政府信息公開主體的重構

06-25

一、問題的提出

從《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱為《條例》）確立的政府信息公開制度可以看出，政府信息公開圍繞著「所涉信息是否為政府信息」——「政府信息是否屬於公開範圍」——「屬於公開範圍的政府信息由誰公開」——「公開主體如何公開」的邏輯主線而展開。故而，確定政府信息由誰公開（即政府信息的公開主體）既是政府信息公開工作的核心與關鍵，亦是我國政府信息公開制度的薄弱環節，亟需予以完善。

一方面，明確「政府信息由誰公開」的前置條件是必須肯定所涉信息屬於公開範圍的政府信息，在此過程中需進行「政府信息與否」與「公開範圍與否」的雙層判斷，具體涉及到《條例》第2、9、10、11、12、13、14條的規定，極易導致分歧。

另一方面，政府信息公開主體不明、分工不清的問題十分嚴重，雖然《條例》第17條確定了「誰製作誰公開、誰保存誰公開」，但是該原則性規定無法明確諸如「政府信息從其他行政機關獲取」、「多部門聯合製作」等特殊情況下的政府信息公開主體。

二、政府信息公開主體的現狀考察

《條例》第2條通過定義政府信息的形式，規定了行政機關的信息公開義務；至於法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，則在第36條以附則的形式加以規定。據此，行政機關與法律、法規授權的具有管理公共實務職能的組織都屬於政府信息公開主體。但鑒於法律法規授權組織是以「適用本條例」的表述規定於《條例》的附則之中，而其自身亦存在著諸如「是否需要將授權依據擴大至規章範疇」等特殊問題，囿於篇幅因素，本文不對授權組織加以論述，下文所稱的政府信息公開主體特指於行政機關範疇。

（一）制度層面之考察

根據《條例》規定，政府信息公開行為分為主動公開和依申請公開兩類。主動公開是政府信息公開主體依據其職權，主動將其擁有的政府信息向社會公開。依申請公開是基於行政相對人提出申請，政府信息公開主體公開行政相對人指定的政府信息。公開主體通過主動或依申請公開政府信息，使得主動公開、依申請公開與政府信息之間構成公開行為和公開標的的關係。

在政府信息公開法律關係中，公開主體通過公開行為作用於公開標的。而我國現行的政府信息公開制度對於公開行為與公開標的的規制相對完善，公開主體制度極其缺乏。因為公開主體的確定目前僅可以依據《條例》第17條「誰製作誰公開，誰保存誰公開」的原則性規定，然而在實踐中則會產生諸多具體困惑，比如政府信息的產生本身往往並不局限於一個職能部門，如何確定具體的製作機關、保存機關？在製作機關與保存機關同時存在時又將如何判斷？

公開主體的明確離不開公開行為和公開標的的明確。就公開行為而言，依申請公開行為具有獨立的特定相對人和法律效果，行政機關不作為而拒絕公開政府信息會侵犯相對人的合法權益，屬於具體行政行為，可依據《條例》第33條第2款申請行政複議或提起行政訴訟；主動公開行為則無需討論是否構成具體行政行為。因為主動公開行為除了在被公開的政府信息可以構成一個具體行政行為的情況下，其本身並沒有設定特定相對人的權利義務。即使在被公開的政府信息構成一個具體行政行為的情況下，主動公開行為本身也不過是該具體行政行為的表示形式或實施程序，因而主動公開行為的違法實為被公開具體行政行為的違法。相對人或利害關係人可以對該被公開的具體行政行為申請複議或提起訴訟，而不必藉助於主動公開行為來尋求法律補救。

我國以《行政訴訟法》為起點，伴隨著《國家賠償法》和《行政複議法》等法律的相繼頒布，行政救濟法律制度基本形成。與此同時，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強製法》等數部規範具體行政行為法律的頒布實施，具體行政行為法律制度亦得以不斷完善。在上述法律制度框架下，屬於具體行政行為的依申請公開行為並不缺乏制度規範，可以依據具體行政行為確定政府信息的製作、獲取機關，從而確定政府信息公開主體。但對於沒有設定相對人權利義務的主動公開行為來說，確定政府信息公開主體就顯得相對困難，其依據在於行政機關應當履行的政府信息公開職責。目前我國作出政府信息公開「職責與否」的判斷依據主要來自於《條例》中有關「政府信息與否」與「公開範圍與否」的具體規定，而後者即是我國公開標的制度的重點內容。

