117個，另外還有3個旗、1個特區、1個林區都屬於縣級行政區劃範疇，共計2853個。鄉作為我國最基層的行政區劃單位，數量最為龐大，目前大陸共有40466個鄉級行政區劃單位，包括2個區公所、7194個市區街道、19683個鎮、12395個鄉、1085個民族鄉、106個蘇木、1個民族蘇木。

「郡縣治則天下安，縣域強則國家富」，縣制自古便是我國最基本、最重要的行政區劃單位。如何對縣級區域進行有效治理一直以來都是我國行政體制變遷的關鍵因素，是促進我國政府組織和運行法治化的前提要件[4]。經過對行政區劃體制的多次調整，我國目前已經形成了一套「市管縣」的管理模式，全國絕大多數縣級行政區劃單位都是由「市」來管理，只有145個縣級行政區由盟或者地區行署管理（內蒙古3個盟管理21個縣，青海省、西藏自治區、新疆維吾爾族自治區、黑龍江省的15個地區行署管理124個縣）。這一管理體制有其合理的一方面，但也引發不少的問題，對於社會經濟的進一步發展已經有了阻礙作用。就全世界範圍內而言，「市管縣」管理模式也是十分罕見的。這一體制對區域發展所帶來的負面效應與我國管理體制在國際上的「另類」地位促使問題的提出，即「市管縣」、「縣管市」兩種管理模式分別具有什麼樣的價值體現，其形成都有著怎樣的歷史背景，其運作都會產生如何的影響。

二、我國「市管縣」模式的背景與形成

（一）「市管縣」模式起源。「市管縣」制度的起源可以追溯到1949年。當時北京、上海等國內第一批大城市由於城市運作和發展的需要，逐步形成依靠城市周邊的縣來保證城市蔬果等副食品供應的局面，這是「市管縣」模式的制度起源。1959年12月，第二屆全國人大常委會通過了《關於直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，認可了這一體制並在全國推廣。1960年，全國有48個市領導234個縣，但是當時全國範圍內並沒有廣泛地實行「市管縣」，而是由省政府派出機構「專區」，或者「地區」進行管理，「市管縣」的數量有減少的趨勢。到1965年，只有24個市領導78個縣[5]。

（二）「地區」制度的由來與發展。建國前，「行政督察專員公署」是省級政府派出機關。1949年建國後「行政督察區」改為「專區行政專員公署」即「專區」；1970年「專區」改為「地區」，即「地區行政專員公署」；1975年又改為一級政權機關，稱為地區革命委員會；1978年《憲法》第三十四條第三款規定，省革命委員會可以按地區設立行政公署，作為自己的派出機構；1982年修改通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十二條規定，省、自治區人民政府在必要時，經國務院批准，可以設立若干行政公署作為其派出機關。

