搭緊制度籠子才能關進權力

無論從反腐的宣示還是從實際的反腐成效來看，新領導層對腐敗的「零容忍」姿態給了社會很高期望。確實，反腐到了要和時間賽跑的地步，腐敗不反不行，這一點在近日召開的十八屆中央紀委第二次全會上也得到了體現。

習總書記在會上的講話，從作風、反腐和權力運行三個角度談到當前面臨的嚴峻形勢，強調要有腐必反、有貪必肅，堅持「老虎」、「蒼蠅」一起打；同時要加強對權力運行的制約和監督，「把權力關進位度的籠子里」；並要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓工作作風。可以講，這是一篇反腐檄文。

客觀地說，執政黨不可謂不重視反腐，要論反腐的機構、制度規定及對黨員幹部的教育，世界上少有國家和政黨像這樣全面。但為什麼權力就是關不進籠子？答案就在於，籠子還沒有搭建好。

一方面，是搭籠子的「材料」——或如黨建專家王長江最近撰文所言，是制度要素——還沒有全部準備好，還缺一些質地優良的「材料」；另一方面，是已有的「材料」沒有通過一種方式，形成一種籠子的結構，或制度體系。任何形式的腐敗，不論具體原因為何，根子都在官員權力過大，不受或少受監督。而官員的權力過大，又在於其權力過於集中，缺乏制衡機制。所以，要分割官員的權力，就必須把原來集中於一個人或機構的權力，分散到不同的人或部門，並用法律形式固定下來。

目前，我們最缺乏的就是政務組織法。儘管我們也有各種不同的機構，但這些機構的權能、職責等沒有從法律上作出明確劃分，從而導致在實施中誰的官大，誰的權力就大。對執政黨來說，其領導和執政地位主要是就政治而言，是在政治上發揮領導作用，它體現在兩個方面：一是為各級國家權力機構輸送領導和執政人才；二是通過法律，把執政黨的執政意志和治國方略變成國家政策，並監督實施，而不是對具體事務「發號施令」。執政黨的這種地位和作用，它同國家權力機構的關係，需要法律嚴格規範，只有這樣，才能做到各司其職。但現在由於沒有類似的法律規制，導致很多領導幹部，尤其是一把手，以黨領政，黨政不分，隨意插手和干涉行政事務和政府工作。

另一重大法律缺席，就是政府的決策程序，特別是對一些重大事務、工程、項目等的決策，其程序沒有法律規範，也即缺少一部重大決策程序法。由於缺少這樣一部法律，一些項目或工程是如何決策的，依據是什麼，對相關利益群體是否有損害，人們不得而知，這就很容易造成腐敗。

正因為缺乏此類搭籠子的重要「材料」，我們當前對官員權力的約束，更多還是著眼於依靠行政命令體制，依賴上級權威來約束下級權力。監督主體單一，沒有把來自權力機關的縱向監督與一些來自非權力機關的社會監督結合起來，這樣導致的結果，就如同人們所講，「上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難，組織監督時間太短，紀委監督為時太晚。」

所以，反腐的關鍵，是要建立一套以約束政府（包括執政黨）權力，防止和減少權力濫用為目的的機制和制度體系。就當前來說，以下幾方面不可缺少：

首先，儘快出台政務組織法，用法律嚴格規範各級政府的權責和關係，上級不得隨意干預和支配下級職能範圍內的事情。尤其對於執政黨來說，應該按照權力的自身規律去影響和控制政府的運行，而不是隨意越過邊界去取代它。補上這重要的一環，依法行政才有可能。

其次，切實轉變政府職能，削減政府過大的調節經濟社會事務的權力和領域，把大量的社會經濟活動交由市場主體和社會組織去完成。政府管得越少，腐敗發生的客觀幾率也就越低。這就需要我們正確處理好政府和市場的關係。事實上，上述政務組織法對國家權力機構職權的界定等於為政府確立了邊界，政府逾越這個邊界而侵入市場領域就是濫用權力。

第三，政府的決策和政策制定要公開透明。公開是最好的防腐劑，向民眾開放決策過程，能夠最大程度地減少暗箱操作帶來的腐敗，同時最大程度地維護公眾自身利益，是對政府權力的一種約束。必須明確規定，重大決策和公共政策的制定，要聽取公眾意見，公眾應參與公共政策的制定和重大決策。

最後，把包括人大、政協和媒體、輿論在內的各類監督落實到法律層面。人大作為國家權力機關，它的監督目前宜集中在兩個方面，一是執政黨對幹部的輸送必須經過人大，即人大對官員的任命權要切實發揮作用；二是預算監督，這一點目前尤其有必要。政協主要是通過協商民主的方式對執政黨和政府進行監督。媒體和輿論包括網路反腐，在當前有著特殊的優勢，在無處不在的監督下，官員腐敗被發現的概率就會大大增加。

需要強調的是，這四個方面是一個體系，缺一不可，它們之間沒有先後之分，哪方面條件成熟，可先推行。只要加強這四方面的制度體系建設，為權力的行使搭建好一個基本的制度平台和約束框架，就不難治理腐敗。

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