作為公開標的的政府信息，可以是事實，可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為。就主動公開的範圍而言，《條例》第9條對於應當主動公開的政府信息範圍進行了明確列舉。《條例》第10條至12條的規定是對第9條的重點強調與具體化，內容沒有也不能超出第9條所規定的範圍，且都為列舉式。可以認為：列入上述規定的政府信息皆屬於主動公開範圍，而沒有列入上述規定的政府信息不屬於主動公開範圍。同時，《條例》第14條第1—3款又規定了對於上述公開範圍基於保密審查機制的限制。就依申請公開的範圍而言，根據《條例》第13條規定，在第9條劃定的主動公開範圍之外，還存在著申請公開的範圍，而申請公開的範圍限制在於「自身生產、生活、科研等特殊需要」。此外，《條例》第14條第4款還規定了政府信息的不公開範圍及其例外。

由此可見，《條例》基於政府信息公開職責在政府信息公開範圍中劃定了「主動公開」、「依申請公開」和「不得公開」的三條邊界，但問題是這三條邊界內各有例外的特別限制，每一邊界在雙重限制規定下導致相互之間範疇或有重疊或有疏漏，三條邊界無法統一於周全政府信息的全部範圍，具體關係詳見圖1所示。因此，我國政府信息的上述公開標的制度不僅本身存在缺陷，而且這種制度缺陷也進一步加劇了政府信息公開主體難以確定的困境。

（二）司法實踐之考察

司法作為最後一道防線，更有利於深刻地揭示問題。政府信息公開訴訟通常是針對政府應該履行信息公開職責卻沒有履行或履行瑕疵的行為，鑒於行政訴訟的受案範圍，這種行為主要是指依申請公開行為。而且行政訴訟要求有明確的被告，這個被告即是依申請公開政府信息的行政機關。因而政府信息公開主體的確定在行政訴訟中更多的是通過被告是否應當公開政府信息的形式表現出來——屬於被告公開範圍，被告應當公開，是公開主體；不屬於被告公開範圍，被告無公開義務，不是公開主體。至於針對主動公開行為損害相對人合法權益而能夠提起行政訴訟的個別情形，僅可能基於行政機關履行政府信息公開職責不當而非不履行職責，此時政府信息公開主體的確定並不存在具體指向問題，而是依賴於政府信息公開職責的界限判斷公開範圍與否的問題。政府信息公開主體存在的問題也可以通過政府信息公開典型案例得到進一步證實。

首先，主動公開義務主體職責意識淡薄，依職權公開在某種程度上演變成了依申請公開。

可以說，絕大部分政府信息公開案件皆基於依申請公開行為而產生，但其中所訴應當公開的政府信息並非全部應然屬於依申請公開範疇，如果政府信息公開主體全面正當地履行了政府信息公開職責，也就不會存在如此眾多的依申請公開訴訟案件。在主動公開與依申請公開的關係上，「如果愛婚姻服務有限公司訴中華人民共和國民政部案」的判決值得借鑒：「政府信息公開的方式包括主動公開和依申請公開，兩者相輔相成，互為補充。對於已經主動公開的政府信息，行政機關可以不重複公開，但應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。」筆者認為，無論是主動公開，還是依申請公開，皆屬於政府信息公開主體的公開範圍。在這個公開範圍內，事實上存在著「必須」「主動公開」、「可以」「主動公開」和「可以」「依申請公開」的範圍，而「主動公開」與「依申請公開」只是行為方式，公開主體的核心職責邊界在於「必須」與「可以」的劃分，具體為：「法定職責必須為」——屬於公開主體職責範圍內的政府信息必須主動公開；「法定職權可以為」——屬於公開主體職權範圍內的政府信息可以主動公開也可以依申請公開。需要特別說明的是，基於行政法「法無授權不可為」的基本原理，無論是行政職責還是行政職權，都必須在法律明確授權的範圍內行使。