（三）「市管縣」制度的形成。「市管縣」制度形成於城市化進程中。十一屆三中全會之後，隨著我國經濟體制改革的深入與經濟社會環境的變化，城市化成為國家發展的必然前進方向，國家有關部門開始醞釀「市管縣」制度。1983年2月，黨中央、國務院發的《關於地市州黨政機關機構改革的若干問題的通知》指出，「以經濟發達的城市為中心，以廣大農村為基礎逐步實行市領導縣的體制，使城市和農村緊密地結合起來，充分發揮兩方面的優勢，互相依存，互相支援，統一領導，全面規劃，促進城鄉經濟、文化事業的發展，這是我們改革的基本目的和要求。主要辦法是，實行地、市合併，由市領導縣。一個市領導縣數的多少，應根據每個市的經濟發展程度，城鄉自然聯繫和交通是否便利等條件確定，不受『一地一市』的限制。除此之外，還可採用擴大中城市郊區，讓它多帶幾個縣；把新興工礦區或城鎮改為市，管轄一部分農村；省、市（鎮）合併，以及其他適當辦法。」同年3月，中共中央《關於地市州機構改革中應注意的幾個問題的通知》強調：「實行地市合併、由市領導縣體制，目前在全國範圍內仍處於試點階段。除了條件確已具備，合併後有把握促進城鄉密切結合、經濟文化事業發展的地方可以試行外，不宜多搞，更不可單純從安排幹部出發，在條件不具備的地方匆忙推行地市合併；在現有的地轄市中，有的經濟上和其他方面都已有相當的規模（如工業產值在四億元左右，非農業人口在十五萬左右），並且很有發展前途。為了更好地發揮這些城市的作用，可以將它升格為省、自治區轄市，並把周圍的一個或兩、三個縣劃歸市領導，以促進城鄉經濟文化事業的發展。」在此之後，中共中央和國務院陸續出台文件，規範地市合併、縣改市的相關要求和標準，並在全國迅速開展起來。縣市升格或者地區改市的過程，共經歷27年，其間在1984和2000年達到兩次高峰。根據行政區劃調整的頻率，整個周期可基本劃分為前後兩個階段：1978—1990年，在這一階段共進行縣、市升格或地區改市82次；1991—2004年，在這一階段共進行縣、市升格或地區改市102次[6]。1995年底，全國210個地級市中，有198個地級市領導1052個縣市，所領導縣市數量佔全國的49％。截至2012年底，全國僅剩地區行政公署15個、盟3個，領導145個縣級行政單位。

三、國外「縣管市」模式的基本情況

「縣管市」在美國、日本、德國等國家是較為固定的行政區劃模式。根據各國情況不同「縣」在國內行政層級的設置也有所區別：有的以縣為第一級行政區劃；有的以縣為二級行政區劃；有的國家縣—市之間存在實實在在的管理與被管理關係；而有的國家的縣—市之間則不存在這種關係。以下以日本和美國為例對國外「縣管市」模式分別加以介紹。

日本由於其國土面積較小，行政區劃層級、數量都較少。「縣管市」模式在符合日本基本國情與需要的同時還在很大程度上受到我國古代行政區劃體制與西方發達國家行政管理的影響，融合了中國中央集權與西方地方自治的特點。日本現行行政區劃層次只有兩級，第一級為都、道、府、縣，第二級為市、町、村，兩級之間存在隸屬關係。到2010年底，日本全國共有1個都（東京都）、1個道（北海道）、2個府（大阪府、京都府）、43個縣、786個市、757個町、184個村；還有一部分被稱為「特別地方自治體」，即特別市、特別區等。在日本，「市」依據都道府縣下放許可權多寡不同可以分為政令指定都市、中核市、特例市和普通市等四類。

（1）政令指定都市。政令制定都市一般是人口超過五十萬並且具備較強經濟能力和地位的「主要都市」，經過一定認定程序而確定的，但隨著經濟條件的變化，目前一般政令指定市人口都在一百萬以上。政令指定都市擁有相當程度的自治權力，但法律上仍隸屬於上級道、府、縣的管轄。

（2）中核市。中核市從1996年開始設立。相比普通市和特例市，都府道縣下放更多的管理許可權給中核市，但少於政令指定都市。設立中核市要求城市人口超過三十萬人，並經市議會及所屬都道府縣議會之議決。

（3）特例市。日本的特例市是根據1999年修改的《地方自治法》開始設立的，其職能許可權介於中核市與普通市之間，即比普通市多了批准開發項目、指定限制噪音區域和監管停車場的許可權。設立條件為人口20萬人以上，並經市議會及所屬都道府縣議會之議決。

（4）普通市。按照日本《地方自治法》的規定，人口在5萬人以上並且市區戶數和工商業人口均佔60％以上的地區可以設「市」。實際上，日本政府為了推動町村合併，曾兩次規定3萬人以上也可設市的「特例」，因而現有的670個市中有不少是5萬人以下的。

