孫學峰 陳寒溪：中國地區主義政策的戰略效應

　　【內容提要】　地區主義為中國和發展起提供了戰略機遇。中國目前奉行的地區主義政策主要具有三方面特點:接受「開放的地區主義」、推動非傳統安全合作、支持東盟的主導地位。中國的這種地區主義政策可以維持東亞的「軟地區主義」特徵,不觸及美國和周邊國家的核心利益,減少這些國家對中國崛起產生的「威脅感」,達到和平發展的戰略目標。中國應該以謹慎的態度對待地區主義,繼續保持積极參与者而非積極主導者的自我定位。

　　【關鍵詞】　中國;崛起國;地區主義

　　冷戰結束後,中國實力快速增長,逐漸成為國際社會公認的崛起國。現實主義理論認為,在實力上升過程中,崛起國必然對其他國家造成壓力,甚至產生威脅感,有可能導致其他國家的平衡。[1]20世紀90年代中期出現的「中國威脅論」恰恰反映了這種變化,其帶來的國際安全壓力成為中國實現崛起戰略目標的主要障礙。由於密切關注中國崛起的國家主要是美國和東亞地區周邊各國,因此,如何避免美國和東亞周邊國家的猜疑,緩解崛起帶來的安全壓力,成為中國外交的重要任務。

　　與中國崛起相伴的國際關係現象是東亞和亞太地區主義的興起。地區主義的發展成為中國崛起面臨的一種特定的國際環境。在地區主義的推動下,東亞和亞太地區出現了各種地區合作的制度化進程,其中3個典型例證是亞太經合組織(APEC)、東盟+中日韓(簡稱「10+3」)、東盟地區論壇(ARF)。面對周邊地區主義的興起,從20世紀90年代中期開始,中國逐步增強了參與地區經濟與安全合作的範圍和力度,逐漸形成了較為完整的地區主義政策。這些政策措施對維持中美關係穩定、改善中國與周邊國家關係發揮了積極作用,削弱了「中國威脅論」的影響,改善了中國的安全環境。對此,學者們已經有較多的論述。[2]但學者們普遍忽視了另外一個重要的問題,即中國的地區主義政策為什麼能夠取得進展?因此,本文的主要目標就是探討中國地區主義政策[3]成功的原因,說明其緩解安全壓力的基本原理。

　　一　中國推行地區主義政策的動因

　　地區主義是一種意識形態、價值觀和信仰,認為地區合作制度化是實現國家利益的最佳選擇。因此,地區主義直接導致了國際合作的地區化現象,即地理上相鄰的國家在自願基礎上主動加強經濟、政治和安全領域的制度化合作,甚至出現了地區組織。[4]從這個定義可以看出,地區合作是當代國際政治條件下國家利益得以實現的一種途徑和方式,國家接受地區主義的最主要原因是相信地區合作可以實現國家利益。

　　亞太和東亞的地區主義合作的發起方並不相同,有的是霸權國美國積極倡導的,如APEC;有的是中小國家倡導的,如東盟倡導的ARF和「10+3」。但是,這些倡導國或者主導國都希望中國加入這些地區合作,希望地區多邊制度能夠制約中國的對外行為,使中國的崛起具有可預見性。冷戰結束以來,美國總體上對中國實行接觸政策,希望中國接受美國主導的全球秩序和地區秩序。美國助理國務卿洛德(Winston Lord)曾表示,「我們面臨的挑戰是,要保證中國發展成為全球大國時能起建設性作用,成為融入國際機制並承諾國際法所規定的行為的國家」。[5]美國前國務卿奧爾布賴特也曾指出,「我們鼓勵中國成為國際體系中一個全面而完全具有建設性的參與者」。[6]東盟國家歡迎中國加入ARF時,一個重要的戰略考慮是試圖把中國納入一個多邊框架之中,達到限制和約束中國的目的。[7]

