郭道暉：政協——社會權力與准國家權力混合主體-中國選舉與治理網

　　如果讓全國政協作為違憲審查機構，按現今政協成員的構成質量和它在國家權力上的超脫地位，以及它應當和可能擁有的政治權威，是足以擔當此任的。當然，實現這一步已使政協帶有「上議院」的職能，如何具體規範，有待細加推敲。目前恐難實現；至少可以考慮政協有建議人大進行違憲審查的提案權，這不失為一個改革的切入點。　　根據《中華人民共和國憲法》和《中國人民政治協商會議章程》，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治民主生活的重要形式。

　　中國各民主黨派在中國新民主主義革命中是中國共產黨的盟友，為新中國的建立立下重大功勛；自建國前夕人民政協成立以來，為建立和鞏固新生的人民政權、推動改革開放和社會主義現代化建設，作出了一些貢獻。

　　但是，他們在新中國建立後的歷史命運，卻經歷了艱難曲折的途程。

　　據現今公開的蘇聯檔案，早在1947年11月30日，毛澤東在致斯大林的一份電報中，曾明確提出：「在中國革命取得徹底勝利的時期，要像蘇聯和南斯拉夫那樣，所有政黨，除中共之外，都應該離開政治舞台，這樣做會大大鞏固中國革命」。但斯大林不贊成毛澤東的這個意見，他在1948年4月20日的複電中說，中國各在野政黨，代表著中國居民中的中間階層，並且反對國民黨集團，所以應該長期存在，中國共產黨將不得不同它們合作反對中國的反動派和帝國主義列強，同時保持自己的領導權，即保持自己的領導地位。可能還需要這些政黨的某些代表參加中國人民民主政府，而政府本身也要宣布為聯合政府。[1]

　　[1]邱路：《斯大林特使密訪西柏坡——來自俄國檔案的秘密》一文，見《百年潮》1998年第1期。根據蘇聯解體之後前蘇聯公開的秘密檔案。

　　遵從斯大林的指示，中國共產黨在解放初期是這樣做的。在第一屆中央人民政府中，民主黨派的代表人士和無黨派民主人士佔了相當的比例。例如，擔任中央人民政府副主席的民主黨派、無黨派人士有宋慶齡、李濟深、張瀾；擔任政務院副總理的民主黨派、無黨派人士有郭沫若、黃炎培；擔任各部(委)部長(主任)的民主黨派、無黨派人士有譚平山、朱學范、章伯鈞、傅作義、馬敘倫、史良、羅隆基等十多人。

　　當時在共產黨內的一些人中也曾產生疑惑和不滿。認為對民主人士、起義將領安排高位是右傾，也有人說民主人士擔任國家重要領導職務是「無功受祿」等等。對此，毛澤東多次在黨的會議上講，我們不能再長征了，我們要千秋萬代坐北京，沒有黨外人士進入政府就不行。安置他們(如傅作義、程潛)要各得其所，要用大位置才能安置，要反對宗派主義和「左」傾關門主義。人民政府人事安排就緒後，一天，毛澤東與一些黨外民主人士談話時又風趣地說：現在正有人主張共產黨包辦呢，我們包辦得了嗎?不能包辦的。大家來合作，應該我們大家合作

　　來包辦。對此，參加過那次談話的張治中曾回憶寫道：毛澤東的這種態度使得任何一個民主黨派和民主人士沒有不心悅誠服的，沒有不為這一偉大的方針而感動的，沒有不誠心誠意地接受他的領導的。[1]

　　可惜的是，毛澤東的這個方針和諾言沒有堅持多久就自我推翻了。1954年制定新中國第一部憲法，成立全國人民代表大會以後，提前實現社會主義改造，民主黨派在政府中的地位日益削弱。到1957年的反右運動，民主黨派及其中許多知名人士受到極大的衝擊和打壓，從此一蹶不振。文革時期民主黨派實際上名存實亡。[以上蘭字被審讀者刪]

　　直到改革開放以後，對於民主黨派和人民政協在我國政治體制中的地位，才逐步明確和得到相應尊重，其作用也在發揮。其蘊藏的潛力，限於權力結構體制，並未能完全發揮出來。至於它們的權利與權力地位和性質，則還有待研析。

