【黨課】《中華人民共和國監察法》學習輔導

編者按：

第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，習近平簽署主席令予以公布施行。作為反腐敗國家立法，監察法對國家監察工作起統領性和基礎性作用，為推進反腐敗鬥爭提供了堅強的政治保障和法律保障。我們圍繞相關重點內容進行梳理，設置輔導問答，供基層深入學習、理解監察法。

監察法是一部什麼法？

答：首先，監察法是反腐敗國家立法。監察法旗幟鮮明堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，規定「堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、『三個代表』重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。」

其次，監察法是公權力監督利器。監察法明確監察機關將對6 類對象進行監察，這6 類對象涵蓋我國所有行使公權力的公職人員，依法實現了監察全覆蓋。同時，監察法明確了監察委員會依法履行監督、調查、處置3 項職責，規定監察機關在調查職務違法和職務犯罪時，可以採取談話、訊問等12 項措施，保證監察機關有效履行監察職能。此外，監察法還規定，監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助；監察機關行使監督、調查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據，有關單位和個人應當如實提供。

答：監察法第一章第一條就明確了制定、實施監察法所要實現的價值和所要達到的目標，以及監察法的上位法依據。據此，監察法的立法目的主要有四個方面：

一是深化國家監察體制改革。這是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革，涉及政治權力、政治體制、政治關係的重大調整，目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，構建集中統一、權威高效的監察體制。出台監察法就是貫徹落實黨中央的決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以立法形式將實踐證明是行之有效的做法和經驗上升為法律，將改革的成果固定化、法治化。

二是加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋。黨的十八大以來，黨內監督得到有效加強，監督對象覆蓋了所有黨員，這也為國家監察覆蓋所有行使公權力的公職人員作了示範、打下基礎。制定監察法，就是要貫徹落實上述改革精神，以法律的形式全面填補國家監督空白。原來檢察機關只偵查職務犯罪行為，監察法規定監察機關既調查公職人員的職務違法行為，又調查職務犯罪行為。

三是深入開展反腐敗工作。各級監察委員會與同級紀委合署辦公，根據監察法的規定對行使公權力的公職人員進行監督、調查職務違法和職務犯罪、開展廉政建設和反腐敗工作，有利於加強黨對黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的統一領導，形成工作合力。

四是推進國家治理體系和治理能力現代化。黨和國家治理體系包括兩個方面：一是依規治黨，二是依法治國。目前，黨內監督已經實現全覆蓋，而行政監察主要限於對行政機關及其工作人員的監督，覆蓋面窄，二者不相匹配。實行國家監察是對公權力最直接最有效的監督，監察全覆蓋和監督的嚴肅性實效性直接關乎黨的執政能力和治國理政科學化水平。制定監察法，就是落實黨中央關於監察體制改革的決策部署，通過制度設計補上行政監察範圍過窄的短板，真正把所有公權力都關進位度籠子，體現依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一。

監察法的立法依據是憲法。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，制定法律、行政法規等都必須以憲法為依據。十三屆全國人大一次會議審議通過的憲法修正案在「國家機構」一章中專門增寫「監察委員會」一節，並在其他部分相應調整充實有關監察委員會的內容，確立了監察委員會作為國家機構的法律地位，為設立國家和地方各級監察委員會提供了根本法保障，為制定監察法提供了憲法依據。

監察法是如何誕生的？它的起草過程、指導思想、基本思路是什麼？

答：按照黨中央部署要求，監察法立法工作由中央紀委牽頭抓總，在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。2016 年10 月，黨的十八屆六中全會閉幕後，中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會共同組成國家監察立法工作專班，吸收改革試點地區的實踐經驗，聽取專家學者的意見建議，經反覆修改完善，形成了監察法草案。

2017 年6 月至12 月，十二屆全國人大常委會兩次對監察法草案進行了審議。期間，草案被送至23 個中央國家機關以及31 個省、自治區、直轄市人大常委會徵求意見，並公開徵求社會公眾意見。黨的十九大後，還根據黨的十九大精神和全國人大常委會、人大代表、政協委員等各方面意見，對草案作了修改完善。

在根據憲法修改精神作了進一步修改後，2018 年1 月31 日，監察法草案被發送至十三屆全國人大代表，並根據代表意見作出進一步修改。2018 年2 月8 日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，對草案作出重要指示。在上述工作基礎上，形成了提請十三屆全國人大一次會議審議的監察法草案。

制定監察法的指導思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持統籌推進「五位一體」總體布局和協調推進「四個全面」戰略布局，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，使依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，推進國家治理體系和治理能力現代化。

