我國行政區劃改革方案研究(一)

我國行政區劃改革方案研究選題的背景：當前有關我國行政區劃改革的研究非常之多，尤其是省級行政區劃改革的研究更是其中的熱點和重點，可以說是當前的「顯學」之一。社會各界均對此表示出了極大的關注與熱情。著名學者有地理學家胡煥庸教授、華東師大的劉君德教授、復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授、青年經濟學家湯愛民博士等，均對此表示支持，並有專門著作研究。如劉君德教授的《中國行政區劃的理論與實踐》、湯愛民博士的《大整和》等。民間個各種研究更是幾乎達到白熱化的程度，近年來，網上流傳的各種《中國行政區劃圖》多達數十種，可見普通民眾也很熱衷於此事。雖然我國政府對此一直沒有任何公開的表態，但也沒有公開否定過這一設想。同時，我國一些主管這一工作的官方要人也以個人觀點的方式對此表示了支持，如民政部部長多吉才讓、民政部地名司司長戴均良等。因此，許多學者認為我國行政區劃改革的時機已經成熟，主張應及時展開具體工作。雖然當前關於行政區劃改革的貼入點、研究內容、環節、方向、觀點、認識以及設計的各種方案等等的具體情況千差萬別，但有一個共同點無可否認，那就是我國的行政區劃不科學、不合理，存在很多問題。如省級行政區劃規模普遍偏大，容易導致管理不善，尾大不掉，不利於國家的長治久安；管理層級太多，造成管理成本上升，加重社會負擔；層級、名稱設置混亂，給管理和相互交流往來造成了困難。因此主張縮小管理規模、減少管理層級，並使其統一規範，提高管理效率。總之，我們可以看到，行政區劃改革是大勢所趨。但同時我們也應注意到，我國是一個擁有四千多年建國史，人口達到13億，幅員達960多萬平方公里的世界大國。行政區劃的歷史負擔重，問題繁多複雜，各方利益衝突錯綜複雜，處理起來十分棘手和困難。行政區劃改革的工作千頭萬緒，是一項非常龐大的工程，一旦真正展開，矛盾和阻力一定會很大。這也就是國家對此一直沒有進行任何公開的表態原因。也就是說，目前，全面推行省級行政區劃改革的時機還不是很成熟，如果強制推行，可能會給我國的社會發展造成一定的混亂。面對我國行政區劃的改革的發展趨勢和遇到的阻力與困難，國家社會各方意見差別很大，爭論十分激烈。所以，我認為對此問題進行深入系統的研究具有很現實的價值和意義。基本概念和理論依據行政區劃的實質無非就是為對一定範圍、規模的疆域、人口和社會經濟實行有效統治與管理而採取的一種手段和方式。人類開始進入到建立國家階段之後，面對一個具有廣闊領土、龐大人口和巨大經濟的國家或地區，如何對其進行可操作的有效統治與管理，是擺在管理和統治者面前的一個很現實的重要問題。只設立一級政權管理和統治一個龐大的國家，是根本不具有可操作性的。因此，人們所能想到的，最容易、也是最有效的一個辦法就是「劃大為小，分而治之」，即「劃分區域、設立層級」，分區分級管理，也就是所謂的行政區劃制度。這也是行政區劃制度產生的最直接、同時也是最根本的一個原因。所以，行政區劃的初始目的首先應該是進行管理和統治。行政區劃解決了如何對廣闊領土、龐大人口和巨大經濟的統治與管理問題。但同時，一些新的問題與矛盾也隨即開始出現。總的來說主要有三點：首先，就是行政區劃的具體操作問題。即行政區劃的方式、尺度、範圍、層級的合理性以及由此帶來的管理和統治的有效性問題。因此，行政區劃的劃分層級，各層級的管理範圍、許可權、隸屬關係，人員編製規模等一系列問題就成了行政區劃時所要著重考慮和解決的重要問題，即如何儘可能的提高管理效益，降低管理成本，也就是管理效率的最大化問題。其次，行政區劃在採取「分而治之」的方式成功解決了對廣闊領土、龐大人口和巨大經濟的統治與管理的可操作性問題的同時。也就為以此為基礎的國家的分裂埋下潛在因素與可能，對國家的統一形成了嚴重的挑戰。統一與分裂，由此相剋相生，形成了一對不可調和的矛盾。所謂「話說天下大勢，久合必分，久分必合」，在統一中孕育著分裂的因素，又在分裂中孕育著統一的因素。