【思考】改革審判委員會的三種方案

作為法律人，更要關心並不斷審視規範與現實是否若合符節。可以說，現實運行的審委會恰恰走向了規範的反面，審委會在現實運作中行使的不僅僅或不滿足於法定的「討論」等職能，而在實質上顯然已經成為部分案件的審理者，儼然各級法院內部的「最高裁判機構」。

文 | 石鼓居士

來源 | 石鼓居士的法律博客

本文並不打算探究法院審判委員會（以下簡稱「審委會」）的源與流（所謂「從何處來」），[①]本文關心的是當下司法體制構造中的審委會到底向何處去？我想，首先還是旗幟鮮明地亮出我個人通過觀察思考得出的個人結論，我對中國法院目前「現實運行的」（後文予以界定）審委會討論決定案件機制持否定態度，因為在我看來，目前審委會在司法實踐中的運行機制並不符合「讓審理者裁判，讓裁判者負責」的法治基本精神旨歸，同時，也與十八屆四中全會《決定》提出的「明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制……確保案件處理經得起法律和歷史檢驗」等諸要求鑿枘不投、關係緊張。應該說，在「法治中國」語境下，改革法院審委會早已成為法律界的共識，但怎麼改、是大改還是小改，則眾說紛紜，智者樂山、仁者樂水。

近日讀到朱孝清教授刊發於《中外法學》2015年第4期上的一篇長文《論司法的親歷性》，朱孝清教授在文中專題探討了「司法的親歷性」諸種問題，在著不少筆墨談到「司法親歷性與審委會討論決定案件」分題中，著者重點論及了關於法院內部設置審判委員會運行及功能的一些看法，文中提出：「審委會討論決定案件是建立在一線法官親歷、審委會充分聽取一線法官意見、審委會間接親歷基礎上的，這就形成了間接親歷的審委會與直接親歷的合議庭雙層組合的裁判方式」，並申明「審委會討論決定案件的職能應予保留」，並相應提出了一些改革完善審委會的意見等。[②]讀完此文，不少啟發，再加上重讀蘇力教授《基層法院審判委員會制度》，[③]對於支持現行審委會運作機制的系列論述還是有一些個人不同意見。在我看來，審委會作為具有中國本土特色的一項制度設置，對於過去很長一段時間裡我國法官整體職業素質、專業化水平還不高、[④]法院、法官受到外部權力、各種關係干預還沒有建立一套有效制度予以抵擋的情況下，確實發揮了很大作用。但是，任何制度在經由關聯條件變化之後，以及制度本身在運行過程中的異化，均需要及時作出調整，以為適應新的形勢並滿足人們對於司法正義的渴望。或可以講，朱文所提出的關於我國法院審委會制度的改革完善意見雖然會有所利好但並未觸及問題之根本。受其刺激，我倒是斗膽提出三種改革審委員的方案，個人淺見，僅供討論。

在展開革新方案討論之前，需要明確一個關鍵環節，即審委會設置的法律依據何在？審委會到底是幹什麼的（本來面目）？關於審委會的設置、職能及其在人民法院內部的角色地位，我國《人民法院組織法》對此作出了明確規定，這是審判委員會存在的合法性根基。《人民法院組織法》第十條規定：各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免；最高人民法院審判委員會委員，由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免。各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。從這一法律規定中我們可以確知，審委會擁有三項法定職能（實質上是兩項）：第一，總結審判經驗，第二，討論重大的或者疑難的案件，第三，作為兜底條款的「其他有關審判工作的問題」。對於包括法院在內的一切公權力機構，「法無授權不可為」是必須恪守的基本法理，依據上述法律規定，審委會除了行使上述三項法定職權（實質上是兩項）之外，不得擅自擴張職權、自設權力，尤其不能直接決定作為司法權的核心——案件審理結果（這從第三項的兜底條款中也是解釋、推導不出來的），更不能想當然地、人云亦云地或是以訛傳訛地將審判委員會當做了裁判機構，對具體案件具有直接決定權，這種誤讀、「中國式過馬路」型法院集體無意識的曲解，是致命的。甚至有的地方法院已經毫不避諱地「創造性地」試點將審委會全體成員拉出來坐堂問案，[⑤]表面上看是大膽革新，實質已經脫離了法律的軌道，裸奔前行。明確規範意義上的審委會內涵與邊界，對其本來面目作出法教義學上的解讀，這對於我們認清審委會的本來面目是極端重要的，這一問題如果不首先搞清楚，有關學術討論將始終是雲里霧裡、且只會越攪越渾。在中國語境之下，我們要關心規範意義上的事例，也要關心現實運作中的事例，作為法律人，更要關心並不斷審視規範與現實是否若合符節。可以說，現實運行的審委會恰恰走向了規範的反面，審委會在現實運作中行使的不僅僅或不滿足於法定的「討論」等職能，而在實質上顯然已經成為部分案件的審理者，儼然各級法院內部的「最高裁判機構」，換句話說，「現實運作的」審委會與「法教義學的」審委會已經不是一回事，成了一匹「脫韁的野馬」。這是一個長期為人忽視並且急需要首先予以釐清的。

