也論政府干預及產業政策

【政府干預重點是解決各發展階段中所面臨的發展瓶頸或者限制本國比較優勢發揮的公共性和基礎性問題，比較優勢的具體運用則應該交給微觀經濟主體特別是企業】

□馬良華

筆者認為，爭論和分歧既說明了類似問題的複雜性，也反映出現有理論體系和研究的不足，其中所涉及到的一些基本認識問題更值得關注和重視。筆者在《大國現代經濟增長的因果探源》一書中提出了「系統時空條件動態區分理論」，認為應該對類似問題進行「時空區分和動態權衡」。在本文中，筆者想再次以政府干預及產業政策的作用之爭為基礎，談談個人的一些觀點，以供學界討論思考。

政府（干預）、市場和產業政策是什麼

政府、市場和產業政策等抽象名詞包含了許多不同的狀態和信息。例如政府，它包含了許多不同性狀的政府，既包括「好」政府也包括「壞」政府。也就是說，這些名詞中所包含的具體事物性狀，相對於人的意向性，有些是一致的，有些是不一致甚至是相反的。所以，籠統、泛泛地來評價和判斷政府、市場和產業政策的性質，是一種靜態化和絕對化的認識。

以產業政策為例，狹義的產業政策是指以直接干預產業發展為目的的經濟計劃、立法和措施等，廣義上則包含了一切會直接和間接影響產業發展的經濟計劃、立法和措施，包括政府管制、經濟計劃、財政政策、貨幣金融政策、土地政策等等。也就是說，產業政策實際上包含了許多不同的形式、內容和方式，有些以公共政策的面目出現，有些以其他經濟政策的面目出現；有些以法律和規劃的面目出現，有些以財政金融等政策面目出現；有些通過投資、消費等的途徑來影響產業發展，有些通過直接影響生產和供給來影響產業發展；有些直接參与資源要素在產業間的配置，有些間接影響資源要素在產業間的配置；有些是禁止性的，有些是鼓勵性的。但不論其是否以產業政策的面目出現，在客觀上都形成了對不同的產業活動有利或不利的環境條件，並以此來影響和引導產業活動和行為，進而實現自己的目標。產業政策及其研究，雖然被認為是始於日本，並盛行於東亞諸國，但實際上在歐美諸國也存在著以影響產業發展為目的的政府管理和政策手段。當然，因為國家稟賦條件、發展階段等的不同，在運用的思路、路徑、方式、重點等方面也存在著差異。因此，當我們在評價和判斷產業政策的作用和影響時，一定要有具體所指，包括具體政策及時間、空間和環境條件，並闡述其邏輯基礎。

有為政府和有限政府也是一樣，一定要界定清楚「有為」和「有限」的具體所指及其對應的時間、空間和環境條件及其邏輯，因為「有為」或者「有限」的內容和職能重點是隨發展的時空條件變化而有所變化，並不是固定不變的。絕對、籠統地說好或者不好，或者泛泛而談，都是有問題的，也沒有什麼意義。

經濟運行增長是否需要政府干預和產業政策

毫無疑問，政府對經濟運行的干預或者通過產業政策影響產業發展的弊端是客觀存在的，理由可以列出許多，如政府運用公權力干預經濟運行和參與資源配置過程中導致的政府尋租、高成本低效率、市場價格扭曲、市場秩序紊亂、官僚主義、決策失誤等。但是，市場也同樣存在「失靈」、「失效」問題，如不完全競爭、負外部性、信息不完全和不對稱性、波動過大等，特別是在處於體制轉軌階段的發展中國家。