　　[1]參見中共中央統戰部網站首頁：《建國初期中央人民政府的人物安排》。

　　一、人民政協的權利與權力

　　建國後，民主黨派在我國是作為「參政黨」而存在和進行活動的。它既非在野黨，更非反對黨。民主黨派的政治活動與作用，主要是通過人民政協來運行和體現的。所以，分析政協在我國憲政體制中的地位與作用，也就大體上可以看出民主黨派的權利和權力地位了。

　　根據憲法和政協章程的規定，人民政協是我國政治體制的重要組成部分，是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的組織。人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。

　　民主黨派在解放前屬於政治性社會團體，只享有參與國事的政治權利（這種權利還常被國民黨政府所壓制或剝奪），它們以其聯繫和代表的上層小資產階級及其知識分子的政治資源，在爭民主的鬥爭中發揮其社會權力的重要影響力。

　　在革命成功，建國前夕和1954年全國人大尚未成立前，由中國共產黨和各民主黨派、人民團體組成的人民政協，曾經行使了最高國家權力機關的職能，制定了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，選舉中央人民政府委員會及國家主席和政府總理等國家領導人，制定了幾個法律、法規。這時，它相當於最高國家權力機構。民主黨派參加了這個權力機構，參與行使相關國家權力。實際上多少符合在共產黨領導下組成的聯合政府。其時民主黨派既擁有政治權利和社會權力，一個短期內其進入政府的頭面人物也部分地兼行國家權力。所以那時民主黨派也是參與「執政」的，起初也或多或少是有職有權的。

　　1954年全國和各級人大先後建立後，政協的性質與功能、職權發生了巨大變遷。雖然它仍是憲法規定的國家機構，卻並不享有國家權力，不再是國家權力機構，而只是民主黨派 「參政議政」的機構，因而實際上是半國家、半社會機構（所謂「人民愛國統一戰線的組織」 ）。它沒有國家立法權（只能制定規範政協自身活動的章程，相當於社團的組織章程，這可以說是政協和民主黨派的一項自律自治的社會權力）。其監督權也只是屬於「民主監督」，即運用各民主黨派和人民團體作為公民和社會團體享有的政治權利，對政府權力予以監督。這種監督雖然應當受到政府機關和政府領導人的重視，事實上比之一般公民和民眾的監督力度的確要大些（如有關政府部門對政協的批評建議要負責答覆），但畢竟不同於人大的權力監督，後者作出的決定，具有國家強制力，理論上政府必須遵循、照辦。而政協卻沒有這種強制力。即使有，那也不是國家強制力，而是作為政治性社會團體的社會強制力。政府機關可能迫於政協的政治權威與輿論壓力而予以重視、處理，但沒有法定義務必須照辦。這正是公民權利與社會權力的「民主監督」 與國家「權力監督」的差異。

　　這樣，政協事實上卻只是共產黨領導的一個多黨合作和政治協商的社會機構，只是執政黨的一個統一戰線組織；但1993年憲法修正案在憲法序言中又補充確認：「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展」，以彰顯政協重要的憲法地位；我國政法界、法學界在闡釋多黨合作和政治協商制度時，也強調它是我國的一項「基本政治制度」（與作為我國「根本政治制度」的人大制度相區別）。從而其地位與權力不等同於一般社會團體，具有涵蓋全民的政治性代表性和一定的政治權威。

　　下面且就政協的政治協商和民主監督以及參政議政這三大功能，來分析它的權利與權力地位。

　　（一）政協的政治協商----程序性權利

　　根據《中共中央關於加強人民政協工作的意見》（2006年2月8日），人民政協的政治協商被界定「是中國共產黨領導的多黨合作的重要體現，是黨和國家實行科學民主決策的重要環節，是黨提高執政能力的重要途徑。把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則。」

　　政協章程規定，政治協商的主要內容包括：國家在社會主義物質文明建設、社會主義精神文明建設、社會主義民主法制建設和改革開放中的重要方針政策及重要部署，政府工作報告，國家財政預算，經濟與社會發展規劃，國家政治生活方面的重大事項，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領導人人選，國家省級行政區劃的變動，外交方面的重要方針政策，關於統一祖國的重要方針政策，群眾生活的重大問題，各黨派之間的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。