直截了當，廢除法院內部的審委會（現實運作意義上的），將審判權交還給主審法官，真正實現法官司法裁判的責、權、利相統一。朱文明確提出「審委會討論決定案件的職能應予保留」，並提出了三點支撐理由：第一，審判實踐有此需求。第二，取消審委會討論案件的職能跟權責一致原則不盡相符。第三，科學技術的發展和運用為解決或緩解審委會討論決定案件的司法親歷性問題提供了一定可能。[⑥]對於第一個論點，賀衛方教授多年前就對此論提出了針鋒相對的反駁意見，[⑦]我是完全贊同的，在此不贅。其中第三個論點，算是著者新的提法，有其自圓其說的道理，但需要明晰的是，以這樣的論據去支撐審委會的繼續存在是否更有利於實現正義、是否有更輕簡、更經濟、更好的實現方式？畢竟，一個制度的存在，不可能一無是處，也不可能完美無缺。而本文重點關注的是朱文的第二個論點。朱文指出，「完全取消審委會對於少數重大疑難複雜案件的決定權，會造成『權力在法官、壓力在法院、責任在院長』」這種權責不一致的狀況，[⑧]在我看來，這是一種錯置了的擔心，需要追問的是：這又是誰的權、擔的又是什麼責？無論從常理還是從法理來看，法官行使裁判權力與之對應的責任只能由法官本人承擔（朱文中提出「法官辦錯案或行為不當，法官個人固然要負責，但有些責任是法官個人負不起的」[⑨]），這就好比已經成年的孩子犯了過錯，只能由孩子本人承擔責任一樣，父母及其他人只有在共犯、包庇等情況之下，才有可能承擔對應的法律責任，否則，是絕不能殃及父母及其他人的。如果由其他人承擔責任，這已經不是責任與過錯的比例相稱、內容對等的問題，實為非法，當事人應該堅決反對，並自覺尋求權利救濟。除非犯了過錯的孩子尚未成年，父母作為法定監護人，對於未成年人的過錯要承擔一定的法律上的責任，比如賠禮道歉、賠償經濟損失，比如負有嚴加管教的義務等等。或可以說，朱文提出的「責任在院長」這一支持現實運作的審委會在法院內部繼續存在的理由分支，恐怕忽視了兩個問題：第一，類似於將成年人當未成年人看待，亦即法官理應為自己的裁判行為依法承擔相應法律責任，而不能殃及當事法官以外的「無辜」。第二，延續法院本該著力祛除的行政化思維下的「家長主義」，手伸太長，管得太多，操心太多。畢竟，法官司法裁判出現錯案，還有上訴審、還有審判監督程序等正常救濟機制，且還有「辦案質量終身負責制」這把利劍懸在頭上。至於要說法院院長一定要為法官錯案承擔責任，那也並非法官所要承擔的錯案責任，而是另一種責任，亦即如果在法院院長領導下的本人民法院頻發冤假錯案，或是被爆出特別重大影響極為惡劣的司法醜聞等，那麼，作為黨政領導幹部的法院院長，在現行體制之下應該承擔的是類似於廉政建設中的「主體責任」，但這一責任與法官錯案責任，完全是兩回事，不可混為一談。