其次，公開主體任意擴大不公開範圍。

實踐中行政機關常以所訴信息屬於內部信息、過程信息為由拒絕公開，而部分法院的態度值得予以肯定。以「余穗珠訴海南省三亞市國土環境資源局案」為例，法院首先依據《條例》第2條「政府信息」的規定對所涉信息，即行政機關獲取的企業環境信息和行政機關製作的具有內部特徵的信息進行判斷；確定是政府信息後再遵循「例外法定」的原則對所涉政府信息是否屬於公開範圍進行判斷，即「凡屬於政府信息，如不存在法定不予公開的事由，均應予以公開。被告未能證明申請公開的信息存在法定不予公開的情形，簡單以政府內部信息和企業環境信息為由答覆不予公開，屬於適用法律錯誤。」當然，法院也未越俎代庖直接判決公開，而是責令行政機關重新作出是否公開的答覆，因為「考慮到行政機關獲取的企業環境信息可能存在涉及第三方商業秘密的情形，應當首先由行政機關在行政程序中作出判斷」。筆者認為，確定政府信息公開主體的反向不可為邊界有利於防範行政機關濫用行政權力、不履行政府信息公開職責。在這個過程中，應當遵守「例外法定」原則，行政機關不公開政府信息需存在法定不公開事由。

最後，在具體公開主體的確定上，不能忽視對於行政機關履行職責的核心判斷依據。

以「馬守英訴杭州市人民政府案」為例，2012年2月29日，馬守英向浙江省杭州市政府提出政府信息公開申請，要求公開《關於做好房屋強制拆遷有關工作的通知》（杭城法[2005]59號）。杭州市政府以其未製作、保存所申請的政府信息為由，建議馬守英向杭州市城市管理行政執法局提出申請。終審法院判決認為，杭城法[2005]59號系杭州市城市管理行政執法局下發給各區城管執法局（大隊）、市局各直屬單位的文件，杭州市政府為被抄送單位，該文件並不屬於杭州市政府「作為行政管理依據的」政府信息，杭州市政府對保存的其他行政機關製作的信息無公開義務，所訴政府信息不屬於其應履行的公開職責範圍。筆者認為，在眾多行政機關中確定政府信息公開主體的依據不在於製作、保存政府信息行為的表象，而在於製作、保存行為背後蘊涵的行政機關履行行政職責的根源。

（三）政府信息公開主體制度構建的路徑

通過上述的現狀考察可知，劃定行政機關政府信息公開範圍的依據在於政府信息公開主體的職責分工，故政府信息公開主體的明確離不開行政權力的行使，離不開依據政府信息公開主體行政職權、行政職責確定的「必須為」、「可以為」及「不能為」的邊界。如果說屬於具體行政行為範疇的依申請公開行為還可以藉助具體行政行為法律制度來規範行政機關的行政權力行使，那麼作為主動公開範疇的行政機關權力行使該如何規範則成為無法迴避的難題，現有的以《條例》為中心構建的我國政府信息公開法律制度更多是屬於行政程序層面的法律規制，並沒有涵蓋政府信息公開主體及其職責分工的必要制度。

因此，我國政府信息公開主體問題存在的根源在於行政權力（行政職權和行政職責）的歸屬主體缺乏明確制度規制。解決政府信息公開主體問題的有效路徑不能局限於政府信息公開制度本身，其不僅需要具體行政行為法律制度確定的行政機關權力與行政相對人權利的邊界，更需要基於行政組織法律制度確定的行政機關自身的權力邊界，而後者正是構建我國政府信息公開主體制度的關鍵。但是，這種解決路徑需要克服我國長期以來存在的對於行政組織、行政主體理論研究和制度構建的缺乏，無論是從我國行政組織法制的系統構建，還是對現行行政主體理論的重構，皆需要面對無法一蹴而就的現實境況。故筆者希望在我國現有的制度框架下尋找另一種出路，因為「現代的作為一種制度的法治之所以不可能靠『變法』或移植來建立，而必須從中國的本土資源中演化創造出來，還有另外一個理由，即知識的地方性和有限理性。」

三、「三張清單」與政府信息公開主體的邏輯關係

（一）「三張清單」的基本內涵劃定了行政機關的權責邊界

國務院總理李克強在出席2014年天津夏季達沃斯論壇開幕式給中國政府制度建設開出「三張清單」：

——「權力清單」、「責任清單」和「負面清單」，用清單明確政府權責，釐清政府與市場邊界。正如姜明安教授主張：「權力清單」宣示和明確的是「法無授權不可為」的法治政府原則；是政府將所有法律、法規授予政府和各政府部門的職權統一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監督。「責任清單」宣示和明確的是「法定職責必須為」的法治政府原則；是政府將所有法律、法規賦予政府和各政府部門的職責統一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監督。「負面清單」宣示和明確的是「法無禁止皆可為」的法治社會原則；是政府將法律、法規和政策不允許市場主體進入的行業、領域和經濟活動均以一張統一清單的形式公布。