總之，統一與分裂的矛盾始終存在。因此，研究如何在發揮行政區劃在有效解決統治與管理的可操作性問題的同時。儘可能的維護國家的統一與穩定，積極遏止分裂因素，防止國家可能的分裂便成了行政區劃的過程中所要著重考慮和解決的另一個重要問題。最後，行政區劃是一個十分重要和認真、嚴肅的問題，所以一定要規範、合理。既要重視歷史的繼承，現實的需要，又要兼顧與現代國際世界的一些普遍規則接軌，使其符合世界規範，便於相互交流與往來。以此三點為基礎，判斷我國當前的行政區劃設置是否合理有效。目 錄摘 要引 言一 國家行政區劃的一般原理1. 行政區劃的概念2. 行政區劃的實質和作用3. 行政區劃的基本內容二 我國行政區劃的總體分析1. 我國行政區劃的總體現狀2. 我國行政區劃的歷史演變與比較3. 我國現行行政區劃與國外的比較三 我國目前行政區劃存在的基本問題1. 省級規模過大2. 管理層級過多3. 設置不規範四 我國行政區劃改革的主要措施1. 調整管理規模2 .減少區劃層級3. 統一設置規範五 我國行政區劃改革的方案設計1. 我國行政區劃改革面臨的困難2. 我國行政區劃的應對方案結 束語注釋致謝參考文獻一 國家行政區劃的一般原理1.行政區劃的概念及其特徵行政區劃（regionalism）是國家結構體系的安排，國家或地區根據政權建設、經濟建設和行政管理的需要，遵循有關法律規定，充分考慮政治、經濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個國家（小國除外）的領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域，並在各級行政區域設置對應的地方國家機關，實施行政管理。[1]它是一個動態的過程，即「行政區劃」是國家把其領土劃分為各級「行政區（administrativedivision）」的過程。可見，「行政區劃」和「行政區」是兩個有區別的、不同的概念，但在通常情況下，兩者也可以通用。[2]概括地講，行政區劃的性質特徵有以下幾個方面：（1）體現國家管理意志。（2）綜合性。（3）區域性與區域共軛性。（4）系統性與層次性。（5）歷史繼承性和相對穩定性。（6）可調整性。[3]2. 行政區劃的實質和作用行政區劃的實質是為實現對具有一定規模的疆域、人口和社會經濟進行有效管理與統治而採取的一種手段和方式。人類開始進入到建立國家階段之後，面對一個具有廣闊領土、龐大人口和巨大經濟的國家或地區，如何對其進行可操作的有效管理與統治，是擺在管理和統治者面前的一個很現實的重要問題。只設立一級政權管理和統治一個龐大的國家，是根本不具有可操作性的。因此，人們所能想到的，最容易、也是最有效的一個辦法就是「劃大為小，分而治之」，即「劃分區域、設立層級」，分區分級管理，也就是所謂的行政區劃制度。這也是行政區劃制度產生的最直接、同時也是最根本的一個原因。所以，行政區劃的初始目的和作用應該是進行有效的管理和統治，這也是行政區劃最基本的作用。3.行政區劃的基本內容行政區劃解決了如何對廣闊領土、龐大人口和巨大經濟的統治與管理問題。但同時，一些新的問題與矛盾也隨即開始出現。總的來說主要有三點：第一，行政區劃的具體操作問題。即行政區劃的方式、尺度、範圍、層級的制定標準和選擇模式的合理性問題，以及由此帶來的管理和統治的有效性問題。即就是如何儘可能的提高管理效益，降低管理成本，也就是管理效率的最大化問題。這是行政區劃首先要解決的問題。也就是說，行政區劃的層級劃分和各層級的管理範圍、許可權、隸屬關係、人員編製規模等一系列問題是行政區劃時所要著重考慮和解決的首要問題。第二，維護國家的統一與穩定問題。行政區劃在採取「分而治之」的方式成功解決了對廣闊領土、龐大人口和巨大經濟的統治與管理的可操作性問題的同時。也就為以此為基礎的國家的分裂埋下潛在因素與可能，對國家的統一形成了嚴重的挑戰。統一與分裂，由此相剋相生，形成了一對不可調和的矛盾。所謂「話說天下大勢，久合必分，久分必合」，在統一中孕育著分裂的因素，又在分裂中孕育著統一的因素。