2 方案二 回歸：純粹議事職能

「不要因為走得太遠，而忘記為什麼出發」。《人民法院組織法》以法律形式賦予審判委員會的職責是對「審判活動進行總結、討論審判中出現的問題」，即它是對審判進行管理或監督，而不是審判。我國《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》都設「審判組織」專章，法定的「審判組織」都是「法庭」（合議庭、獨任製法庭），《行政訴訟法》雖然未設「審判組織專章」，但是依據立法慣例，行政訴訟法未盡之處准用民事訴訟法的規定，且《行政訴訟法》第四十三條明確規定「證據應當在法庭上出示，並由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據，不得在公開開庭時出示。」可見行政訴訟的審判組織也是「法庭」，而不是審判委員會。[⑩]審委會應該回歸法律、回歸本來面目，即將審判委員會僅僅視為法院內部的一個議事機構，在遇到重大、疑難、複雜、新型案件，獨任審判法官對案件拿不準、合議庭意見不一致時，可以依照法定程序將案件提交到審判委員會討論，這有利於吸納集體智慧，在討論中碰撞出智識的火花，參與案件庭審的法官通過集中聽取審判經驗豐富（？）的審委會委員們的意見，更有利於依法做出一份成功實現法律效果與社會效果相統一的公正的判決書，及時定紛止爭，修復被損害的社會關係。這勢必需要對審委會的內部運行機制予以調整，審委會全體成員對於提交討論案件的事實認定、證據採信、法律適用等發表的意見以及審委會最終形成的意見，應該如同專家諮詢意見一樣，或是類似於國外的「法庭之友」提供的法律意見書，僅僅具有參考價值，主審法官最終是否接受、接受部分還是接受全部等，概由法官在親歷庭審與親歷審委會討論之後在自由心證之下自行決定，那種將審委會經由民主集中制後達成的意見以一種行政命令的方式下發作為實質上的司法判決，這無疑是一種壞的司法決策模式，背離了律法精神，加之責任不清，難免不落入「審者不判，判者不審」泥淖，最終由看起來很美的「集體負責」彌散為「集體不負責」，這誠然與司法審判活動的基本規律顯得是格格不入的，此乃是審委會制度為人長期詬病的真正癥結所在。現實運作的審委會回歸到法教義學的審委會，回歸純粹議事職能本身，顯得尤為重要。回到方案一，與其說是要廢除法律規範意義上的審委會這一制度本身，不如說是廢除偏離法律軌道的變態了的審委會職能。其實，需要調整的恰恰是思路，是對現行法律的尊重，並不需要傷筋動骨、大動干戈地對於現有法律的立、改、廢，或可以說，審委會回歸純粹議事職能，是一條實現更新、通往正義的現成並且便捷之路。