在行政法中，行政職權與行政職責是相對應的。行政職權是指行政主體依法享有的、對於某一行政領域或某個方面行政事務實施行政管理活動的資格及其權能。它是定位到具體的組織機構和職位上的行政權力，是通過立法將行政權力與一定的行政主體、行政事務聯繫起來加以規範的結果。行政職責是指行政主體在行使國家行政權力、管理行政事物過程中依法必須履行的職務責任。

首先，兩者皆是為了規範行政權力，任何行政主體在行使行政權力的同時，必須履行行政職責；在履行行政職責的同時，也應當享有行政職權，故而職權和職責往往是統一的；其次，兩者的關係類似於公民的權利與義務，行政職權強調實施行政權力的資格及權能，行政職責強調實施行政權力的義務和責任。

因此，筆者認為，權力清單實際上是行政職權清單，包括法定的行政權力清單和行政裁量權清單，後者即為關於行政裁量基準的清單；責任清單實際上是行政職責清單。「權力清單」、「責任清單」分別劃定了行政職權的「可以為」邊界、行政職責的「必須為」邊界。而「負面清單」實際上則劃定了政府權力行使的外邊界，即行政權力的「不可為」邊界，這種「不可為」是為了保障相對人合法權益，避免公權力無節制地滲入私域，故「負面」是相對於「權力清單」、「責任清單」劃定的行政權力「正面」邊界而言的。

一方面，通過對政府信息公開主體的制度考察（具體如圖1所示），《條例》規定的政府信息公開範圍（第9-14條）只關注到主動公開行為和依申請公開行為形式上的區別，忽略了公開主體需承擔的職責範圍，從而在「主動公開」、「依申請公開」和「不能公開」三條形式邊界下又各自設定了第二重限制，分別是「主動公開」中《條例》第14條第1—3款關於保密審查的限制、「依申請公開」中「三需要」條件的限制「不能公開」中《條例》第14條第4款例外規定的限制，由此使得公開主體享有的行政職權與行政職責往往混為一談，加劇了實踐中確定公開主體的困難。

另一方面，結合上文的案例發現，與政府信息公開主體有關、可資借鑒的法院審判思路統一於「三張清單」對於行政權力的規範邏輯，政府信息公開主體需承擔的公開義務在事實上也存在三條邊界，具體是公開職責範圍內的「必須公開」、公開職權範圍內的「可以公開」和公開會損害相對人合法權益的「不能公開」。因此，基於上述「三張清單」的基本內涵，筆者選擇以「三張清單」作為我國政府信息公開主體制度構建的嘗試出路。

（二）「三張清單」的實施有賴於政府信息公開制度的運行

「三張清單」並非靜止的「清單」本身，而是包含著清理權力、確定權力和公開權力的動態過程。清單之所以謂之「清單」，乃是用「清單」制約權力，而非他物制約權力，清單是權力事實與權力規範之間的平衡。以《江蘇省各部門行政權力事項》為例，其行政權力的清理大體經歷了集中審核、三上三下、合法審查、徵求意見、專家諮詢等主要環節，按照清權、減權、制權、曬權四個階段分步推進。經過清理，省政府各部門共有行政權力事項5647項（不含地震局21項、氣象局78項及保密事項），其中省屬權力1 375項，屬地管理權力4272項，省屬權力中，常用權力947項，三年以上未行使的權力428項。省監察廳、省國資委、省法制辦、省台辦、省監獄管理局、省農資局沒有具體行政權力事項。最後按照省政府常務會議要求，在江蘇機構編製網予以公示。

因此，在具體的清單文本形式出現之前，是清單清理、鎖定權力的過程，在具體的清單文本形式制定之後，則又需要依法公開清單。如此，可以逐步釐清行政機關的權力邊界，進而規範行政權力行使，保障行政相對人合法權益。