　　在中國看來,這些地區主義合作具有針對中國的意圖,因此,最初對是否參與其中較為猶豫。儘管黨的十五大報告提出要積极參与多邊外交活動,但是並沒有提到地區主義。這裡中國政府所說的多邊外交,主要指以聯合國和其他各種國際組織為核心的全球多邊外交。[8]但是,此後中國政府逐漸認識到,地區主義潮流不可避免,為中國提供了戰略機遇,參與地區主義總體上看利大於弊,並開始逐步融入到地區合作進程之中。2004年以後,中國開始公開支持地區主義合作,並提出了相關的合作主張。溫家寶總理在亞洲合作對話第三次外長會議開幕式的講話中指出,加強區域合作是新時期中國對外政策的重要組成部分,中國政府將更加積極地參與旨在促進亞洲合作的各種多邊進程。[9]在博鰲亞洲論壇開幕式上,胡錦濤主席發表演講時提出了加強亞洲地區合作的五項主張。[10]

　　中國逐漸接受地區主義的主要原因在於,參與地區合作有助於緩解東亞周邊國家和美國的安全壓力,為中國提供和平發展的機遇,總體上符合中國的基本利益。冷戰結束以來,由於實力不斷增長,中國的崛起成為影響東亞安全的一個重要因素。「中國威脅論」的核心觀點就是,隨著中國與東亞國家之間的實力差距增大,中國必然會謀求霸權,威脅地區穩定。[11]在這種思想認識的指導下,美國和東亞地區周邊國家對中國實力增長的擔心逐漸增大,導致中國的安全壓力逐步上升。因此,如何尋找機會緩解壓力,創造戰略機遇,成為中國對外政策必須加以解決的重要問題。

　　美國學者戈德斯坦(Avery Goldstein)認為,為了緩解崛起帶來的國際壓力,中國對東亞國家採取「確保(reassure)」政策,安撫周邊國家對中國的擔憂;對於美國,中國力圖維持合作夥伴關係,減少美國的敵視和威脅感。[12]王學東認為,中國採取的是「寬慰戰略」,目標是通過說服、勸阻、接觸等方式,防止形成對自己的平衡,這種戰略的基本途徑是參與多邊制度,建構良好聲譽。[13]在其他中國學者看來,地區主義正是實現「確保」政策和「寬慰戰略」的重要途徑,中國本身就是地區大國,地區主義有助於中國追求地區主導地位和全球責任,確立負責任的地區大國形象,取得其他國家的認同,融入現行國際制度,爭取獲得新制度的發言權和主導作用。[14]

　　二　中國地區主義政策取得成就的原因

　　中國地區合作政策取得進展的主要原因在於,政策本身的自我剋制和漸進主義色彩有效地實現了維護自身利益與控制外在壓力的平衡,即在謀求中國自身利益的過程中,中國的政策安排注意滿足東盟國家的核心利益,逐步推進合作,同時避免觸及美國在這一地區的核心利益,防止美國施加強大的安全壓力,阻撓地區經濟和安全合作。具體而言,包括以下3個方面:

　　(一)接受「開放的地區主義」,避免排擠美國

　　在亞洲地區主義發展進程中,以地理相鄰性為基礎形成了各種地區概念,如東亞、亞太、東北亞、東南亞。其中,東亞地區主義和亞太地區主義是兩種最具有競爭性的地區主義,其主要分歧在於地區合作涵蓋的國家和地區主義邊界的確定。

　　作為體系的霸權國家,美國十分警惕各種地區合作的發展動向,擔心排他性地區主義的泛濫,使自己在一些具有重要戰略意義的地區喪失主導地位和影響力。冷戰後,東亞和亞太地區逐漸成為美國的戰略重點,東亞地區主義的發展威脅到美國在該地區的戰略利益。因此,美國支持亞太地區主義並試圖主導和控制APEC和ARF。對於排他性的東亞地區主義,美國的態度十分謹慎。20世紀90年代初期,馬來西亞總理馬哈蒂爾提出建立「東亞經濟集團」,就曾經遭到美國的極力反對;1997年亞洲金融危機之後,日本提出建立亞洲貨幣基金,也因美國的阻撓而銷聲匿跡。儘管美國對1999年之後「10+3」的進程持一種前所未有的寬容態度,但是這並不表明美國不關注東亞地區主義的排他性問題。[15]