　　這樣廣泛的協商內容，幾乎包括了共產黨領導的所有重大決策。近年以來，執政黨的一些重大決定，通常也大體上是履行了這種協商程序的。其協商形式主要是在人大舉行會議期間，政協同時舉行會議，並傍聽和討論政府在人大會議上所作的工作報告等；中共中央的一些重要決定草案，也事先或作出決定後召開民主黨派負責人座談會進行「通氣」和聽取意見。這多少體現了協商精神。

　　畢竟這種協商並非權力主體之間的討價還價，求得妥協，達成一致，作出決定的程序；而主要是執政黨走群眾路線，禮賢下士，聽取黨外人士的意見的一種形式。有這種形式，至少使執政黨的決策有一定的公開性，對尊重民主黨派的知情權和發言權、建議權（權利），並使執政黨不至於完全閉目塞聽，提高其決策的科學性，有一定效應。這比之文革中和文革前完全停止或取消了民主黨派的發言權和存在的價值，當然是較大的進步。但由於不屬於權力主體之間的民主的協商（民主是要遵循少數服從多數的原則，作出決定；而執政黨與民主黨派的協商顯然不屬於這種權力民主），只是開明的權力主體對權利主體的「納諫」，權利者的意見對權力主體沒有法律約束性。

　　當然，稱之為「民主協商」，也可以理解為「民主地」協商，這裡民主的涵義只是「作風民主」 （有聽取意見、走群眾路線的思想作風），而非政治制度性民主（少數服從多數）。就民主黨派而言，參與協商，可以說是它們參政議政的程序性權利；如果這種協商程序被確認為執政黨和人大作出決定的必經程序，即非經政治協商，不得作出決定的話，則這種政治協商也可以歸為民主黨派和人民政協的程序性權力（因為它具有國家強制性）。但法律上並無此種規定，事實上也不可能做到。所以，這種政治協商屬於權力主體與權利主體的「溝通」、聽取或交換意見而已。這種政治協商權只是一項程序性的權利，而非權力。

　　因之，政協雖是國家的一個政治機構，並無國家權力。它不是國家權力機構，只是民主黨派和社會團體藉以行使其議政權、監督權等政治權利和社會權力的機構，一個介乎國家與社會之間的政治組織。

　　（二）政協的民主監督----權利監督權力

　　根據中共中央《關於加強人民政協工作的意見》和政協全國委員會《關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》，（1995年1月14日中國人民政治協商會議第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過）人民政協民主監督的主要內容是：國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。

　　人民政協民主監督的主要形式有：政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委（地方黨委或黨中央）和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動；政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等。

　　人民政協要選擇經濟社會發展中具有綜合性、全局性、前瞻性的課題，深入調查研究，開展諮詢論證，提出意見和建議。要運用包容各界、聯繫廣泛、人才聚集的有利條件，了解和反映社會不同階層、不同群體的願望和要求。

　　由界別組成是人民政協組織的顯著特色。要根據界別的特點和要求開展活動，充分調動各界別參政議政的積極性，認真探索發揮界別作用的方法和途徑。要適應改革開放和經濟社會發展的實際情況，研究併合理設置界別，擴大團結面，增強包容性。要通過界別渠道密切聯繫群眾，努力協調關係、化解矛盾、理順情緒，增進社會各階層和不同利益群體的和諧。

　　以上所列政協的監督內容、形式、方法，特色等等，看來比較詳盡可行，但在實踐中政協委員們仍感到定位不明、渠道不暢和無處著力。定位不明是指難以劃分人大的法律監督與政協的民主監督的界限；渠道不暢是指政協委員們從政府部門得到的需要參與決策建議的信息渠道不多；無處著力是指政協委員們大都是單兵作戰，除非有組織地進行視察和調研，很難形成合力，而且專業優勢沒有得到發揮。[1]

