托馬斯·卡羅瑟斯：中國與對外援助

　　（托馬斯·卡羅瑟斯：卡內基國際和平研究院研究副總裁,著名民主與法治問題專家,曾在約翰霍普金斯大學、牛津大學等高校任職,著有Development Aid Confronts Politics: The Almost Revolution等書）　　托馬斯·卡羅瑟斯在一次採訪中借鑒其新著《當發展援助遭遇政治：幾近革命》（Development Aid Confronts Politics: The Almost Revolution）（與黛安娜·德·格拉蒙Diane de Gramont合著），發表了對以下問題的看法：中國作為一個新興的國際援助參與者所起的作用、如何對當地正直做到既不選擇性失明又不橫加干涉、中國援助的動機、投資與援助的關係、中國援助和西方援助之間的競爭，以及專門針對中國援助提供者的具體情況提出的針對性建議。　　中國在國際援助或國際發展中所扮演的角色？　　首先，中國正在加強其對非洲及世界其他地方發展的支持力度，這是一件好事；我相信，世界各地有很多國家都對中國在發展援助方面與日俱增的重要作用表示歡迎。貧窮的國家需要更多的幫助，而中國當然可以做一些力所能及的事。　　若中國真想幫助其他國家，就必須確保其所提供的發展援助不僅是為了交朋友。廣交朋友乃是提供援助的應有之義，但誠心實意幫助友邦向積極方向轉變，幫助其進一步改善民生也屬不可或缺。有時，僅僅為了交友而提供援助與為了真正促使友邦的積極變化而為之之間存在著混淆。在中國正忙於與之進行交往的幾個的非洲國家裡——不論是在安哥拉、南非，還是在其他地方，中國將不得不面對該問題，以決定它到底想在何種程度上利用這種與多個政府業已建立起來的關係，成為推動積極發展變革的合作夥伴。　　你在書中主張援助提供國應具有政治智慧，那麼中國在政治上既不選擇性失明又不進行干涉的同時，該怎樣表現出政治智慧來呢？　　援助總是帶有「政治色彩」這一想法是見仁見智的事兒，所以釐清一些基本概念就很重要。　　在提供發展援助時表現出政治智慧來，指的是了解當地的政治進程，同時確保所提供的發展援助與當地的政治現實相契合，真正成為一種促進積極變革的因素。不妨舉例說明，假設你試圖幫助某國政府加強教育，那就需要了解影響該國教育系統的政治因素，比如某政府因對該國某地區的個別族群懷有敵意，而在多大程度上忽視了該地區的教育——如果你了解這類因素，就能更有效地提供幫助。　　因此，表現出政治智慧是任何真正想要促進積極變革的發展參與者都應具備的素質。從根本上說，提供援助本就是一種干涉：外部參與者來到他國，帶來了資金或技術，試圖幫助這個國家進行變革。你並非刻意「干涉」，但卻已置身於另一個社會中，成了試圖協助改變這個國家的參與者。如果你這樣做了，就有責任表現出智慧來，就需要知道該怎麼做，需要了解你所提供的援助會以怎樣的方式為該國民眾所利用，同時對援助會產生哪些政治影響瞭然於胸。你也許會說：「我提供援助只是為了完善教育政策」，但最終的結果可能是，強化了一個並不熱衷於實施全民教育的政府。因此，你必須清楚地知道你所提供的援助所帶來的更大影響是什麼。如果你想成為負責任的發展援助參與者，就不能說：「我根本不關心政治」，或者「我們絲毫不會幹涉政治」，這就是在政治上選擇性失明，或者說是在政治上裝聾作啞，這樣萬萬不可。　　單就「不干涉」這一概念而言，同樣不夠清楚明了。在本身既以改善政治制度為目的的援助項目下，如協助加強一國立法機關，或者幫助健全法治，只有與該國政府合作才能實施。這種援助往往是該國政府要求提供的援助，並非干涉。因此，你正在努力完成的某項使命可能頗具政治色彩，並帶有明確的政治目的，只不過是在與該國政府合作罷了。所以說，帶有政治色彩和政治干涉可是兩碼事。　　所謂政治干涉，指的是外國援助者懷有自己的政治目的，而這種政治目的又是為受援助國某些重要群體所反對的。