　　為此,美國在亞太地區鼓勵的是「開放的地區主義(open regionalism)」,它既是一種自由貿易原則,也是一種地區主義的政治原則。在政治意義上,它對地緣意義上的地區概念持一種模糊的態度,對地區合作參與者的資格持一種開放的態度。[16]因此,如果中國的地區合作政策是以地區概念明確為基礎,將產生明確的「外部性」,增大美國遭到排擠的擔心,使地區合作中的美國因素變得十分突出。

　　而中國政策的成功之處在於做出了相反的選擇,即接受了「開放的地區主義」,謹慎考慮美國的態度,避免與美國的核心利益發生衝突。[17]在具體實踐中,中國對重疊的地區概念採取了默認的態度,並不急於倡導明確的地區概念,對各種並存的地區主義採取溫和的態度,鼓勵多樣性和多樣化,謹慎對待封閉性的地區合作。這些政策的重要政治結果就是減少了美國的憂慮和抵制,防止觸及美國在這一地區的戰略利益,贏得中美政治合作的基礎。

　　(二)參與但拒絕主導地區合作,維護東盟核心利益

　　在參與地區合作的進程中,中國的自我定位是積極的參與國,積極支持參與相關地區合作,避免成為合作的主導力量,始終強調東盟在地區合作中的主導地位,支持「東盟方式」的地區主義和多邊主義。

　　冷戰後,東盟一直是亞太和東亞地區主義的主要倡導者、發起者和組織者,創造了小國推動大國走向多邊合作的政治奇蹟。1994年,東盟發起了ARF,建立了亞太地區第一個、也是惟一的政府間多邊安全對話制度;1999年,東盟又發起了「10+3」,推動東亞地區經濟一體化。由於東盟的主導地位,東盟內部的合作方式———「東盟方式」逐漸擴展到東亞和亞太地區主義發展進程之中。所謂「東盟方式」,指的是東盟處理成員國之間關係的一系列基本原則和規範,其中最主要的兩個原則是非正式性和協商一致。在非正式性原則下,地區合作保持了較低的制度化程度,很少建立西方式的由嚴密的法律體系保證的制度。在協商一致原則下,地區合作的決策機制迴避了多數表決和強制執行,而是滿足地區合作參與者的舒適感。[18]顯而易見,正是「東盟方式」維持了東亞和亞太的「軟地區主義(soft regionalism)」特徵。

　　中國支持在ARF和「10+3」進程中注意維護東盟的主導地位,支持「東盟方式」所體現的合作原則和規範,認為這種合作模式是「行之有效的模式和原則」。中國對東盟和「東盟方式」的支持政策在ARF進程中的表現尤為明顯。雖然受1997年金融危機和東盟擴大的影響,東盟在ARF中的主導地位受到一些質疑,但是中國政府還是鮮明地支持東盟的主導地位,認為「ARF應該堅持論壇的性質,堅持求同存異、協商一致、循序漸進、照顧各方舒適度等基本原則」。[19]在「10+3」進程中,雖然中國的參與比在ARF中更積極,但是東盟的主導地位仍然得到了中國的認可和支持。2004年11月,溫家寶出席「10+3」第八次領導人會議時,明確地說明了中國的立場和態度。[20]

　　中國支持東盟在地區主義進程中的主導地位,首先滿足了東盟的戰略利益,贏得了東盟的信任。冷戰後東盟積極發起ARF,目的是通過多邊對話,緩和地區大國之間的關係,避免大國對抗使東盟陷入選擇的困境。這種政策事實上是東盟「大國平衡戰略」的自然延伸。[21]東盟在金融危機之後積極推動東亞地區主義並發起「10+3」,目的也是藉助與中、日、韓三國的地區合作,加強自身的經濟安全和發展。[22]