理論上，基於對政府干預所存在缺陷的認識，古典自由主義提出了「小政府主義」理論，主張把政府職能限制在國家安全、個人（自由與私有財產權）安全和提供公共設施與公共事業等公共需要方面，而把微觀層面的事務交給社會，把經濟運行交由市場。但是，1929年爆發的經濟大危機說明「小政府」市場自由主義並非「萬能」。在這一背景下，凱恩斯提出了政府干預理論，認為除了「小政府」所履行的職能外，政府還應當包含對市場失靈的干預和對經濟運行及收入分配的干預，包括運用行政權力直接和間接參與資源配置、價格管制來調節經濟結構、產業結構。但20世紀70年代的經濟滯脹又證明了政府失靈、失效問題，使得政府與市場關係的爭論再起。

那麼，應該如何處理政府與市場之間的關係？

政府與市場作用邊界理論認為，政府與市場應該各自在公共產品領域和私人產品領域發揮主要作用，凡是市場機制能夠充分發揮作用、資源能夠實現有效配置的就不需要政府干預；凡是存在市場失靈、市場機制不能有效發揮作用的地方，就需要政府干預。

實踐上，許多人可能會認為像美國這樣的國家很少對經濟進行政府干預，對經濟運行進行干預的主要是日本、韓國、中國等東亞國家。實際上，許多發達市場經濟國家在其工業化過程中也不乏干預的歷史。例如工業化前期的一些西歐國家政府，不僅直接投資參與了一些行業的工廠建設和管理，還通過稅收、財政補貼、公債以及土地（特售）與採礦權轉讓等措施推動資本形成。再如，美國和英國對於技術創新的扶持，在1963-1981年期間企業研發經費由政府直接投資的比例多在30%以上，美國在一段時間內更是高達50%以上。從政府支出佔GDP的比率看，1913-1999年，多數發達國家都出現了顯著的提高，英國、法國、德國和荷蘭四國的平均值從12%增加到45.9%，美國從8%提高到31%，進入21世紀後雖然多數發達國家出現了回落，但法國和英國在2010年前後仍然處在40%-50%之間。當然，支出的結構、方向和重點一直有所變化，政府干預的重點和方式也隨時空條件的變化而變化。

應該說，政府干預經濟運行的弊端是客觀存在的，這些弊端也並不因為許多發達國家是否運用過而消失，但它也反映了現代經濟增長過程中的現實矛盾和需求。此外，政府對於經濟增長發展的作用經常利弊相伴並且難以分離，在其運用公權力履行經濟職能和發揮對經濟的干預作用時，可能有損公平和效率；其產生的利弊及程度，可能因時（所處發展階段）因地（國情及共生環境）不同。從權衡角度，其利弊對經濟增長發展的綜合影響結果也存在著差異。

所以，筆者認為，對於經濟研究者和政府決策層來說，更為重要的問題是：我們需要什麼樣的政府干預和產業政策？或者如何來劃分政府與市場的作用邊界進而能夠有效地減少政府干預的負面影響或弊端？理論邏輯和依據是什麼？

政府和市場的作用邊界如何劃分

為什麼要提出這個問題？難道現代經濟學關於政府與市場作用邊界的論述還存在著什麼缺陷嗎？

的確，市場與政府作用邊界理論為我們提供了具有較大現實意義的思路，但在實踐中，仍然需要環境條件特別是制度環境的配套前提。對此，我們需要深入思考和進一步探討的是：（1）當市場與政府都存在著嚴重缺陷或者「失效」而不能充分發揮作用時，我們應該依靠什麼來促進經濟增長；（2）政府與市場的分工是否必然能夠帶來經濟增長；（3）如何劃分公共產品領域和私人產品領域，公共產品和私人產品領域所包含的內容是否固定不變；（4）如何檢驗市場能否充分發揮作用。