「三張清單」與政府信息公開一樣，具有公開透明的制度特徵，「三張清單」的實施有賴於政府信息公開制度的運行。

第一，從「三張清單」實施的動態過程而言，清單制度本身就包涵了向社會公開的環節，而向行政相對人或社會公開亦是政府信息公開的制度內容。

第二，從「三張清單」的產生歷史而言，先有政府信息公開制度，後有「權力清單」制度，政府信息公開為以權力清單為代表的「三張清單」的出現創造了契機。

第三，從「三張清單」實施的功能效果而言，清單制度有利於釐清行政權力邊界，具有同政府信息公開制度相一致的限制權力行使、保障權利實現的雙重功能。因為就《條例》第1條確立的制度價值而言，在一個民主、法治的國家中，政府信息公開是一個較為有效的權力防腐劑，而對於公民來說，由憲法、法律所確認的權利能否得以實現，也依賴於政府信息公開及其公開的程度。

（三）「三張清單」的屬性能夠促進政府信息公開主體建設

首先，「三張清單」屬於應當主動公開的政府信息，有利於充分保障公民知情權的實現。

上文已述及，「三張清單」的實施有賴於政府信息公開制度的運行，又根據《條例》的具體規定，筆者認為：「三張清單」本身都屬於政府信息，基於其制度設計不僅應然需要主動公開，而且其內容也是符合《條例》第9條規定的具體形式，在性質上屬於應當主動公開的政府信息。中辦、國辦《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》要求地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。同時國辦《2015年政府信息公開工作要點》指出，今年重點推進行政權力清單、財政資金、公共服務、國有企業、環境保護等9個領域的信息公開工作。由此看出，實踐中強調的「三張清單」必須與政府信息公開的制度結合，而基於「三張清單」作為主動公開的政府信息屬性，「三張清單」的主動公開推動著政府信息的公開，可以更好地保障公民的知情權與監督權。

其次，「三張清單」劃定了行政機關權力行使的三條邊界，有助於明確行政機關的職責分工，從而指引政府信息的具體公開義務主體。

根據「三張清單」的基本內涵和制度實施的功能效果，可以看出，「三張清單」通過對行政權力行使三條邊界的劃分，必然涉及到行政主體內部的許可權劃分，透過具體清單的描述，可以釐清行政權力的邊界、不同行政部門權責的範圍，從而有助於明確行政機關在履行職責過程中的許可權劃分。而政府信息作為行政機關在履行職責過程中製作、獲取的信息，行政機關的職責範圍必然涵蓋了對其中所涉及政府信息的權力行使範圍，從而確定政府信息的製作機關、保存機關等具體的公開主體。以《國務院各部門行政審批項目匯總清單》為例，該清單涉及60個部門、共計1048條行政審批項目，其中每一項目下具體羅列子項編碼、子項名稱、其他共同審批部門、審批對象、設定依據和備註內容，內容中雖然沒有列明行政審批過程中的政府信息公開主體，但是卻可以通過每一個項目的審批部門、設定依據等內容確定每一行政審批的實施主體及其職責範圍，從而指引在具體行政審批中產生的政府信息公開義務主體。

最後，「三張清單」對於政府信息公開主體的指引導向能夠推動我國行政組織法律制度的完善，進而從根本上解決我國政府信息公開主體制度構建難題。

一方面，考察政府信息公開主體問題與行政組織法的關係，行政組織法的完善能夠從根本上解決政府信息公開主體問題。如上所述，行政權力的歸屬主體缺乏明確的制度規制是造成我國政府信息公開主體問題的根源，而這種行政主體困境並非局限於政府信息公開範疇，因為行政權力產生諸多弊病和混亂的主要原因之一在於我國規範行政組織及其許可權的行政組織法制建設緩慢且滯後。因此，行政組織法的完善能夠從法律層面明確行政主體權責範圍，從根本上解決行政主體問題，包括政府信息公開主體問題。

另一方面，考察「三張清單」與行政組織法的關係，清單制度對於行政組織法的完善具有正當性。以權力清單為例，有學者指出我國目前權力清單行政法構造存在重大缺陷，因「其由行政系統內部通過行政文件的方式進行構造的，這種方式將權力清單作為一個事實行為、內部行為、政策導向來看待。」故建議「應當通過修改行政組織法，將行政系統中的綜合許可權和職能許可權予以釐清；對相關部門行政管理法進行修正，針對每一個部門管理將該領域的權力以清單的方式列舉出來；制定專門法典，列舉相應的權力清單。」