　　中國支持東盟的主導地位,還有利於避免損害美國的利益,減少美國的猜疑。作為在東亞地區具有重要戰略利益的霸權國,美國不希望東亞和亞太地區出現把自己排除在外的地區主義,更不希望這樣的地區主義被其他大國所主導和控制。所以日本在地區合作進程的每次主動都受到美國的批評。在微妙的均勢政治中,中國和日本一樣,都無心參與主導權的爭奪。中國以積极參与者的姿態,而不是積極主導者的姿態,來推動東盟方式的「軟地區主義」,達到了「寬慰」美國的目的。

　　(三)重點推進非傳統安全領域合作,降低合作難度

　　推動非傳統安全領域的合作成為中國參與地區主義的一個重要切入點。中國支持地區安全對話與合作,但中國的安全合作政策有一個明確的限度,就是不希望通過地區多邊制度來處理涉及核心利益的傳統安全問題,而主要推動非傳統安全領域的對話,同亞洲國家在地區反恐、打擊跨國犯罪、海上安全、武器擴散等安全領域進行對話和合作。[23]中國支持「10+3」和APEC把非傳統安全合作列入議事日程,希望非傳統安全問題成為ARF開展對話與合作的重點。[24]2002年5月,中國向ARF提交了《關於加強非傳統安全領域合作的中方立場文件》,支持ARF進一步開展非傳統安全領域的對話與合作。[25]

　　迴避敏感的傳統安全問題,推動非傳統安全合作,既可以維護中國的核心利益(如台灣問題、南中國海問題),也不容易觸及其他國家的核心利益,因此有利於地區合作的推進,增強中國和周邊國家的相互信任。傳統安全涉及的是國家的核心利益,因此其合作比較難以進行,而部分國家之間的傳統安全領域的合作往往會引起其他國家的擔憂。所以,推動非傳統安全合作,既可維持地區合作的發展,又不會產生猜疑和威脅感。

　　事實表明,推動非傳統安全合作是加強中國與東盟和周邊國家互信的重要途徑。2002年11月,中國與東盟簽署了《中國與東盟關於非傳統安全領域合作聯合宣言》,決定加強合作,重點打擊販毒、非法移民、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢、國際經濟、網路等領域的跨國犯罪活動。[26]2004年1月,中國和東盟簽署了《中華人民共和國政府和東南亞國家聯盟成員國政府非傳統安全領域合作諒解備忘錄》,把反恐、禁毒和打擊國際經濟犯罪確定為雙方的重點合作領域。同時,中、日、韓與東盟同意建立打擊跨國犯罪的合作機制。[27]

　　非傳統安全合作也不易觸及美國在東亞的戰略利益,反而有利於加強中美合作的戰略基礎。美國在東亞地區的安全戰略仍以傳統安全合作為基礎,不但在東亞地區駐紮10萬軍隊,而且依靠與部分東亞國家建立的雙邊同盟體系。如果中國和周邊國家在傳統安全領域進行合作,必然「挑戰」美國的雙邊軍事同盟體系,「威脅」美國的核心戰略利益。如果從非傳統安全領域出發推動地區合作,就能夠迴避美國的壓力,具有較大的可行性。此外,九一一事件為中美關係的穩定與合作提供了轉機。絕非偶然的是,九一一事件成為中國政府對待非傳統安全問題的政策轉折點。事件發生之前,中國政府並沒有突出強調非傳統安全問題,關於非傳統安全的討論主要是在學術界進行。九一一事件之後,中國政府開始不斷強調以恐怖主義為首的非傳統安全威脅,提出了一系列官方文件,加強了這個領域的合作。[28]對非傳統安全問題的政策調整尤其是對反恐的強調普遍被認為是中美關係實現轉折、走向穩定的關鍵。對中國來說,在參與地區主義的過程中,突出非傳統安全合作無疑是一種明智而務實的選擇。

　　三　結論

　　中國的崛起引起了美國和東亞周邊國家的擔憂。為了緩解由此帶來的壓力,中國選擇了支持地區主義,參與多邊合作的政策,為緩解崛起帶來的安全壓力提供了機遇,奠定了基礎,取得了較好的政策效果。中國同東盟國家的政治、安全關係在不斷改善,東盟國家對中國的「威脅感」明顯減弱,雙方在經濟領域的合作不斷深化。中美之間不但在地區多邊制度中進行了良好的溝通,還共同推進朝鮮半島六方會談,為和平解決朝鮮核問題和建立東亞安全合作機制創造了條件。