長期以來，我國法院審委會討論決定案件過程中審委會委員發表的意見都會記錄在案，如果出現錯案，當時支持判決的審委會委員是應該接受錯案追責的。不過，我國法院許多案件卷宗分正卷與副卷，一般經過審委會討論的案件，審委會討論情況載入副卷，並不在正卷中顯示，而副卷又是當事人、律師，包括檢察官在內均不能查閱的。這就勢必導致在責任追究一事上，法院很難擺脫「既做運動員、又做裁判員」的嫌疑。而經驗告訴我們，內部監督常常是無效的或是要大打折扣的，更何況我國法院審委會成員的入選標準幾乎是一種行政科層制下的職務、身份決（院長、副院長、主要業務庭庭長系當然的審委會委員，不管是否內行、是否擁有豐富的司法實踐經驗，有的乾脆就沒有任何司法或與法律相關的經驗[11]），勢必進一步耗損這種內部監督約束機制的理想功效。陽光是最好的防腐劑，公開透明才是最好的監督。在我看來，與其如此，不如設計這樣一種制度（在審委會「不廢除」與「不回歸」的前提下），對於支持最終判決意見的審判委員會委員，與合議庭法官共同在最終的判決書上署名，與主審法官對於判決結果共同承擔相應的法律責任，即部分審委會委員也要對於裁判結果終身負責——因為他/她也是案件的實質「裁判者」，以此倒逼審委會委員對於自身非親歷的案件謹慎發表負責任的意見。毋寧說，這也是貫徹落實「讓裁判者負責」的根本體現。當然，部分審委會委員在案件討論中發表的不同意見（異議）應該記錄在案（如進入副卷備查）。這種方案恐怕有人會提出不同意見，比如，有一種觀點認為，[12]如果讓審委會中支持最終判決結果的委員們在判決書上署名，將很有可能導致大量案件湧入審委會，導致審委會不堪重負，合議庭也將成為擺設。這種擔心不無道理，畢竟，一些案件被主審法官提交到審委會討論，其本身就是主審法官在當下司法體制環境下[13]規避責任、保護自己、抵擋社會壓力的一種策略性選擇（作為理性經濟人，包括法官在內，誰都不希望自己成為別人的錯誤或是制度缺陷下的炮灰），這些也往往成為一些論者勸解他人語境化地理解審委會、支持審委會在我國繼續存在的理據。[14]為杜絕這種溢出效應的發生，就需要相關配套制度的同步跟進，必須要用法律明確列出何種案件才能被提交到審委會討論，規定只有極少數確實屬於重大、疑難、複雜案件，才能提交審委會討論，最大程度防止合議庭為推卸責任而上交矛盾，促使主審法官切實負起責任。[15]也還有一種擔心認為，這種審委會委員共同責任制的確立，很有可能導致委員們面對被提交上來的具體個案均不敢發表個人意見（人，都是趨利避害的高級動物）、審委會最終將名存實亡。在此，需要嚴肅闡明的是，設定共同責任制的目的本身就在於：第一，促使審委會委員對於案件發表意見的嚴肅性、責任感與使命感。第二，防止一般案件隨意進入審委會討論，以免造成審委會集體討論決定案件在法院泛濫成災，亦是為了集中精力解決「特殊案件」。第三，從內在抑制審委會的無限權力慾望，畢竟，現實運行的審委會討論決定案件存在有權無責、權責不清、責任模糊等弊病，一旦「共同責任制」建立起來，那種大包大攬的慾望即將從根本上得到有效遏制，最終讓審委會職能發生翻轉，即轉向委員們共同研討、貢獻智慧，為了實現社會公平正義積極發聲，而不是狹隘的功利的僅僅是為了攬取身份地位、模糊的權力甚至是威權。只要緊緊抓住司法責任制這個牛鼻子，一些經常為論者所提及的審委會自身的問題（都成了祥林嫂了！），如審判委員會的專業性不夠，[16]將自然得到消解。為何？因為要為自己在案件討論中發表的傾向性意見終身負責，任何一個理智的人，在這樣的情況下，都不會再繼續「不懂裝懂」，或是胡亂髮表一番「高見」，還是以法院院長、副院長為例，在共同責任約束之下，如果他們是「外行」，或者是長期遠離司法審判一線工作（多年未親自參與審理案件），他們更有可能轉向另一種策略，要麼保持沉默、棄權，要麼與業務精深的委員意見保持一致，附和專家意見，以為完成這種法定任務。那時，恐怕會有人感嘆：踏破鐵鞋無覓處，得來全不廢功夫。與此同時，也應該充分認識到，中國司法審判的未來最終肯定是要走上法官獨任審判、合議庭主理審判的道路，審委會只是一個過渡性、臨時性機構，未來格局既然如此，當下應該腳踏實地有所準備，目的乃在於更加接近未來的目標。