按照上述指導思想，監察法立法工作遵循以下思路和原則：一是堅持正確政治方向。嚴格遵循黨中央確定的指導思想、基本原則和改革要求，把堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導作為根本政治原則貫穿立法全過程和各方面。二是堅持與憲法修改保持一致。憲法是國家各種制度和法律法規的總依據。監察法草案相關內容及表述均與本次憲法修改關於監察委員會的各項規定相銜接、相統一。三是堅持問題導向。著力解決我國監察體制機制中存在的突出問題。四是堅持科學立法、民主立法、依法立法。堅決貫徹落實黨中央決策部署，充分吸收各方面意見，認真回應社會關切，嚴格依法按程序辦事，使草案內容科學合理、協調銜接，制定一部高質量的監察法。

答：為構建集中統一、權威高效的國家監察體制。《中華人民共和國監察法（草案）》說明中指出，當前反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜，與黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的要求相比，我國的監察體制機制存在著明顯不適應問題。一是監察範圍過窄；二是反腐敗力量分散；三是體現專責和集中統一不夠。

監察法提出，中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關；國家監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作；國家監察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆；國家實行監察官制度。

成立監察委員會，同紀委合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，有利於加強黨對反腐敗工作的統一領導，建立集中統一、權威高效的國家監察體制，推動反腐敗鬥爭向縱深發展。

答：國家監察委全稱為中華人民共和國國家監察委員會，由全國人民代表大會產生，是最高監察機關，領導地方各級監察委員會的工作。

國家監察委員會是反腐敗工作機構。國家監察委整合了監察部、國家預防腐敗局、最高人民檢察院反貪總局等部門的工作力量，與中央紀委合署辦公，在黨中央的直接領導下開展反腐敗工作，加強黨對反腐敗工作的統一領導，將有效解決監察範圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題。

監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴；依照法律規定履行監督、調查、處置職責。

如何實現監察全覆蓋？

答：監察法明確了監察覆蓋的6 類公職人員，使監察對象由「狹義政府」轉變為「廣義政府」，實現了監察全覆蓋，真正把權力關進位度籠子，確保黨和人民賦予的權力用來為人民謀利益。

監察法第三章規定了監察對象的範圍，將中央深化國家監察體制改革方案關於監察全覆蓋的部署，用法律的形式固定下來，實現對行使公權力公職人員的全面監督。在我國，黨是領導一切的，所有行使公權力的國家機關都屬於「廣義政府」範疇。監察法確定的監察對象，符合我國的政治體制和文化特徵，體現監察工作的針對性和操作性。將群眾自治組織管理人員納入監察範圍，這是反腐敗向基層延伸、解決群眾身邊的腐敗問題的重要舉措。

答：監察法第二章第十一條規定了監察機關履行監督、調查、處置職責。第四章規定了監察許可權，包括原來行政監察法規定的一些許可權和實踐中行之有效的做法，具體有談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置12 項措施，還有技術調查、通緝、限制出境等措施。

通過國家立法賦予監察委員會必要的許可權和措施，將行政監察法已有規定和實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來，明確監察機關可以採取以上12 項措施開展調查。尤其是用留置取代「兩規」措施，並規定嚴格的程序，有利於解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心。改革的深化要求法治保障，法治的實現離不開改革推動。通過制定監察法，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭中形成的新理念新舉措新經驗以法律形式固定下來，鞏固國家監察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩致遠。

誰來監督監察委？

答：監察法在第七章從兩個方面做了規定，一是規定了人大監督、司法監督、民主監督、社會監督、輿論監督等外部監督；二是規定了內部監督制度。

在合署辦公體制下，第一位的監督是黨委監督。各級黨委對監察委的監督是最有效的監督。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導本身就包含教育管理和監督。紀委監委在黨委領導下開展工作，黨委就要加強對紀委監委的管理和監督。

關於人大監督。監察法第五十三條規定各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或質詢。這些規定，既考慮了監察委工作的特殊性，也考慮了人大監督的實效性，能夠實現人大對監察委員會的有效監督。

關於檢察機關的監督。對涉嫌職務犯罪的，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，移送人民檢察院，依法審查、提起公訴。檢察機關審查後，可以退回補充調查，可以作出起訴或者不予起訴的決定，體現檢察機關對監察機關的監督制約。

關於自我監督。監察法從第五十五條到六十一條規定了嚴格的內部監督機制：一是設立內部專門的監督機構；二是打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度；三是辦理監察事項迴避制度；四是離崗離職從業限制制度；五是對監察機關及其工作人員不當行為的申訴制度；六是案件處置重大失誤責任追究制度等。

廣大人民群眾可以通過多種渠道對監察委員會進行監督。各級監察委員會來自人民、植根人民、服務人民，必須依法接受人民群眾的監督。監察法第五十四條規定，監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。對監察機關及其工作人員的履職行為，人民群眾可以依法通過檢舉控告、申訴等方式監督。