【人居III專題】人居的歷史

本文翻譯自：http://www.theplanner.co.uk/features/a-history-of-habitat

原文作者：Huw Morris

　　從1976年的溫哥華到2016年的基多，聯合國人類住區峰會（以下簡稱人居會議）一直在嘗試設立全球城市規劃的議程。

　　人居一召開時，世界人口已達到四十億；人居二召開時，世界人口逼近60億；到這個月底人居三召開時，世界人口將會超過74億。

　　厄瓜多的首都基多將很快成為世界的焦點，代表們將在此參加人居三會議。這是繼1976年溫哥華和1996年伊斯坦布爾之後的又一次人居峰會，大會將要應對由人口激增和快速城市化所帶來的全球性挑戰。

　　那麼，人居峰會對規劃產生了多大影響呢？是不是規劃也反過來影響了三次人居峰會的議程？

　　相比之下，1992年的里約宣言、1997年的京都條約（議定書）以及與此相關的聯合國諸項動議都在英國的環保領域更具影響力。不過，人居峰會已經意識到規劃應該超越國家或地方的尺度，在應對全球性挑戰上發揮作用。例如，人居一即號召採取「大膽的，有意義和有效的」空間規劃策略。

　　正是歸功於人居峰會，可持續發展的理念（現在是英國規劃的基本原則）逐漸為全世界所認可。雖然該理念在不同的國家和地區有不同內涵，世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development）已為其下了定義：既滿足「當代人的需求，又不損害後代人滿足其需求的能力。」

　　1996年以來，人居的主要影響貫穿在2000年的《千年發展目標》中，旨在建設「無貧民窟的城市」，對抗貧困，確保環境的可持續性。

　　隨後的議程——《聯合國可持續發展目標》（見22-25頁）也有人居峰會的影子，特別是目標11：安全、包容、有彈性和可持續的地方營造——側重關注健康、教育、貧困和性別不平等。其他聯合國的重要會議都遵循了人居的議程，如2002年的可持續發展世界首腦會議和2012年的「里約 20」峰會。

　　伴隨著嚴峻的挑戰，人居三和未可知的人居四將繼續面臨棘手議題。因為缺少具有法律約束力的框架，各國政府始終未能切實履行在人居峰會上做出的承諾。

　　《2016世界城市狀況報告》表明，雖然規劃在實現可持續發展上能發揮關鍵作用，但很多城市還沿用著過時的規劃方式。這些規劃框架尤為缺乏性別敏感性，把婦女排除在規划過程之外。此研究同時表明，規劃專業力量的培育在發展中世界嚴重不足。如英國每10萬人中有38位規劃師，而在奈及利亞和印度，這個數字則分別為1.44和0.23。

人居一 溫哥華

背景

　　經濟學家舒馬赫的「小即是美」以地球資源的限制性為例，把地球比作銀行，把人類比作靠資本生活的「投資客」。

　　據聯合國估計，1974年全球人口已達到40億。人居一據此趨勢指出「這個數字在未來25年將會翻倍」。因此，各國政府日益關注城市化、人口增長、環境影響、社會變革和資源管理所帶來的問題。人居一召開之前，聯合國已連續五年舉辦了四個關於生活質量的會議，每個會議都關注人類住區問題的特定面向。

會議紀實

　　首先，人居一誕生了《溫哥華人居宣言》，陳述旨在影響各國政府目標的一系列原則。同時，人居一為各國政府提供了64條改善「人居」的建議，建議涵蓋了住區政策和戰略、住區規劃、住房、基礎設施和服務、土地、公眾參與和機構與管理等方面內容。此外，人居一還涉及國際合作，學習和研究計劃，以及技術、技能和專業知識的交流。

　　人居一加深了全世界對城市化的理解，確定了面對城市化應採取全面而整體的方法。人居一提出的政策與方案強調要以規劃作為基礎，通過政府促進本國的公民參與。認識到城市發展擴張過程中空間規劃戰略的重要性，是人居一取得的重要突破。

　　會議還強調，雖然每個國家都有自己的居住模式，但彼此可以互相學習。會議不僅強調國家層面的問題，也強調各國之間的相互關係與責任。會議的直接成果是聯合國人居中心的創立，即今天聯合國人居署的前身。

　　《溫哥華人居宣言》把重點放在各國政府的行動，這在後來被認為是一個顯著的弱點。它忽略了地方政府的角色……以及民間社會和非政府組織的潛在貢獻。人居一缺乏法律約束力，該議題在下次峰會上更為凸顯。

