特朗普新政府里誰是老大?反正不是特朗普!

特朗普將在明年一月正式接過奧巴馬的權杖，成為美國總統。而隨著他的班底結構日漸清晰，這就產生了一個問題：全美最有實權的人將會是特朗普本人、副總統邁克·彭斯、白宮辦公廳主任賴因斯·普里巴斯、還是首席戰略顧問斯蒂夫·班農？

縱觀最近幾次權力交接，下一屆政府的過渡一定是最特別的。特朗普還沒正式宣誓就職，奧巴馬也仍未離開白宮，但前者實際上已開始行使自己的總統特權，自當選之日起便開始制定美國的外交政策：語不驚人死不休的特朗普式推特如暴風雨般襲來，吸引人們的關注。但即便如此，這次過渡工作中最有意思之處還在於其本身，也就是目前正逐步成形的下屆政府組織結構。

▲（從左至右）彭斯、普里巴斯、班農

爾虞我詐：真實的白宮堪比後宮

華盛頓政界有一項悠久的傳統，那就是在11月大選和第二年1月之間的數月中，每天都會有一些貌似無關緊要的組織及人員決定產生，這將會影響一些行政部門及其中關鍵人物的仕途，但人們經常對此缺乏關注。

歷史上，候任國家安全顧問亨利·基辛格曾在政府過渡時期，經尼克松批准數項關鍵備忘錄而保證了自己在尼克松政府中執掌一些重要部門，從而降低了其對手、候任國務卿威廉·羅傑斯的競爭力；他的繼任者茲比格涅夫·布熱津斯基在卡特政府的過渡時期也做了同樣的事情，令當時的候任國務卿賽勒斯·萬斯強烈不滿；羅納德·里根在任期間，任命「三人組」領導政府，降低國家安全顧問的影響力，卻反而引起政府內混亂；比爾·柯林頓的總統競選口號是「問題在經濟，笨蛋」，他通過設立國家經濟委員會，並任命效率極高、權勢在握的羅伯特·魯賓出任主席，來增加政府活力。類似的例子比比皆是。

美國政府在南部重建之後又經歷了一次重要的重組，而2017年作為那場重組的70周年紀念顯得頗為合適。1947年，針對羅斯福在管理內閣時特意採取的「別讓左手知道右手在乾的事」，杜魯門政府進行了一系列改變。杜魯門總統的高級顧問們認為，美國政府若沒有更好的協調性則無法應對冷戰所帶來的挑戰。於是，《國家安全法》在1947年誕生了，它在政府中成立了一個中央組織，協調總統收到的意見及情報，並確保他的指令能正確實施。該組織被稱為國家安全委員會。除此之外，還設立了一個中央組織來處理美國政府內部所有情報的流動。該組織被稱為中央情報局。這份法案還將數個分散的軍事部門整合成國防部，並增設了空軍部。這次政府重組是現代美國政府演化過程中的分水嶺。

自那時起，這樣一種結構便基本保持不變了。這些機構的權勢隨著總統的管理方式或是興盛或是衰落。一路上也有些小規模的實驗和改革，其中的大多數使得政府的人員與結構變得愈發複雜。

比如在1962年，肯尼迪總統設立了美國貿易代表辦公室來處理國際貿易談判。結果由於這一設立，該部門、美國商務部和國務院之間產生了長期的競爭關係，各方都認為自己應該在國際經濟外交中的關鍵領域發揮主導作用。

柯林頓在1993年設立了與國家安全委員會同級的國家經濟委員會，在一段短暫的輝煌期中，該委員會具備了相當大的權力，因為它的主席魯賓對柯林頓有特殊的影響。當魯賓遷任財政部之後，他精明地繼續出席白宮晨會，將委員會原有的影響與他一同帶走，結果就是其繼任者勞拉·泰森的影響力被大大削弱。這個新生的機構再也沒能從這次打擊中恢復。它現在僅被認為是種殘餘的勢力，儘管其與國家安全委員會平級，但地位很明顯已不如後者。

9·11襲擊事件之後，美國經歷了一次重大的政府重組，設立了國土安全部、國家情報總監辦公室、以及國土安全委員會。國土安全部幾年來精力都被分散在將之前已經存在的不同政府部門組織在一起，它的設立已經被認為是個不成熟的想法。同樣的，國家情報總監辦公室驗證了美國政界的一條格言，「如果有東西沒作用的話，那就給它換個頭銜再試一次。」該機構基本上與中央情報局任務重複，並試圖在信息收集與處理的過程中增加額外的管理層來提高部門間的協調能力，而這從來就不是個好主意。至於國土安全委員會，奧巴馬總統團隊承認，設立過多的政府部門實在不是什麼明智之舉，並將這些部門的運行轉交給國家安全委員會處理，這使得另一個長期問題更加惡化——那就是政府工作人員更加冗餘。即便如此，這種想要令政府工作更加流暢的目的是可以令人理解的。