　　1．政協 「民主監督」 的定位---- 社會強制性

　　按照上述中共的「意見」和政協的「規定」 ，其所列監督內容與形式，實際上是作為任何社會組織都應當享有的權利和可以採取的形式。這種「民主監督」的性質與人大的「法律監督」有重大區別。[2]

　　有的政協委員認為，人大的監督是依據法律賦予的權力進行監督，是強制性監督；而政協的民主監督是一種理性監督，只有委員們提出的建議和提案具有充分的說服力，建議和提案才能被採納和接受。[3]

　　他這個看法前一半有道理，的確，憲法和法律確認的人大監督權是權力監督，即以人大的權力去監督下級人大和同級政府（包括行政、司法機關）行使權力，屬於「以國家權力監督國家權力」範疇，其特點是具有國家強制力，被監督的機關和官員必須遵照辦理，否則就要追究法律責任。

　　至於把政協的監督界定為「理性監督」，則欠中肯。一則人大的監督不能說就可以是「非理性的」 ，何況理性還是非理性也很難界定；再則，二者的區別主要在於監督權這一法權的性質的區別：憲法和法律賦予政協、民主黨派以及人民團體和一般公民的監督權的性質，屬於公民權---權利範疇，是「以權利監督權力」 的模式；雖然也有重要的作用，應受到國家權力機關（包括人大和政府）的重視，但這種監督不具有國家強制力，被監督的政府或人大可以聽而不取，非有法律規定，就不一定非要遵循。當然，如果其監督的內容得到人大的贊同並作出支持的決定，從而使政協或民主黨派的監督建議轉化為人大的法律性決定，則監督權利轉化為監督權力，具有國家強制力，政府必須遵循。

　　進而言之，就政協作為一個特殊的政治機構而言，由於它比之一般公民和社會組織享有某些優越地位和條件，如有國家財政的支持和較高的政治權威性，因而對政府具有相當的影響力。 特別是政協或民主黨派所監督的內容與建議受到廣大民眾的支持和推促而形成強大的社會輿論，具有巨大的社會影響力，從而其監督權利也可轉化為社會權力，具有很大的社會強制力（不是「國家強制力」 ），可以發展為 「以社會權力監督國家權力」，有關政府權力機關就不得不酌情執行。

　　[1] [3]參見萬鄂湘：《不可行性研究是人民政協民主監督的重要渠道》，原載《團結》雜誌2004年第4期。萬鄂湘是民革中央副主席、最高人民法院副院長。

　　[2]其實，所謂「法律監督」一詞也並不確切，因為無論人大還是政協以及普通公民，都是依據法律（依法律的授權和按法定程序）來監督，也都可以說是法律監督，只是在法權性質上有重要區別。所謂「民主監督」也需作出詮釋，見下文。

　　2．政協民主監督的著力點--- 「不可行性研究」

　　改革開放近30年來，政協和民主黨派在行使監督權（權利）上也逐漸增強了力度。據TOM網站新聞《地方政協委員議政態度「強硬」，開始向官員施壓 》的報道[1]，江蘇省政協九屆五次會議上一位政協委員（一家民營企業的董事長）

　　對電信部門收取固定電話月租費提出質詢，指出這是十足的「 霸王條款」。在重慶市民代表座談會上，重慶市一位政協委員當場一再打斷重慶市教委一名副主任反覆講的 「套話」，要求他直截了當回答詢問。在上海，市政協主席親自到上海市食品藥品檢驗所進行「主席調研」，「讓百姓放心吃肉」。上海政協委員還多次對一些小飯店的清潔狀況進行「突然襲擊」，對上海寶山牧場和乳品企業還殺了「回馬槍」，從奶牛的健康狀況到環境衛生，從乳品生產、運輸、儲藏到抵達消費者手中，每一個環節的衛生安全都受到了政協委員們仔細「盤查」。他們還對上海地鐵票價調整方案提出意見。

　　這種 「硬起來」的監督， 當然比之對政府決策只起「鼓掌」作用要好。[2]

　　不過政協委員個人行為畢竟有限，關鍵還在政協的集體監督---由政協委員集體行使監督權（權利），以政協名義通過決定，形成政協和民主黨派對國是的主張，從而具有國家機構的政治權威。它雖非國家權力，卻是打上了國家權威的社會權力，也可視為「准國家權力」，具有對國家和政府的政治壓力。