人居二 伊斯坦布爾

背景

　　到1996年，世界人口已接近60億。人居二深受1992年里約熱內盧峰會（聯合國環境與發展會議）的影響。人居二達成了《聯合國氣候變化框架公約》，該公約隨後促進了聯合國幾項主要的環境動議，如《京都議定書》和《巴黎協定》。人居二還通過了一份可持續發展的自願行動計劃——《21世紀議程》。

　　人居二把議程大力推進至地方政府、學術界和民間社會的層次，簽署了兩份關鍵文件，即《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》，為全球的地方行政機關列明了議事規則。這兩份文件把人人享有足夠的住房作為全球性目標，以期在此目標之下，實現城市、城鎮和村莊的可持續性。

　　這兩份文件因討論貧困與不平等等關鍵問題而獲得了相當高的國際讚譽。同時，可持續發展也成為聯合國未來各項動議之基石。2002年，聯合國通過了以減少貧民窟居民人數為目標的《千年發展目標》，這一項目後來在《聯合國可持續發展目標》中得到了進一步的擴展。

　　缺乏一個具有法律約束力的框架（人居一的老問題）後來被證明是伊斯坦布爾遺產的一大絆腳石。這意味著政府並沒有履行承諾，而公民也沒有機會主張自己的權利。

人居三 基多

　　基多峰會將致力於達成《新城市議程》，這將推動可持續發展成為城市化的核心議題，在未來兩年內影響聯合國以及各個國家、城市、地區及其民間社會的決策與行動。其中有兩個關鍵概念——「發展推動者」和「運營推動者」——將起主導作用：「發展推動者」涵蓋各國的城市政策、治理與城市經濟，而「運營推動者」則主要包括規劃、地方財政體系以及基本服務和基礎設施。

　　民主、人權以及環境與城市化之間的關係將會在新議程中扮演重要角色，同樣重要的方面還有資產、人的安全（無論年齡和性別），以及降低風險與城市的應變能力。

　　《人居議程》會繼續發揮作用，而此次峰會亦將承認巨型區域、城市走廊和城市區域等現象。不過，《新城市議程》也將一如既往地不具有法律約束力。

　　如果2036年的確有人居四峰會，它將關注哪些問題呢？預言未來是危險的，所以我們只能做一些預測。

　　聯合國預計，到2030年全世界將出現41個巨型城市。到2050年，全世界將有70％的人生活在城市，而在北美和歐洲這一比例將接近90％。但支持這一增長所需的建築和基礎設施有70％都尚不存在。

　　Quantumrun，一個未來學的諮詢公司，預測智能城市將會崛起，從市政服務到管理再到規劃，城市中心的一切都將依賴於數字技術。互聯網基礎設施和物聯網將是GDP的驅動力（參見隨後內容），而城市將依賴的「大數據」的儲備，以分析預測未來趨勢並相應地調整制度與政策。

　　暢銷書《黑天鵝》的作者——納西姆·塔勒布（Nassim Taleb）說，自上而下的民族國家將「名存實亡」，而城市國家和「小城邦」將會盛行。大多數已有25年或更久歷史的技術將會被沿用，而較年輕且有效率的技術將被超越或為更古老的技術所取代。塔勒布援引了汽車、飛機、自行車、語音電話，以及書架的例子，來說明世界變化的方式！

· 到2030年，發展中地區的城市人口將增加一倍。

· 在1995年，有22個大城市和14個巨型城市。到2015年，這兩個數字都已翻倍，其中，有22個巨型城市在拉丁美洲、亞洲和非洲。

· 現在，城市貢獻了全球GDP的80％。

· 房屋佔了大多數城市70％以上的土地利用面積。

· 截至2013年，6億個家庭沒有像樣的住所。

· 從1950年到2005年，全球城市化水平從29％上升到49％。

· 城市對國民收入的貢獻高於其占國家總人口數的份額。巴黎佔法國總人口的16％，但貢獻了國內生產總值的27％。金沙薩占剛果民主共和國總人口的13％，但貢獻了國內生產總值的85％。馬尼拉都會區占菲律賓總人口的12％，但貢獻了國內生產總值的47％。

· 有15億人從事不穩定的工作，超過總就業人口的46％。在南亞和撒哈拉沙漠以南的非洲地區，有超過70％以上的工人在從事不穩定的工作。

來源：《2016年世界城市狀況報告》

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