例如，某提供援助者來到一個國家，試圖通過支持一方打壓另一方的形式影響該國的選舉結果，這就是屬於政治干涉了。　　應付當地存在的腐敗問題，該表現出怎樣的政治智慧呢？　　與腐敗政府打交道是西方援助機構一直都頭疼的一個問題。這不僅是西方援助遇到的問題，包括中國在內的所有援助國都會面臨這一問題。自1990年代開始，援助提供國就開始面對該問題，並且自此一直在嘗試設計一種不會助長腐敗或腐敗政府的援助方式。例如，某些西方援助機構的選擇是，如果某些政府明顯存在腐敗，他們就不向其提供援助；或者嘗試製定相關方案，幫助這類政府減少腐敗現象的發生。這些措施都很不錯，但減少腐敗在任何地方都是艱難而緩慢的過程。　　這也正是我們在書中提到的：提供援助需要通過對資源和權力實施更好的政治管理，以便服務於真正幫助受援國這一目的；這與那些對此類問題視而不見聽而不聞、而只把援助當成是對某些友邦的獎賞，或者對發展持有非常狹隘的經濟觀點的援助行為截然不同。　　你所主張的幫助受援國「進行積極變革」，並不一定是指「民主」變革，對嗎？　　幾乎所有西方援助機構都有自己追求的政治目標：有的以民主制度為目標，但有的只採用「善治」或「仁政」的概念，而並不拘泥於民主。一個國家可以在不改變其自身政治體系的根本類型的前提下提高其執政水平。因此，如果一國的治理方式變得更有效，更遵守法律規定，腐敗現象不斷減少，我們就可稱之為更好的治理方式。協助達成這樣的目標，從我們試圖通過政治制度改變其行為方式、促使其改善與公民關係這個意義上來說，便可稱之為政治援助。在西方援助界，問責制的概念已經發展完善並日益流行，因為大家意識到，「政府對人民負責」是一個無可厚非、四海皆準的標準，而具體實現「政府對人民負責」的政治制度則可不拘一格。對任何政府的行政人員來說，很難在意識形態上反對問責制，這實際上無異於說：「不，我不應該向我的公民負責。」我相信，任何負責任的官員，不管他來自中國、西方、還是非洲，在回答「我國政府應對本國公民負責嗎」這類問題時，他們都會說「是的」。　　下個問題是，問責制的機制是什麼？其中是否包括公民可通過選舉否定那些表現不佳的行政官員？在一些國家，這個問題還有待商榷；但對於政府是否應該關注並積極回應公民的關切這一問題，答案當然是肯定的，這一點似乎是毋庸置疑的。因此，只要我們贊成治理問責制——這一幾乎具有普世價值的概念，我們就可以詳細探討政府應該如何負責，以及什麼樣的政治體制最有助於孕育問責制等問題。　　投資（如對自然資源領域的投資）和援助可以並行不悖嗎？　　許多援助提供國都有過在受援國扮演多重角色的經歷，既是投資出資方，又是援助提供國，有時候投資是以援助的形式提供的，例如提供降息貸款。投資和援助有時可以並行不悖，有時則可能在某些情況下發生衝突。有時，如果未對投資可能帶來的政治影響，或者投資接收方的施政條件進行深入思考就貿然投資，那麼這項投資就可能對該國的發展產生不利影響。　　中國扮演著投資國與援助國的雙重角色，這就會導致問題的出現；同樣的問題，西方各國政府也曾遇到過，那是他們在發展中國家既是投資來源國又是援助提供國時遇到的老問題，因此在投資與援助之間的關係上並沒有什麼真正的新問題出現。但我認為中國會注意到，它越是試圖將投資與援助結合得更緊密，它就越需要向投資者提出更棘手的問題，比如投資者起到什麼作用、對當地社會產生哪些影響，因為這有可能最終導致援助關係出現問題。有些國家已經出現了這種情況，如尚比亞和緬甸，中國在當地的投資收到了一些負面的反響。　　你是否覺察到中國的援助動機與西方的不同？　　西方援助國提供援助的動機多種多樣。一般說來，主要是為了結交朋友或維繫友誼，有時則是為了在另一個國家擁有更大的影響力，也有的單純為了行善，幫助他國發展。中國也存在這樣的多重動機，有時通過援助建立友誼，以確保獲得自然資源；有時是為本國商品爭取市場或打入當地經濟。還有這樣一種情形，某些窮國一旦變富，就會有更多的錢用來買中國商品，對中國來說這就意味著出口市場增加了。