　　在不存在反對黨的條件下，民主黨派要發揮切實的監督作用，不能迴避其作為執政黨和國家決策的進諫者的作用，吹毛求疵，拾遺補漏。近年有的民主黨派領導人曾經提出，民主黨派和政協應當對執政黨和政府的決策從其「不可行性」 -進行研究，就政府自認為的「可行性」 進行省察、反思，提出證偽的論據，或

　　[1]新華網南京2007年2月4日電，記者石永紅。

　　[2]過去民間流行一個黑色幽默：「政府揮手，人大舉手，政協拍手。」

　　否定性建議。[1]正如這位民主黨派領導人所指出的，現今各地盲目投資、低水平重複建設、搞領導人政績工程、大量圈地濫建開發區等，已成為我國經濟建設中大量浪費國家和地方資源的一大頑疾，主要原因之一，就是立項時審查部門只看到了一份申請立項部門的可行性報告書，而沒有機會看到不可行性論證理由。試想，如果針對每一個申請立項的可行性研究報告成立一個專項調研小組，專門針對可行性研究報告提出反對意見並形成不可行性論證報告，就會給決策部門提供一個「兼聽則明」的機會，經不起不可行性報告結論反駁的立項申請在此階段就可能划上句號。但是，鑒於各級政府部門的編製所限和思維方式與利益傾向性所限，不便於或不樂於作不可行性的專項調查研究，而政協則具有這種優勢，既有財力，其委員構成又有各方面專業特長，且有實行監督的權利與權威，因此，他建議政協可以把監督的重點放在「不可行性研究」上。[2]

　　對國家、政府、執政黨的重大決策舉措，包括關係國計民生的重大社會工程、建設工程，從反面進行「不可行性」的論證，是一種「樹立對立面」的辯證法的科學思維方式，是科學決策應具的內涵；從依法決策而言，進行不可行性研究和提出不可行建議，對政府的某些不妥的或錯誤的決策說「不」，是公民和政黨、社會組織的言論自由、學術自由，也是民主決策、民主監督的重要方式。政府應當尊重和保障。可行與不可行兩方面的論證，應當視為國家作出重大決策和行使權力過程中必須遵守的「正當法律程序」。西方議會之被稱為「錢袋議會」，就因為政府的每項重大社會工程和建設工程的撥款，都必須經議會批准。西方議會還有所謂「不信任投票」，可以否決政府的預算和其他重大決策，因而導致政府承擔政治責任而辭職。這種「不信任」也就是表明「不可行」。

　　2007年2月，倫敦高等法庭法官鑒於布萊爾政府決定建造新一代核電站之前，「沒有充分徵求公眾意見，而且徵求意見的程序也存在問題」為由，裁定政府必須就該計划進一步徵求公眾意見，從而導致該計劃推遲實施。法庭依據的就是反對建新核電站的英國綠色和平組織意見，他們認為政府在審核程序上，沒有解決一些關鍵性問題，譬如如何處理放射性廢料和費用等問題。[3]這實際上是提出了「不可行」的意見。這一案例，表明政府在作出某一重大舉措前必須徵詢公眾的意見，特別是反對意見，這是民主國家的政府決策的必經程序。

　　「以史為鑒」，我國的歷史教訓更值得注意：過去最高領導人、執政者不善於或不願意聽取不同意見，乃至打壓對執政黨和政府的錯誤決策提出正確的反面意見的專家、學者以及政治家。如建築大師梁思成因反對拆毀北京古城牆，被批為「復古主義」；人口學家馬寅初因主張計劃生育，反對放任人口生殖，被批為中國的馬爾薩斯，並被撤去北大校長職；清華大學水力學教授黃萬里因反對建設三門峽大壩（後來實踐已證明它是一大水害而非水利），被打成右派。不只是他們個人遭受摧毀性的打擊，而且給國家人民乃至子孫後代造成無可挽回的損失，甚至災難。他們可說是建國初期敢于堅持真理的三大「不可行性論大師」。