職責難分：特朗普政府到底有幾個委員會？

那麼特朗普政府到現在為止都做了什麼呢？上周，它公布了一個新的政府組織——國家貿易委員會，其職責與國家經濟委員會和美國貿易代表辦公室相同。周二，特朗普政府宣布將重新成立作為一個獨立機構的國土安全委員會。過渡團隊還宣布創設一個新的職位——「國際談判特別代表」。這個職位將由特朗普集團執行副總裁兼法律官擔任，美國在全球所有的談判都會由他參與，這真是莫名其妙。

所以，現在的美國政府中有四個跨機構委員會——國家安全委員會、國家經濟委員會、國家貿易委員會以及國土安全委員會。至少五個機構認為自己有權主導美國的國際貿易政策，它們是國家經濟委員會、國家貿易委員會、新設立的國際談判特別代表、美國貿易代表辦公室、以及商務部。其中商務部的候任提名部長威爾伯·羅斯已明確表態他將在這方面起領導角色。此外，美國的國家安全委員會與國土安全委員會的工作亦有重疊，前者可以在恐怖主義的源頭處理潛在的恐怖威脅，而後者則是在恐怖威脅發生的地方處理事件。美國國務院與國防部在關於誰來主導國家安全政策問題上素有競爭關係，再加上政府內新設的國際談判職務以及回歸的兩家側重於安全的跨機構領導組織（國家安全委員會與國土安全委員會），這種互相間的競爭關係更加激烈。在美國情報界你還要算上另外兩位高層官員（國家情報總監和中央情報局局長），他們監督並領導了17家不同的情報機構。還有……噢，不要再「還有」了。這樣下去遲早要亂成一鍋粥。彼此間的競爭、混亂、信息錯誤傳達都有可能發生。

▲特朗普選的人總有些黑歷史

品牌形象：特朗普可能只是「花瓶」

現在正在成形的特朗普政府看上去不像是世上最大、最複雜組織所應該具備的那種緊湊、管理合理的結構，而更像是一個鬆散的控股公司。你也無需驚訝，因為特朗普集團本身就是家鬆散的控股公司，旗下有上千個子公司以及許多不同的獨立運營單位。然而，這種結構的關鍵就在於高層要有一名得力能幹的協調人員。但那會是誰呢？

特朗普集團內部報告提到，特朗普並不管理日常事務。他專註於打造品牌，成為集團形象代言人，傳遞集團理念。他會適當地參與一些關鍵交易或建築項目的決策過程，但其餘的細節他則留給其他經理。

我們沒有理由不去推測，這將是特朗普在美國政府中所扮演的角色。類似的話他說過不少，他曾暗示當選副總統邁克·彭斯將在國內及國際事務中發揮巨大的作用。此外，與特朗普在白宮一起工作的團隊中既有高級顧問斯蒂夫·班農和凱莉安·康威，也有其他數位資深信息及媒體聯絡官，他們的側重點亦是信息傳遞及權謀（即特朗普作為總統的「品牌」）。

在過去，如果總統管理政府採取分權的方式，而不是像卡特和奧巴馬那樣大小事一把抓，那麼處理部門間對立關係以及利益衝突的責任就落在了白宮辦公廳主任的肩上；在艾森豪威爾總統時期，白宮辦公廳主任謝爾曼·亞當斯權勢之大，被人們看作是「副總統」；在里根總統時期，幾位白宮辦公廳主任同樣扮演了關鍵的角色，取得了不同程度的成功；柯林頓和小布希在任職總統期間同樣受到了得力的白宮辦公廳主任協助來管理日常事務。

特朗普的問題是，他的白宮辦公廳主任賴因斯·普里巴斯絕對沒有任何資質來勝任這個職位。他沒有在執行部門工作的資歷，沒有國家安全的背景，也沒有真正的國際經濟的經驗。雖說如此，但眼下各委員會互相競爭，吵鬧著尋求總統批准、面見總統，他作為總統的守門人，不經意間成為了白宮中最有權勢的人物。

在一家控股公司中，權力通常集中在那個協調不同部門並處理由此產生的無法避免的對立關係的人身上。這個人會是彭斯么？他會像戈爾、切尼、拜登那樣延續近期政府二號人物越來越重要的趨勢，成為一個權勢無比的副總統么？又會是普里巴斯么？他和特朗普一樣將接受一場前所未有的高風險在職培訓。或是班農？他可能會像瓦萊麗·賈勒特或是里根的親信麥克·迪沃那樣成為在總統耳邊提出意見、受總統信賴的角色。其他人選，難道是包括賈德·庫斯納或特朗普千金伊萬卡在內的智囊團？

這一系列問題的答案現在還不明朗。但特朗普管理層越是複雜，考慮到這位候任總統的性格與過往經歷，就越可以確信一點，那就是相當大一部分的政府權力將會落入一位美國民眾沒有推選出來的人手中。

（本文原刊於《外交政策》雜誌官網，鄭旭初編譯）

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