總之，統一與分裂的矛盾始終存在。因此，研究如何在發揮行政區劃在有效解決統治與管理的可操作性問題的同時。儘可能的維護國家的統一與穩定，積極遏止分裂因素，防止國家可能的分裂便成了行政區劃的過程中所要著重考慮和解決的另一個重要問題。第三，行政區劃的規範性問題。行政區劃是一個十分重要和認真、嚴肅的問題，所以一定要規範、合理。即既要重視歷史的繼承，現實的需要，又要兼顧與現代國際世界的一些普遍規則接軌，使其符合世界規範，便於相互交流與往來。是否符合這三點基本要求，也是判斷我國當前的行政區劃設置是否合理有效的基本理論依據。二 我國行政區劃的比較分析1.我國行政區化的總體現狀目前，我國實行的是中央、省（直轄市、自治區、特別行政區）、地區（地級市、自治州、盟）、縣（縣級市、自治縣、旗、自治旗、市轄區、特區和林區）、鄉（民族鄉、鎮、街道辦事處）等五級行政區劃和管理體制，截至2003年底,全國縣級以上行政區劃共有：23個省，5個自治區，4個直轄市，2個特別行政區；282個地級市，51個地區（州、盟）；374個縣級市，845個市轄區，1642個縣（自治縣、旗、自治旗、特區和林區）；18064個鄉，20226個鎮，5751個街道辦事處。[4]鄉（民族鄉）、鎮、街道辦事處之下還設有村委會、居委會（社區居委會）之類的一級城鄉自治組織，村委會、居委會之下又設有村民小組、居民小組等。截至2003年底，全國設有村委會66.3萬個，村民小組519.2萬個；居委會7.7萬個，比上年下降9.4％；居民小組122.2萬個。[5]此外，全國共設市660個，其中：直轄市4個，副省級城市15個，地級市267個，縣級市374個。全國共設有鄉（鎮）級以上自治區域1513個，其中：特別行政區2個，自治區5個，自治州30個，自治縣117個，自治旗3個，有民族鄉1356個。全國有行政人員（吃財政飯的）４７００萬人，如把村幹部１２００萬人算進來，共５７００萬人。[6]2.我國行政區劃的歷史演變與比較我國自夏商之際，國家建設初具結構，組織形式以聯盟形式為主。西周開始實行分封制，以此為基礎建立起強大統一的奴隸制國家，國家建設躍上了新的台階。戰國秦漢之際，開始採用郡縣制，以郡統縣。至此，中央集權制的國家行政體系開始建立並鞏固。東漢開始在郡上加設州一級，三國兩晉南北朝時繼續沿用。隋朝又恢復了郡縣兩級的體制，劃全國為190郡，1255縣。唐時在郡上設道，同時改郡為州，恢復三級設置。宋時設路，路下轄並列的府（州、軍），府（州、軍）之下轄縣，仍為三級制。元朝開始採用行省制，設省、路（府）、縣三級。明設布政使司，下轄府、縣。清朝將全國分為十八省、五個將軍轄區、兩個辦事大臣轄區共二十五個一級行政區域和內蒙古等旗盟，之下設府（州、廳）、縣（散州、散廳），形成省、府（州、廳）、縣（散州、散廳）三級地方行政管理體制。同時，清代將明代臨時派遣性質的總督發展成地方常設機構，總督為地方最高長官，總管一省或二、三省，相當於增加了一級行政建制。民國初年，廢除了總督的設置和府（州、廳）一級，實行省道縣三級制，後增設了行署，作為省政府的派出機構。中華人民共和國建立之後，行政區劃屢有調整。建國之初實行大區（直轄市）、省（大區轄市、行署區）、縣、鄉鎮四級行政制度。省縣之間設立專區，專員公署為省政府派出機構。1954年，撤消大區建制，實行省、專區（市）、縣、鄉鎮四級制。1967年，專區更名為地區。1983年以後，逐步實行市管縣行政區劃體制，省下設市（地區），再下設縣（市、區），最後為鄉、鎮、街道，仍為四級制。我國目前的行政區劃體制開始形成。