當然，有時候利他主義也是中國對外援助動機的一部分，作為一個使如此眾多的人口擺脫貧窮的國家，中國希望與他國分享這些經驗。一些中國人抱有一種誠摯的情懷，他們為祖國實現幫助其他國家擺脫貧窮的願望而感到驕傲。　　因此，從這種意義上來說，所有援助行為的動機都是複雜的。只有少數政府，比如斯堪的納維亞半島諸國才是真正的利他主義援助國，多數政府都懷有一系列政治經濟援助動機。身為發展中國家的中國，可能更重視與發展中國家開展某些團結合作。它所處的經濟地位有所不同。但說到底，現在中國已經成為一個大國，有著與其他主要大國相同的多種動機。　　對其他發展中國家而言，中國在多大程度上能作為一個典範？　　每個提供援助的政府都會面對此類問題，即在多大程度上能成為典範。例如在美國，我們在政治資金方面存在著嚴重問題。許多政治家受特殊財政利益的影響過大，並花費大量時間進行籌款。但儘管存在這類問題，美國還是對其他國家施以援手，以幫助他們提高自身的執政能力，降低或更好地調節金錢在政治領域所起的作用。　　你不需要做到十全十美才能幫助他人。事實上，如果你自身存在某些問題但努力改正它們，就可以幫助其他國家從你獲得的經驗教訓中受益。因此，假如一個美國人去到非洲，說：「我們國會遇到一些問題，但我們了解了這些問題發生的原因，我們通過哪些方式努力解決這些問題，以及為什麼這些問題難以解決」，他就可能引起某些人的興趣。成為援助國並不意味著你必須無所不知，關鍵在於你真心希望幫助他人解決問題。因此，不管是中國、美國、英國還是日本，沒有一個國家是完美無缺的。問題在於，你是真心為了幫助他人而提供援助嗎？你願意承認自身的缺點嗎？　　有人談到中國援助和西方援助之間的競爭，你認為存在競爭嗎？你是否對此感到擔心？　　在某些情況下，比如一些非洲國家就意識到，在獲取資金或其他種類的資源或援助方面，他們現在有了更多的選擇。如今，他們有時會禁不住對西方援助者說：「我們再也不需要你們了，我們可以從其他地方獲得援助。」我認為，就本質而言這絕非壞事，它取決於所提供的援助的性質。一般來說，援助來源多是好事，因為那意味著對需要的人的更多的援助。而且，援助國之間存在某種競爭也可能是件好事，因為這就迫使援助國提供更有效的援助。如果競爭只在於出錢多的人能交到更多朋友，那這就不是健康的競爭了。因此，援助領域存在競爭就其本質而言並非壞事，但需要再次聲明，它取決於援助的意圖。　　正如我一開始就說到的，我和許多西方朋友一樣，對中國在非洲發展中所起的作用表示歡迎。但我們也是經過多年的探索和努力，才確保提供的援助發揮效用的。鑒於中國面臨著類似的問題和困境，我希望中國也能像西方援助國一樣，通過經年累月的學習摸索，使其援助隨時間的推移變得更加高效。　　對中國的援助政策制定者和實際工作者，你有什麼建議？　　我們在書中反覆強調的一點就是，援助國必須對其打算援助的國家的政治體制進行認真分析，以便充分了解該國如何獲得援助、誰會利用這些援助、他們利用援助的目的是什麼，以及援助對該國的切實影響。如果你匆忙來到一個國家，在未對其政治現實、當地環境，以及這些援助對當地政治生活的影響等問題進行真正深入的考慮前便貿然援助的話，這就算不上是有益的援助。因此對援助國來說，開發有效的政治分析工具並妥善使用這些分析工具非常重要。　　我們談到的另一項原則，就是從單純向政府提供援助過渡到同時向該國公民提供直接援助（通常是通過非政府組織實現的）。這點很重要，因為有很多發展中國家政府將部分公民排除在政治生活以外，甚或苛待部分公民。因此，在向一國政府提供援助的同時，還要探尋向公民提供直接援助的途徑，這是至關重要的一步。當然，這一步很敏感，因為受援政府通常希望控制所有援助物，而不願讓援助直接落入某些公民團體手中。不過西方援助國已經認識到，平衡地向政府和公民提供援助可使援助國與受援國整個社會建立良好的關係，同時還有助於受援社會在政府與公民之間實現更好的平衡。
推薦閱讀：