　　中國的地區主義政策取得進展的原因主要在於以下3個方面:第一,中國接受開放的地區主義,承認地區概念的多樣性和重疊性,符合美國倡導的開放地區主義模式,減緩了美國對中國的擔心。第二,堅持東盟在地區主義進程中的主導地位,既滿足了東盟國家的核心利益,同時避免了大幅度削弱美國的地區影響力。第三,重視非傳統安全合作有助於推動中國與東盟關係的合作,同時消除了美國擔心亞太同盟體系瓦解的憂慮。

　　儘管中國的地區主義政策取得了進展,但需要注意的是,不能主觀上放大參與地區主義的收益,盲目樂觀,積極建構所謂的地區認同,急於充當主導國。中國應該堅持在實力增長的同時,注重自我剋制,以參與國而非主導國的地位推動東亞地區主義,在擴展影響力的同時,並不觸及美國以及周邊國家的核心利益,滿足它們的利益關切,減弱它們的「威脅感」。同時,要充分意識到,隨著中國實力的進一步增強以及東亞地區合作的深入,中國參與東亞地區合作面臨的最大障礙將是美國的阻撓和牽制。堅持自我剋制和循序漸進的策略,儘可能減少對美國核心利益的挑戰,仍將是中國未來10年地區主義政策的核心。

　　注釋：

　　[1]現實主義的均勢理論(theory of the balance of power)和威脅平衡理論(theory of the balance of threat)都把這種歷史現象歸納為政治規律。儘管這種理論仍然受到批評和挑戰,但是這種認識仍然是影響國家對外行為的重要因素。「崛起國(rising power)」既是一個國際政治理論術語,也是一個敏感的政治術語。秦亞青試圖使用「上升大國」來替代崛起國,見秦亞青:《國際關係理論的核心問題與中國學派的生成》,載《中國社會科學》,2005年第3期,第175～176頁。但是名詞的變化無助於改變國際社會對中國的定位:(1)中國是一個大國;(2)中國的實力正在快速增長;(3)中國實力的增長正在改變國際系統的權力分配。美國和東亞各國都在密切關注這3種現象的政治後果。

　　[2]較有代表性的是唐世平、張蘊嶺:《中國的地區戰略》,載《世界經濟與政治》,2004年第6期,第8～13頁;David Shambaugh,「China Engages Asia: Reshaping the Regional Order,」International Security, Vol.29, No.3, Winter 2004/2005, pp.64-99。

　　[3]由於中國崛起的壓力主要來自美國和東亞周邊國家,所以本文討論的地區主義指東亞地區主義,不包括中國和俄羅斯主導的中亞地區主義———上海合作組織。

　　[4]關於地區主義概念的討論,參見肖歡容:《地區主義:理論的歷史演進》,北京:北京廣播學院出版社,2003年版,第8～11頁。

　　[5]Winston Lord and Joseph Nye,「Engagement with China Will Aid Regional Security,」Transcripton October 11,USIA Wireless File,Octobe 13, 1995, p.2.轉引自門洪華:《國際機制與21世紀的中國外交戰略》,載《中國社會科學》,2001年第2期,第279～280頁。

　　[6]Madeleine Albright,「The Test of American Foreign Policy,」Foreign Affairs, Vol.77, No.6,November/December 1998, p.57.