表一：我國歷史上的行政區劃演變情況朝代名稱區劃層級一級行政區名稱與數量二級行政區名稱與數量三級行政區名稱與數量四級行政區名稱與數量商周兩級諸侯國（不詳）邑（不詳）秦朝兩級郡（3 6—44）縣（900-1000）漢朝三級州（13個）郡（100多個）縣（1000多個）隋朝兩級州（190個）縣（1255個）唐朝三級道（15個）州（360個）縣（1557個）宋朝三級路（26個）州（不詳）縣（不詳）元朝三級省（16個）路、府（208）縣（1127個）明朝三級布政使司（12）府（120個）縣（1169個）清朝三級省（26個）府（190個）縣（1300多個）民國兩級省（26個）道（92個）縣（1300多個）當前四級省（34個）地市（333個）縣（2000多個）鄉鎮（38290）由上面的分析我們可以知道，中國的行政區劃從古至今已經歷過無數次的變革。為了加強統治和提高管理效率，我國歷史上行政區劃的變動雖十分頻繁，但行政層級多實行三級制，與現行的行政區劃層級明顯偏少。與歷史上相比，總體來說，現在的行政區劃基本是進步的，但其中也存在不少不盡合理、不夠成熟與完善之處，還有待於進一步的改革與調整。3.我國現行行政區劃與國外的比較行政區劃作為一個政治概念與人的關係密不可分。因此在行政區劃中，最重要的劃分標準應是人口及與之緊密聯繫的文化、經濟等人文、社會因素。這是行政區劃標準的最重要因素。因此，行政區劃應以「人」為核心。[7]縱觀中國行政區劃我們不難發現，在這一點上，我國的行政區劃在一定範圍內略傾向於地域劃分，而忽視了「人」的因素。為什麼如此認為？請看一組數據。表二：世界12個國家一級行政區劃情況 [8]國家一級區劃數國土總面積 (km2)平均區劃面積(km2)全國總人口(萬)平均區劃人口(萬)美國50937.26萬18.75萬27100.0542.00日本4737.78萬0.80萬12660.0269.40德國1635.70萬2.23萬8205.751.29法國9555.16萬0.58萬5870.61.79中國34960.00萬28.24萬130000.03823.53巴西27854.74萬31.66萬16179.0599.22澳大利亞8768.23萬96.03萬1830.0228.75加拿大12997.06萬83.09萬2980.0248.33俄羅斯811707.50萬21.39萬14600.0180.57印度28297.47萬10.62萬93800.03350.00印度尼西亞26190.00萬7.31萬20500.0788.46奈及利亞1292.38萬7.70萬12000.01000.00從以上我們不難看出，我國單位區劃平均人口無疑是最多的，行政區劃的人口集中性很大。而如果僅考慮6個一級區劃城市（京滬津渝港澳）之外的28個省，則我國單位區劃平均人口更達到4492.36萬！我國某些省級行政區的劃分更多地表現為地區的集中與組合，卻對其深層狀況有欠考慮，致使我國人口在6000萬以上的省就有9個，7000萬以上的有5個，8000萬以上的有4個，9000萬以上的有2個。一個省級行政區域管轄相當於一個德國、英國或法國的人口。機構的龐大繁瑣，權利的專一集中，造成極大的管理難度與弊病。我們接下來再看一組數據：表三：各國行政區層級劃分統計 [9]層級無級別一 級二 級三 級四級及以上數量1032606821可見，目前世界上的大多數國家實行的是二級制和三級制，合佔總數的2/3以上。採用四級制及以上的國家僅占其中的約1/9，數量很少，且大多為發展中國家如中國、泰國、印度、坦尚尼亞、塞內加爾等。其成因主要是長期的殖民統治和封建統治，複雜的地理環境、人文環境、以及社會發展水平低下和地方自治發展程度不高造成的。[10]多級制加重社會負擔，降低管理效率，煩瑣冗陳，相對是一種較為落後的體制。三 我國行政區劃存在的主要問題1. 省級規模過大我國目前共有34個省級行政區設置，通過上面的分析比較我們知道，我國現行的省級行政區數量較少，規模過大，對國家的統一穩定具有不利影響。與歷史上大多數時期和世界上其它國家相比，均可以得出這個結論。秦朝初期，國土面積只有現在的一半左右，人口更是只有現在的幾十分之一，但也設有36郡。西漢初年，全國郡的數量已經增加到60多個，西漢末年，全國郡的數量更是達到100多個。隋朝初年，全國的一級行政區州的數量為190個。宋朝的一級行政區路，在元朝統一中國時，也已達到180多個。