上述關於審判委員會的三種方案，要麼是權宜之計，要麼是一個帕累托改進，要麼是釜底抽薪之策，從整體上，當然也並非一種三選一的方案預設。但在我看來，其目標指向乃在於取消審判委員會設置（現實運作中被異化意義上的），或者是回到法定角色本身，最終真正回歸「讓審理者裁判，讓裁判者負責」的法治軌道上去，以公開促進公正，以責任約束權力，則「法治中國」的夢想有望早日降臨華夏大地。

——2015年10月21日 初稿於廣州南郊淡月齋

——2015年10月23日 改定於廣州二層樓上

[①] 關於審判委員會的源與流，在賀衛方教授看來：雖然有出於對司法人員整體素質的顧慮，需要設置某種審查機構以便使司法過程更審慎，但是審委會在司法機關（以及檢察委員會在檢察機關）中所獲得的地位卻更多的是我國近半個世紀以來的政治文化傳統的產物。在「民主集中制」成為一種毋庸置疑的意識形態信條並且成為各種機構、不同行業的議事通則的情形下，法官個人獨立地進行司法決策是一件難以想像的事情。因此，自1949年以後，法院的決策權越來越從個人轉向集體。不過，至少在50年代中期，克服法官個人決策的主要措施還是合議制，而不是審委會。審委會對具體案件決定權的強化可能是70年代末以來的事情。這一趨勢與我國長期以來強調階級鬥爭和計劃經濟，導致司法界的專業化程度總是處在一個很低的水準上，因而不得不通過更多更嚴密的監控機制以保證司法決策的質量有關，同時，文化大革命結束後的社會輿論氣候也使得所謂集體領導有了更強的說服力。此外，大量冤假錯案的平反昭雪在使那些蒙受冤獄者重見天日的同時，更使人們看到，恣意的和壓制性的司法制度會給個人權利帶來多麼可怕的災難。因此，限制法官個人的權力，強化審委會監督也具有了無可置疑的正當性。參見賀衛方，《司法的理念與制度》，中國政法大學出版社，1998年版，第146-147頁。

[②] 朱孝清，《論司法的親歷性》，載於《中外法學》，2015年第4期，第931-934頁。

[③] 蘇力，《基層法院審判委員會制度》，原載於《北大法律評論》1998年第1卷第2輯，後收入氏著《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社，2011年版。可以說，這篇論文是研究中國法院審判委員會制度的經典文獻，也是為中國法院審判委員會的合理性辯護影響力最大的學術作品，雖然產出於1998年，但所提出的問題及論述進路今日看來依然顯得新銳。

[④] 賀衛方，《通過司法實現社會正義：對中國法官現狀的一個透視》，載於夏勇等主編，《走向權利時代》，中國政法大學出版社，1995年版。

[⑤] 如北京市知識產權法院七名審委會委員開庭審理一起商標行政糾紛案，並被公開報道、宣傳。參見《北京知產法院七名審委會委員全部落座審判席審委會直接開庭審案開全國先河》，載於《人民法院報》，2015年9月18日，第1版。對這一現象，朱孝清教授也有不同的看法（肯定不是針對這一具體個案，因為這是一事例發生在著者論文正式發表之後），「在司法體制改革中，有些地方進行審委會集體旁聽案件審理或審委會專業委員會成員直接審理案件的試點。這一探索無疑具有積極意義，對少數案件這樣審理也做得到，但是否可複製、可推廣，並適用於審委會討論的所有案件，似需要進一步研究，因為它佔用審委會委員較多時間和精力，況且，案件未經法庭審理就預知日後要提請審委會討論，似違反了以庭審為中心原則。」參見朱孝清，《論司法的親歷性》，載於《中外法學》，2015年第4期，第934頁。可以看出，朱孝清教授並沒有從《人民法院組織法》層面考量審委會法定職能的限定問題，這是一大遺憾，由此也降低了著者論述的說服力及理論推進的深度。