　　至於政治事件方面，更難以數計。著名的有反右中的55萬右派；彭德懷的上書反「左」；周恩來的「反冒進」；劉少奇坦言「大躍進」造成「三分天災七分人禍」；鄧小平主張「包產到戶」；黨的元老們因反對「文革」的錯誤路線而被斥為「二月逆流」，以及林昭、張志新、遇羅克等反潮流的青年英烈等等。

　　這些表明，提出不可行性的主張是一場思想鬥爭、社會政治鬥爭，是可能要冒流血犧牲的。也證明：壓制「不可行性」的主張將造成怎樣災難性的後果！

　　因此進行不可行性研究需要有政治和法律的保障。諸如實行「情報公開」，制定相關法律，建立陽光政府，這是進行不可行性研究的前提；制定出版法、新聞法，保障媒體、政黨、社會組織和全體公民的言論自由和監督權利；.制定請願法，保障公民對國是和事關國家與公共利益的政策和舉措提出自己的主張和要求，包括反對的意見。

　　在強化政協的監督權利的同時，還要依靠人大監督權力的支持：人大可以借重政協進行不可行性研究和建議，規定重大國家決策和建設工程必須具有可行性與不可行性兩方面的論證，經人大審議、通過後才能施行。

　　[1]見萬鄂湘：《不可行性研究是人民政協民主監督的重要渠道》，原載《團結》雜誌2004年第4期。

　　[2]參見上文

　　[3]參見路透社倫敦2007年2月15日電，轉引自《參考消息》2007年2月17日第2版。

　　（三）政協的參政議政權

　　根據全國政協《關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》第五條，[1]人民政協參政議政是政治協商和民主監督的拓展和延伸。參政議政的內容與形式除前述有關政治協商和民主監督所列的項目外，還包括選擇人民群眾關心、黨政部門重視、政協有條件做的課題，組織調查和研究，積極主動地向黨政領導機關提出建設性的意見；通過多種方式，廣開言路，廣開才路，充分發揮委員專長和作用，為改革開放和社會主義現代化建設獻計獻策等。

　　近年來民主黨派和人民政協就某些關係國計民生的重大問題，組織社會調查和專家論證，提出改革方案，向執政黨獻計獻策，起了重要作用。如積极參与歷次憲法修改；1995年以全國政協名義提出《關於加強社會主義精神文明建設的幾點建議》；1996年提出隆重紀念抗日戰爭勝利50周年活動的建議，均被採納。政協對宏觀調控意見有些被吸收到中共中央文件中，如1998年對抑制通貨膨脹、警惕房地產開發過熱、制定符合國情的能源發展戰略等等提出了具體建議；對加快建設青藏鐵路、有關三峽工程、南水北調等重大工程進行考察，提出了具有重要參考價值的意見和建議。2000年全國政協九屆三次會議期間，全國政協常委會向中共中央報送了《關於實施西部大開發戰略的意見和建議》、《關於「十五」期間推進經濟結構調整的幾點意見》、《關於「十五」計劃必須體現體制創新的建議》，為制定「十五」計劃提供了重要參考。等等。[1]

　　[1]1995年1月14日中國人民政治協商會議第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過。

　　這些做法都是可取的。但是，如何強化政協和民主黨派參政議政的權威性、實效性，還有很大的改革空間。

　　早在1956年底，國家主席劉少奇在一次國務會議上就曾主張在中國實行上、下議院的兩院制。1957年春，中共中央統戰部長李維漢還特地向民盟中央副主席章伯鈞轉達了劉少奇的這一主張，並希望通過章伯鈞以民主黨派身份和自己的名義，在統戰部召開的座談會上提出來。章照辦了。1956年12月統戰部向中央提交了《關於加強政協地方委員會工作的意見》，中共中央在12月24日的對此「意見」的批示中，對章伯鈞的建議給予了回應，指出：「政協在我國的政治生活中佔有重要的地位，不僅具有統一戰線組織的作用，而且在實際上起著類似『上議院』的作用。」[2]