建國初期，省級行政區的數量也曾達到53個。同期，美國的面積和我國相當，人口只有國的1/4還不到，一級行政區聯邦州的數量為50個。俄羅斯面積相當於我國的2倍不到，人口只有我國的1/10左右，一級行政區的數量有81個。日本的面積只有我國的約1/30之一，人口只有我國的1/10不到，一級行政區的數量也達到了47個。法國面積和人口均約只有我國的1/20之一左右，與我國的一個省的規模相當，但一級行政區的數量達到了95個。我國一級行政區的平均管轄範圍達到了28.24萬平方公里，與韓國、英國、德國、日本相當；人口更是達到近4000萬，高居世界首位，約相當於世界上一個中等規模還偏大的國家。因為聯合國規定，人口超過5000萬的國家為世界人口大國。[11]而在我國，人口在6000萬以上的巨型省區就有9個。我國的省級行政區的數量較少，普遍規模偏大，轄縣數目普遍過多，極容易導致管理不善，尾大不掉，長此以往，十分不利於國家的統一和長治久安。而且省區之間規模也十分懸殊，例如，面積最大的新疆是江蘇、浙江面積的16倍，寧夏的24倍，台灣、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍，香港的1600倍，澳門的64000倍。面積居二、三位的西藏和內蒙古也分別是後者的12倍、18倍、35倍、70倍、200倍、1200倍、48000倍。人口方面也是如此，我國雖有人口6000萬以上的巨型省區9個，人口最多的河南省和山東省，人口均達9000多萬，但人口較少的海南、香港、寧夏、青海、西藏人口都只有幾百萬，人口最少的澳門更是僅有44萬人，為前者的1/20之一還不到。由此導致我國省級行政區的設置十分的不規範，引發出很多問題來，給統一管理帶來很大不便。所以理應加以調整，尤其是對過大的省區進行劃小。總之，我國的省級行政區劃不科學、不合理。需要加以調整，主要是對一些規模較大的省區的劃小。2. 管理層級過多我國歷史悠久，疆域遼闊，行政區劃的劃分又是個重大問題，具有特別重要的地位和十分豐富的內容。具體到行政層級問題來看。全國究竟應設置多少行政層級？我們知道，期間雖然有過很多變化，但省和縣兩級已被公認為是國家基本的政區設置，這應該已經成為定論了。[12]但是，中央與省之間，省與縣之間，是否要有中間層級？縣下是否該有行政層級？如果有的話，應該是什麼性質？這些都也值得探討和研究。通過與歷史上各時期和世界上其它一些國家的對比來看，我國目前的行政區劃層級過多，且混亂，省、地兩級的一級轄區數量又明顯偏少。我們知道，從人口、面積等因素來看，我國省級的區域管理規模無疑是巨大的。但是，由於地級設置的出現，致使我國省級設置的一級轄區數量又明顯偏少，極大的浪費了行政資源。根據國內外比較普遍的認識，每個行政區的一級轄區數量在40—50之間是比較科學合理的。這也是許多學者主張將我國的一級轄區劃分為50個左右的原因。而目前我國的省級設置一級轄區平均數量僅為10.7個，有約一半的省區一級轄區不足10個，最多的廣東省一級轄區也不過21個，遠遠低於這一比較合理的範圍。同時，地級設置的出現，使地級設置本身的一級轄區數量也出現了同樣的問題。目前，我國地級設置一級轄區平均數量為8.6個，更是明顯偏少，有的地級設置設置僅管轄兩三個區縣。如此，是極大的影響了行政效率，浪費了行政資源。由此可見，地級設置的出現，缺乏其必要性。此外，我們知道，鄉鎮一級在世界上其它的大多數國家都是非正式建制的自治地方，在我國歷史上也是一直如此，直到清末的宣統元年（公元1909年）頒布的《城鎮鄉地方自治章程》里，才第一次以法律形式明文規定鄉為縣以下的基層組織。1939年9月，民國政府公布《縣各級組織綱要》，正式確定鄉鎮為縣以下的基層行政區域。至此，我國開始多出了鄉鎮這一級地方建制。[13]其正式建制不足百年。至於地市級的設置時間就更短了。