在實踐中，以20世紀80年代「華盛頓共識」市場化政策原則的實施績效為例，「大多數堅定按照『共識』要求重塑自身制度框架的地區如拉丁美洲，幾乎沒有從中獲得什麼收益」，而一些在許多方面明顯偏離主流共識並採取內容廣泛的產業政策的國家或地區，如韓國、中國台灣和中國大陸，則取得了連續快速的經濟增長。但是，這並不意味著政府干預主義的勝利。因為戰後大多數發展經濟學家所傾向的通過計劃或政府干預來推動經濟結構改進或者工業化進而實現經濟增長的實踐也沒有獲得成功。對此，斯蒂格利茨指出：「歷史告訴我們的是有許許多多的經驗，經濟成功和經濟失敗會在多種多樣的場合下發生。並不存在這樣一個簡單的秘訣：如果有了它就能成功，沒有它就會失敗。」關鍵是要「以正確的方式提出問題，不要把『市場』與『政府』對峙起來，而應該是在二者之間保持恰到好處的平衡」。筆者深以為然。

至於公共產品與私人產品這兩個領域的歸屬，筆者認為是一個相對的概念，並因時因地存在差異。公共產品的核心應該體現公共性，反映公共需要和公共利益，這就可能形成這樣一種情況：某些行業或某些產品的生產製造和經營是屬於競爭性私人產品領域，但這些產品的有效供給關係到公共安全問題；某些行業或產品雖然屬於公共產品領域，但交給私人產品領域來提供更有效率。例如，糧食的生產具有私人物品的性質，但糧食安全對於一個國家的社會經濟穩定而言卻帶有公共產品的性質；某些軍工行業和產品也是這樣。公共設施建設在工業化前半程具有公共產品性質，但在市場趨於成熟的工業化後期也可以由私人提供；教育、科技、體育和文化等行業也有類似的特點。

那麼，市場與政府如何保持恰到好處的平衡？這個問題的關鍵在於對政府經濟職能定位或者作用範圍及重點的動態確定，在認識上存在兩個需要，一是時空條件的區分，二是動態權衡。

筆者認為，政府的經濟職能範圍及重點應該隨著國家發展生命周期階段的「生理」、「心理」狀態（市場的發育和成熟程度）及其矛盾特徵的變化而變化。其參照和評估的依據由兩個部分構成：（1）現代經濟增長系統認識體系（跑車模型），它揭示了經濟可持續增長的系統條件和結構關係；（2）國家發展生命周期階段理論，它揭示了現代經濟增長過程中不同階段系統條件及結構關係和矛盾特徵的動態變化及其邏輯。這既是確定政府經濟職能定位或政府與市場作用邊界動態劃分的依據，也是認識政府干預及產業政策問題以及諸多宏觀經濟問題的一致性可依循參照體系和依據。

所謂系統時空區分，就是對國家之間在發展階段和社會文化、資源要素、「遺傳基因」及共生環境等方面的時空條件差異加以系統區分，對一國不同發展階段的系統條件和矛盾特徵進行區分。動態權衡，就是對於一些利弊共存的事物所產生的正反兩個方面的影響，在不同時空條件下結合矛盾特徵加以權衡評估和決策選擇。

需要強調的是：（1）如果以經濟的增長發展作為衡量標準，政府作用於經濟的利弊是一個相對的概念；（2）從系統動態時空區分的角度來理解，經濟增長發展對政府作用的需求也是動態變化的，這不僅是因為市場機制的成熟程度會發生變化，而且經濟發展所面臨的矛盾也會發生變化；（3）從政府作用的效果來說，因為系統環境條件的變化，也存在著一些差異甚至相反的狀況。這些現象普遍地反映在政府對經濟結構、產業結構、競爭力形成和經濟運行的干預上。