　　[7]東盟國家發起東盟地區論壇來制約中國的戰略意圖十分明顯。參見喻常森:《東盟地區論壇的目標及大國的立場》,載《東南亞研究》,2000年第4期,第22～26頁;蘇浩:《亞太合作安全研究》,北京:世界知識出版社,2003年版,第393～394頁。

　　[8]中國參與國際多邊制度的情況,參見[美]江憶恩:《中國參與國際體制的思考》,載《世界經濟與政治》,1999年第7期,第4～10頁[美]江憶恩:《中國對國際秩序的態度》,載《國際政治科學》,2005年期,第32～33頁。

　　[9]中華人民共和國外交部:《中國外交》,北京:世界知識出版社,2005年版,第30頁。

　　[10]胡錦濤:《中國的發展　亞洲的機遇———在博鰲亞洲論壇2004年年會開幕式上的演講》,載中華人民共和國外交部:《中國外交》,第396頁。

　　[11]西方國家20世紀90年代前半期對中國的看法,參見閻學通:《西方人看中國的崛起》,載《現代國際關係》,1996年第9期,第41～45頁。東盟國家對中國的看法,參見曹雲華、唐翀:《新中國-東盟關係論》,北京:世界知識出版社,2005年版,第214～220頁。

　　[12]對中國的大戰略和外交政策的分析,參見Avery Goldstein,「The Diplomatic Face of China』s Grand Strategy:A Rising Power』s Emer ging Choice,」The China Quarterly, No.168, December 2001, pp.835-864。

　　[13]王學東:《國家聲譽在大國崛起中的地位》,載《國際政治科學》,2005年第1期,第118～120頁。

　　[14]關於中國如何定位,如何通過多邊主義和地區主義維護自己的利益,中國學者普遍從理性選擇角度出發,為中國做了設計。

　　[15]參見龐中英:《中國的亞洲戰略:靈活的多邊主義》,載《世界經濟與政治》,2001年第10期,第30～35頁;門洪華:《國際機制與21世紀的中國外交戰略》,載《中國社會科學》,2001年第2期,第280～283頁;肖歡容:《地區主義:理論的歷史演進》,第240頁。

　　[16]關於美國對東亞地區主義的態度和政策的分析,參見韓志強:《東亞區域合作中的美國因素》,載《國際問題研究》,2004年第3期,第36～39頁。關於「開放的地區主義」概念,參見周濤:《「開放的地區主義」釋義》,載《國際商務研究》,1998年第5期,第31～34頁;張海平:《論開放式地區主義》,載《亞太經濟》,1998年第5期,第1～5頁。

　　[17]夏立平:《新東亞區域主義發展及其影響》,載《當代亞太》,2005年第6期,第23～24頁。

　　[18]關於「東盟方式」及其對亞太地區主義的影響的分析,參見Amitav Acharya,「Ideas, Identity, and Institution-Building: From the『ASEANWay』to the『Asia-Pacific Way』?」The Pacific Review, Vol.10, No.3,1997, pp.328-333。

　　[19]中華人民共和國外交部:《中國外交》,第307頁。

　　[20]中華人民共和國外交部:《中國外交》,第306頁。

　　[21]關於冷戰後東盟的亞太和東亞戰略,參見閻學通等:《中國與亞太安全》,北京:時事出版社,1999年版,第188～191頁;王士錄、王國平:《走向21世紀的東盟與亞太》,北京:當代世界出版社,1999年版,第322頁。

　　[22]對東盟發起東亞地區主義和APT的意圖的分析,參見龐中英:《東盟和東亞:微妙的「東亞地區主義」》,載《太平洋學報》,2001年第2期,第33～35頁。

　　[23]胡錦濤:《中國的發展　亞洲的機遇———在博鰲亞洲論壇2004年年會開幕式上的演講》,第396頁。

　　[24]唐家璇外長在第九屆東盟地區論壇外長會議上的講話,2002年7月31日,http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4548.htm。

　　[25]《關於加強非傳統安全領域合作的中方立場文件》,http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4547.htm。

　　[26]具體可參見中華人民共和國網站:http://www.fmprc.gov.cn/chn/ziliao/wzzt/zgcydyhz/dlcdmzrh/t25549.htm。

　　[27]具體可參見《人民日報》,2004年1月11日第3版。

　　[28]中國在非傳統安全問題上的政策變化,參見:《非傳統安全論析》,載《現代國際關係》,2003年第5期,第47～48頁。

推薦閱讀：