1983年以後，我國開始實行了市管縣行政區劃體制，在我國憲法規定的省（自治區）——縣（市）——鄉（鎮）的省和縣之間又增加了一個行政層級，形成了現在的省（自治區）——市（自治州）——縣（市）——鄉（鎮）四級制。從而使我國的行政區劃層級達到了世界最高水平之列。行政層級的增加，浪費了行政資源、降低了行政效率、助長了官僚作風，加重了社會負擔。《工人日報》1997年12月17日發表專文評述中國的歷史官民之比：漢代1∶7945，唐代1∶3927，清代1∶911，到1991年我國官民比例達到1∶30，由此導致的GDP消耗過大的情況已引起人們的較大關注，影響到政府的效率，甚至使政府的合法性出現裂痕。關於中國政府資金的最新分析表明：到1998年初，這一比例已變為1∶24，而50年代是1∶6000。[14]截至2001年底，全國共有各級各類幹部4051萬人，這不包括大量不在財政預算里拿工資的超編人員，他們實際上也在行使做官的權力。目前我國的行政人員比例達到了歷史上的最高點。3. 設置不規範我國行政區的設置極為混亂，省一級有省、自治區、直轄市、特別行政區四種，地級設置有市、地區、自治州、盟四種，縣級設置就更多，有縣、市、自治縣、旗、市轄區、郊區等多種形式和名稱。鄉鎮一級也是如此。設置都極不規範，給統一管理帶來很大不便，也增加了相關方面交往的困難。尤其是市制這一方面，表現的更為集中和明顯。從直轄市、副省級市、地級市、副地級市，到縣級市，都稱為市，其中既有整縣改的帶有廣大農村的市，也有切塊而成的純粹市，有大到重慶那樣人口達3100多萬、面積8.2萬多平方公里，比全國許多省區、甚至是世界上許多國家還大的「城市」，也有許多面積僅幾百、幾十平方公里、人口幾萬、甚至幾千人的城市。前後相差數百倍、千倍級甚至是甚至萬倍，級別繁多，形式多樣，差別極大。市的功能和概念不斷被擴大，幾乎成為萬能單位，可以隨心所欲的設置，以致由此造成許多混亂。典型的就是市管市。在近年一擁而上的市管縣體制中，普遍出現市（地級）管市（縣級）的混亂情況。現在，當我們說某市的時候，常常不知道實際指的是什麼。比如說蘇州市，可能有四個大小不同的概念。1.包括周圍崑山、成熟、吳江等縣級市，即原來蘇州地區的範圍；2.不包括周圍崑山、成熟、吳江等縣級市，但包括原來的吳縣市（現改為吳中區和相城區）；3.不包括原吳縣市，僅指滄浪、金閶、平江三城區。在2002版的一張《蘇州交通旅遊圖》上對前三個圈兒分別是這樣表示的：1. 蘇州市全圖；2.蘇州市市區圖；3. 蘇州城區交通旅遊圖。[15]在《吉林省實用地圖冊》（哈爾濱地圖出版社，2000年）中，「長春市」地圖包括了該市所轄的榆樹、九台、德惠、農安四市；「長春市城區」圖不包括上述四市，但包括郊區的雙陽區；「長春市區」圖則是有兩幅，一幅是朝陽、南關、寬城、二道、綠園五城區的街道圖，另一幅是雙陽區。[16]上述混亂現象就是由行政區劃設置混亂造成的。拿蘇州圖和長春圖比，「市區」和「城區」的概念正好相反。查《現代漢語詞典》，「市區」是：屬於城市範圍的地區，一般人口及房屋建築比較集中；「城區」是：城裡和靠城的地區（區別於「郊區」）。這裡不論孰對孰錯的問題，我們要強調的是，這樣一個本屬常識性的名稱，竟成了十分困難的學術問題！這都是由我國行政區劃設置不規範、統一、科學導致的。[17]此外，市管縣市體制增加了政府管理的難度，錯亂了城市的職能，阻礙了相互間的交流。市管縣市使所謂的「市」既要管理作為城區的城市，又要管理一般來說要更為廣大的農村地區。這樣，市就需要有管理城市和農村這兩種截然不同的職能，既增加了管理難度，又增加了社會成本。城市級別的廣泛存在和市管市體制的作用，阻礙了不同級別之間城市的交往，也阻礙了這些城市與其它城市間了交往。以至於在在我國經常出現一個副市長帶領幾個市長訪問其它城市的事情，在國際上造成很大的困惑和不解。總之，我國的市制十分的混亂，不科學、統一、規範，給城市的管理、發展和交往帶來的許多矛盾、問題和不便，急需進行改革創新。
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