　　1982年修訂憲法時，我正在全國人大法制委員會辦公室工作，與聞其事，親自聽到傳達中央對修憲的意見中，提到參與憲法修改的一位負責人提出了人大設兩院制的構想，旨在強化對人大自身的制約，並提升政協的權威和權力地位。但當時此議被黨的有關領導人否定，主要理由是多一個議會多一份牽扯，影響效率，執政黨也不好統一領導；再則中國不像歐美，有兩院制的政治文化傳統，因此不合國情，何必另生枝節。[3]此後法學界、政治學界雖不時有人舊話重提，都未成氣候。看來此議終不可行。

　　不過，政協既有參政議政和民主監督的任務和權利，就不應只議不行，流於形式。執政黨和政府也需要有一個強有力的、建設性的對立面，對它們的權力加以有效制約。

　　實行兩院制，在基本政治制度上變動太大，不易為當局者接受；我認為賦予政協這個重要的國家機構擁有部分國家權力，應當是順理成章、比較易行的。現今可以考慮的具體方案，有以下三點：

　　1． 賦予政協有向人大的提案權。

　　現行憲法確認全國人大常委會、國務院、高法、高檢、中央軍委五個國家機構有對全國人大的提案權。而政協作為我國基本政治制度和國家機構的重要組成部分，作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，卻不享有對人大的提案權，是有悖憲政邏輯的。所以我建議在適當時候，通過憲法修正案，將政協的參政議政和監督權利（如進行「不可行性」研究與建議的權利），上升為「准權力」或程序性的權力，即享有對人大的提案權，使經政協正式通過的對國是的集體主張和批評建議能作為議案，法定地必須列入人大議程，予以審議。這樣就可以對國家權力（人大立法權）和政府行政權有一定的約束力。

　　2．賦予政協有質詢權

　　在政協會議期間，可仿照人大，可以提出對政府或其所屬各政府部門、法院、檢察院的質詢案，受質詢的機關必須負責答覆。這是使政協的監督權（權利）准權力化、並「提高實效」的一項舉措。當然，也可能遭遇部門保護主義者的窒礙。但若確立為法律制度，似不難施行。

　　3．賦予政協有違憲審查權

　　我國人大制度是權力集中制，一切國家權力歸全國人大，其他國家機構的權力都是由人大授予，對人大負責。這種體制有其高效的優越性，但人大自身在國家制度範圍內卻沒有或不受任何其他權力的制約或監督。如果全國人大及其常委會的決定、特別是立法，出現違反憲法的基本原則，侵犯人權和公民基本權利的情事，就很難及時糾正（如上世紀80年代全國人大常委會通過的關於「嚴打」 的兩個「決定」 中，有的規定就有侵犯、剋扣被告上訴權和辯護權和違反「不溯及既往」原則）。在西方實行權力分立的國家都有違憲審查制度，通過憲法法院或最高法院進行審查，並可決定其違憲的立法無效。我國法學界、政治學界長期以來一直在研討和呼喚建立違憲審查制度，提出在全國人大設立憲法委員會等構想。但這個委員會附屬於人大，則使人大產生「自己作自己的法官」的法理悖論。於是有的學者退而主張這個憲法委員會只作審查，而不作違憲無效的決定（後者提交人大常委會作決定）。這仍然沒有跳出作自己的法官的巢臼。

　　如果讓全國政協作為違憲審查機構，按現今政協成員的構成質量（是各界知識精英薈萃之地）和它在國家權力上的超脫地位，以及它應當和可能擁有的政治權威，是足以擔當此任的。這也是將前述政協進行「不可行性研究」，提升到權力地位。由於政協和各民主黨派也是受共產黨領導的，因而毋需擔心它會藉此挑戰共產黨的執政地位。竊以為這不失為一個新的改革思路。當然，實現這一步已使政協帶有「上議院」的職能，如何具體規範，有待細加推敲。目前恐難實現；至少可以考慮政協有建議人大進行違憲審查的提案權，這不失為一個改革的切入點。

　　[1]參見記者李斌、李亞傑、顧瑞珍：《協商國是　服務大局——人民政協55年間》， 2004-09-21新華網

　　[2]參見章立凡：《1956年中國「兩院制」 設想》，轉摘自《文摘周報》2007年5月27日第5版。

　　[3]據我回憶，提兩院制建議的是胡喬木，否定此議的是鄧小平。

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