[⑥] 朱孝清，《論司法的親歷性》，載於《中外法學》，2015年第4期，第932-933頁。

[⑦] 賀衛方，《關於審判委員會的幾點評論》，原載於《北大法律評論》，1998年第2期，後收入《司法的理念與制度》，中國政法大學出版社，1998年版。

[⑧] 朱孝清，《論司法的親歷性》，載於《中外法學》，2015年第4期，第932頁。

[⑨] 朱孝清，《論司法的親歷性》，載於《中外法學》，2015年第4期，第932頁。

[⑩] 周永坤，《質疑審判委員會直接審案的合法性》，http://blog.caijing.com.cn/expert_article-151500-86543.shtml，訪問時間：2015年10月21日。

[11] 對此一現象的批評，參見拙作《法官、醫生與魯迅》，石鼓居士的法律博客，http://lz20032007.fyfz.cn/b/869147

[12] 感謝目前身為法官大人的王兄參與討論，並對本文觀點提出質疑，他的質疑刺激了我進一步的思考。

[13] 在中國，初審法官壟斷了對於事實爭議和法律爭議的判斷，在這個意義上看，中國的法官對案件的決定權實際比美國初審法官更大。但是，這種更大的權力在另一層面也給他/她帶來了更大的風險，中國的司法或其他體制卻沒有為他/她提供足夠的制度保護來迴避這種風險。蘇力，《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社，2011年版，第88頁。

[14] 蘇力曾經為審委會制度作了一個「強有力然而又溫和的辯護」。通過針對法官的調查和訪談，蘇力發現，法官自己對於審判委員會的存在持肯定的態度，不僅如此，蘇力甚至還從法官的言詞中體會到，法官還希望加強審判委員會的作用。在蘇力看來，法官們之所以支持審判委員會的存在，主要基於以下三種理由：第一，如果現在就一律實行法官獨任審判或是合議庭審判，太容易造成司法腐敗或司法不公正。第二，審判委員會的存在有利於在本轄區統一執法標準。第三，基層法院法官的法律職業素質還不能勝任審判獨任的要求，需要審委會彌補。參見蘇力，《基層法院審判委員會制度》，載於《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社，2011年版，第80-83頁。對此，吳玉章教授對於蘇力所論提出了質疑，在他看來，蘇力通過對法官的訪談來評價審判委員會，會不會類似於通過訪問復轉軍人法官而評價復轉軍人進法院的利弊？也就是說，這樣的訪談會不會不夠客觀？同時，在吳玉章教授看來，蘇力為審委會辯護的理由是不少，但是，都沒有很強的說服力，有的還相當牽強。因為，這樣一些理由完全可以做不同的解釋。例如，現在實行獨任審判容易造成腐敗，這樣的理由似乎太武斷了。因為權力與責任是聯繫在一起的，有多大的權力就需要承擔多大的責任，也就是所謂的「不在其位，不謀其政」。由於審判委員會的存在，大多數法官自己的司法權力並不明顯，因此，他們也就沒有多少責任可言。如果實行獨任審判，法官自己就必須承擔起自己應該承擔的責任，那完全可以是抑制司法腐敗的方式和制度設計。還有，發現審判委員會有利於統一特定地區的執法標準也屬於勉強。執法標準或說司法標準如果需要由一個法院系統內的具備行政權力色彩的機構來統一，那究竟利大還是弊大還不好說。再有，基層法院法官能力問題。由於基層法官的能力不夠就需要由審判委員會來幫助把關和提高，恐怕不符合今天的法律發達國家之所以能夠發達的規律。在美國獨立之初，那裡的基層法官的素質恐怕不會比我們今天的法官更高吧，但是，那裡根本就沒有什麼審判委員會的制度。然而，那裡的法律偏偏得到了發展。參見吳玉章，《讀<送法下鄉>》，載於《讀書》，2003年第2期，第116-117頁。

[15] 朱孝清教授在文中指出，要保留審委會討論決定案件的職能，就要對審委會制度進行改革完善，以儘可能體現司法親歷性。第一，限縮討論認定案件的範圍，只有極少數確屬重大疑難複雜的案件，才能提交審委會討論。第二，嚴格提請的要求。第三，增加前置程序。第四，完善討論方式，強化「審」的成份。

[16] 蘇力，《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社，2011年版，第90-91頁。