南方日報：「省直管縣」改革的路徑與目標

10月1日起，南雄市、紫金縣、興寧市、封開縣將實施「省直管縣」財政體制改革試點。前日，省直管縣財政改革試點工作會議進行了動員部署，這四個試點縣(市)將取消與市(地市級)之間日常的資金往來關係。我省這一次財政體制改革，實質上是在執行中央關於財政體制改革的政策決議。2009年的中央一號文件就已經提及了將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入省管縣的改革範圍。去年7月9日，財政部發布關於推進省直接管理縣財政改革的意見稱，2012年年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，這一改革首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革範圍。

為何要先從農業大縣開始？因為多數農業大縣往往也是財政窮縣，尤其是自從2005年中央取消農業稅以來，以農業為主的農業大縣政府財力更見吃緊，但是縣級政府卻仍然要直接承擔事權，財權萎縮、事權不變，二者不可避免出現不對稱的矛盾一面。改革的路徑選擇往往遵循阻力最小和效應最大兩個原則，財政體制改革的試點選擇正是遵循於此。從改革的效應最大原則來看，農業大縣最需要省級財政乃至國家財政的補給和扶持，有些市(地市級)規模小、輻射能力弱，經濟實力不強，根本無法帶動所轄縣發展，對於農業，不僅起不到支持的作用，有的市甚至會挪用農業款項，特別是在中西部地區，地級市根本不具有在各縣之間平衡利益的能力。省直接對農業大縣財政管理後，減少了管理層次，可以增強財政服務農業、服務老百姓的能力，保護農副產品的正常生產，防止農業的專項資金被挪為他用，同時能確保國家糧食安全。從阻力最小原則來看，由於農業大縣本身財政就不富裕，往往與市(地市級)之間的財政關係及其衍生的利益關係較為簡單，利益分割面臨的阻力也較小，更容易推進財政體制改革。

改革的路徑選擇固然要考慮實際推行的效果，但是改革的目標卻有明確的指向。對於財政體制改革來說，在改革最初選擇農業大縣為試點，減少改革推進的難度，但農業大縣存在的財政體制問題在其他縣(市)中同樣存在，不管是農業大縣還是工業大縣，不管是財政窮縣還是財政富縣，都有著相似的問題：行政層級越多造成的管理效率越低下。坊間早就將「市管縣」戲稱為「市刮縣」，地級市與縣爭利的情況屢見不鮮，不少地方的財權大量集中在地市級政府，事權卻多數由縣級政府負責，這種情況下，縣級政府只好將財政壓力層層轉嫁到基層，而地市級政府的富餘財政往往又用不到點子上，出現財政浪費的情況。

在分稅制主導的財政體制下，國家那一部分往往鐵打不動，地方政府要加強財政權普遍趨向於向地方要，而在地方財政系統中，由於行政級別的存在，造成地方財政體制的不合理，這種局面應當通過「省直管縣」這樣的財政體制改革得到改善。如果這一改革能夠取得重要突破的話，我們當然還要繼續展望，這樣的試點能不能大規模推廣，甚至財政體制的改革能不能也推廣到其他領域的體制改革上。實際上，我國目前實行的六級行政架構中，地級市與縣級市之間不獨財政，在其他各種體制的縫隙中都有行政級別層級過多造成管理效率低下的情況。財政體制的改革如果能夠取得成功，將會對整個體制的改革樹立典範。

要注意的是，財政體制改革推進的阻力固然較小，但仍然會引起一些反彈，尤其是地市級政府，我們對這一部分阻礙的力量應當有所警惕，而對擴權了的縣級政府，也應當加強對其財政權的監督，總之，任何改革都得萬般權衡、左右逢源，但改革的方向和改革的決心永恆不變。

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