美國是典型的聯邦制國家，由50個州作為成員組成。州可以被視為美國行政區劃的第一層級。州以下設縣，縣純粹是州政府為了行政管理的需要而設立的行政單位。縣政府充當州政府的代理機構，對境內的市、鎮、鄉、和居民行使州所委託的責任和權力[7]。美國共有3042個縣，覆蓋了美國89.7％的領土和89.6％人口。在縣之下設市、鄉、鎮、村及其他基層政區。市是一種規模較大的市政自治體，一般分布在縣的轄區內。不同於日本，雖然縣政府在美國多被認為是州設立並擔當其代理人，但對於縣境內的市，縣政府並無太多管理的許可權。縣雖然比市「大」，但之間沒有隸屬關係，它們所執行的法律功能也不一樣。比如，縣政府一般管理水源、污水和公共電力等，而市政府管理工商登記、婚姻等。因此，在美國，一般的「市」被設置在某個縣的範圍內，但是並不由縣對其進行管理。

四、「市管縣」與「縣管市」管理模式的價值比較

在「市管縣」模式中，「市」被視為「城市」概念的同時還兼具行政區域的含義。這裡所說的城市一般為某區域內唯一的中心城市。由中心城市管理周邊城市、城鎮與農村地區，無疑是在強調中心城市主體地位。又由於中心城市的確立本就由其區域內比較優勢地位決定，加上管理者地位帶來的行政優勢，對於中心城市的發展更是增加動力。而「縣管市」模式下，「縣」被作為行政區域的概念，「市」則被視為單一的「城市」或者「城鎮」概念，是由一定數量的居民組成，並保持有較高比例工商業的聚居地。一個縣的轄區內可能有多個「市」的存在，這樣一種管理模式更多的是強調城市、城鎮與農村的統一協調發展，也即是城鄉一體化發展。

「市管縣」模式在特殊時期體現其集約化價值。我國的現行的「市管縣」模式是有其特定的歷史背景和依據的，體現了我國經濟發展時期的集約化需求：在經濟發展方面，確立中心城市地位，能夠有效聚集生產力與生產資料，發展集約經濟；在政府機構方面，地級市作為一級政府領導縣的制度較地區行政公署領導縣更加有效、全面，也有利於機構的精簡；在政治路線方面，設立地級市、實行「市管縣」是與鄧小平同志提出的中國特色社會主義的理論相適應的，是「先富論」在行政區劃制度設計上的體現。中心城市得益於本身條件和行政優勢，能夠優先於中心城市之外的縣域、小城鎮經濟發展，實現「先富論」並促進「共富」。

城市化與後城市化價值。我國從改革以來，隨著經濟社會的迅速發展，城市化發展的需求也愈加明顯，通過「市管縣」制度突出中心城市的優勢有利於在短時間內實現城市化的快速提升。從1949年到1980年，我國大陸城市化率僅由11.2％上升到19.4％。在「市管縣」與經濟發展的影響下，2002年至2011年，我國大陸城市化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。2011年，大陸城鎮人口比重達到51.27％，比2002年上升了12.18個百分點，城鎮人口為69079萬人，比2002年增加了18867萬人；鄉村人口65656萬人，減少了12585萬人。而日本、美國早在20世紀70年代城市化率就達到百分之七十以上，也早已出現出逆城市化趨勢，進入到實質的城鄉一體化快速發展階段。可見，「市管縣」與「縣管市」分別體現了城市化與逆城市化的趨勢，以及城市化過程與後城市化過程的制度價值。

地方自治與「市」、「縣」管理制度。我國居民自治除民族地方外一般為基層居民或村民自治，與國外的地方自治有較大的區別。「市管縣」模式下，市和縣都是一級行政單位，是國家權力的延伸，更多地體現了一種較強的上下級關係，市政府對縣級政府一般能夠進行強力的行政干預，兩者法律地位處於不對等的狀態。而「縣管市」多以地方自治為要件，縣與市可能具有相同的法律地位，如美國，也可能存在著隸屬關係，如日本。但它們的管理面通常不重合：縣政府管理的縣域事務，作為城市管理者的市政府不能干預；而作為城市管理者的市政府其許可權也僅限於該城市範圍內，並不得與其他管理主體權力衝突。城市在「縣管市」模式下逐漸發展成為一種自治體，由境內居民組成，其政府由居民選出並對其負責。