以國家發展生命周期發育階段前半期的時空條件和矛盾特徵為例，這一時期增長起點低、空間大、勞動力資源豐富、工業體系不發達、市場發育程度低、資本和技術短缺，主要矛盾是投資需求大而資本短缺，常見的危機是通貨膨脹、國際收支失衡和幣值波動，對制度的主要需求是社會經濟秩序的正常維護和生產力的解放或放鬆管制。因此，對政府職能的主要需求是維護社會經濟秩序，激發經濟活力，改善投資環境，促進投資增長。政府通常採用的做法是效率優先，開放引資，資本向工業傾斜，增加出口，增加公共設施投資等。先發國家主要依靠自身經濟系統的循環運行和土地、人口制度的改革，或者通過犧牲農業利益和分配向資本傾斜，來解決工業化所需的資本、勞動和技術約束。後起開放國家則經常通過自身的經濟增長、不對等的貿易交換和部分權益讓渡來引進外資，以及分配向資本傾斜和犧牲農業利益，來解決經濟運行過程中所需的資本短缺矛盾。在這一時期，對於後起國家而言，需要在資源調動和解決經濟增長現實矛盾上更為高效，因而政府適當參與資源配置和擁有較大經濟干預權是比較合理的。而進入國家發展生命周期發育階段後半期、成熟階段和衰退階段後，時空條件和矛盾特徵就發生了明顯變化，因而經濟發展對政府經濟管理的需求和政府進行經濟管理的條件也發生了明顯變化，政府干預的作用和效果也發生了改變。

時空區分、動態權衡的重要意義在於能夠避免因模糊化、靜態化和簡單化而導致的許多錯誤。這一理論實際上也解決了所謂政府的「有為」和「有限」的作用範圍、內容和重點的確定及動態調整問題。

現階段中國需要什麼樣的政府干預和產業政策

中國現在已經進入國家發展生命周期發育階段中後期，其主要特徵是潛在成長空間仍然較大、資本短缺瓶頸基本消除、市場機製成熟度提高、社會維權意識提高，主要發展矛盾是原有比較優勢弱化、技術和有效需求對發展的約束加大、社會不公平的累積對社會穩定和經濟增長的負面影響加大。與此同時，政府集權決策的效率明顯降低，而負面效應卻累積增加。經濟增長發展對政府作用的需求主要是，兼顧公平與效率，保護公共利益和公共環境，推動技術創新和進步，擴大中等收入階層以促進需求增長。

上述階段性特徵要求政府職能範圍相應收縮，回歸到以維護秩序、提供公共管理服務、調節分配、平抑經濟波動等為主，減少政府參與資源配置活動和經濟干預。同時，經濟持續增長對制度的需求增強，主要反映在保護產權、規範行為、優化秩序和塑造動力等方面。

筆者認為現階段政府管理經濟的重點，一是通過分配關係的調整，促進基尼係數的逐漸下降，形成庫茲涅茨收入分配倒U字形曲線的拐點，擴大中產階層數量規模，為後續經濟增長打好基礎；二是促進要素資源的優化融合，降低交易成本，推動技術進步和創新；三是減稅讓利，減輕企業和居民的負擔，促進消費和就業。而最根本的，是要實現政府職能定位的調整，使政府職能的重點回歸到維護社會經濟秩序和矯正市場失靈上，更多地體現公共性和基礎性，為社會提供公共產品和公共服務，特別是在收入分配調節、保障公共安全與公共秩序、保護公共利益、依法保護財產權利和權益、執行法律法規以維護法律的權威性等方面。產業政策作為政府干預經濟的一種手段和政府管理經濟的內容，也應該適應政府經濟職能重點的調整而作出相應改變，除了仍舊有必要資助那些對行業創新發展具有公共性的關鍵技術研發外，其他的應該通過市場來調節。

總結

政府和市場是經濟有效運行必不可少的兩個方面，不能因為各自存在的利弊而全面肯定或全面否定，或者作出簡單化的取捨選擇。討論政府干預的影響和政府職能定位時，應該根據國家發展的動態時空條件及矛盾特徵加以動態權衡和調整，其重點是解決各發展階段中所面臨的發展瓶頸或者限制本國比較優勢發揮的公共性和基礎性問題，比較優勢的具體運用則應該交給微觀經濟主體特別是企業。

（作者為浙江大學經濟學院教授、產業經濟研究所副所長）