筆者認為，緣起於政策層面的「三張清單」制度確實存在著上述行政法效力的缺陷，但也正是基於此，恰恰說明了「三張清單」對於行政組織法的完善具有正當性，即通過三張清單的功能實現行政主體權責明確，進而完善行政組織法。而且，行政組織法律制度的完善本身就是一個漸進的過程，無法一蹴而就，需要藉助現實的制度條件予以實現。

綜上，「三張清單」有助於行政機關權力行使邊界的釐清，同時具有指引政府信息公開主體的功能，因此「三張清單」制度的構建，有助於推進我國行政組織法的完善，進而從根本上解決我國政府信息公開主體困境。

四、用「三張清單」重構政府信息公開主體制度

基於「三張清單」劃定行政機關權責邊界的基本內涵，「三張清單」能夠促進政府信息公開主體建設。鑒於其具有的政府信息和公開指引雙重屬性，下文分別從「三張清單」自身完善與政府信息公開制度重構兩個方面進行探索。

（一）「三張清單」的完善

基於「三張清單」皆屬於應當主動公開的政府信息這一內在屬性，完善清單本身的過程就是促進政府信息公開制度的過程。通過對各地清單制度的考察，「三張清單」在實踐運行中主要存在如下問題：

第一，權力清單與責任清單並沒有準確劃分行政職權和行政職責。

如果行政機關將職權視為職責，必然濫用權力，因為職權只是履行職責的手段，應視履行職責的需要而有選擇地行使。以北京西城區行政清單為例，行政權力的行使主體被劃分為區政府組成部門及相關單位、市級派出機構及垂直管理部門、街道辦事處和企、事業單位四大類。每一主體項下公開職權目錄，即行政權力事項、領導班子職責和辦公會職權三個方面內容。其以「行政權力匯總」清單的表述涵蓋了行政職權的可以為和行政職責的必須為。如此一來，不僅「三張清單」原有的價值和功能無法完全發揮，大大降低了其劃定行政權力邊界的作用，而且還有可能因權責不分造成權力濫用。

第二，權力清單內容集中於法定的行政職權清單，沒有看到應有的行政裁量基準清單。

因為行政行為存在羈束和裁量的屬性之分，對於羈束行政而言，僅僅從法定職權清單遠不足以滿足「職權法定」的需求，還應當從行政程序的規範角度，劃定行政裁量基準清單。

第三，責任清單所列「責任」既可以指相對於政府職權的職責，也可指政府超越職權、濫用職權、不履行職責、違法履行職責所應承擔的法律責任，如撤銷相應行政行為、確認相應行政行為違法或無效、責令限期履行職責、賠償被侵權人損失、處分對之有過錯的公職人員等。

而實踐中的責任清單集中表現為上述前一種責任，即政府和政府部門的職責，而欠缺後一種責任，即政府和政府部門違法、濫權、不作為的法律責任。

針對上述具體問題，筆者提出完善我國「三張清單」的如下建議，以期構建全面的清單制度。

第一，將依法行政基本原則貫穿於「三張清單」的全過程，必須堅持在法律的嚴格範圍內清理、鎖定行政權力，不得僭越法律。

傳統的行政法治國原則強調依法與透明，即依據法律而為的行政決定的透明性及歸屬行政組織責任的明晰性。法律應當成為判斷和確定行政機關是否擁有以及擁有何種權力的依據和標準。但是目前我國「三張清單」的存在形式多表現為行政機關內部的行政命令下的網路平台公開，並不具有規範性文件的效力。因此，「三張清單」不得創設行政權力義務，不得超越法律、法規、規章甚至規範性文件劃定的邊界。

第二，區別行政職權和行政職責的關係，劃定好行政職權「可以為」和行政職責「必須為」的合理邊界，規範權力清單和責任清單，實現兩者的統一與銜接。

第三，重視行政羈束行為與行政裁量行為、行政程序法與行政實體法、行政義務和行政責任的辯證關係，在權力清單中補充行政裁量基準清單、在責任清單中補充行政機關不履行職責所導致的法律責任清單、在「三張清單」中加強行政程序層面的內容。

（二）政府信息公開制度的重構

「三張清單」作為政府信息公開義務指引的屬性能夠促進政府信息公開主體建設，據此可以「三張清單」重構我國的政府信息公開制度。

第一，以「三張清單」完善應當主動公開的政府信息範圍。

在《條例》修訂時可以明確使用「權力清單」、「責任清單」、「負面清單」的表述作為行政機關應當主動公開的政府信息，或者至少將「三張清單」的具體內容予以補充羅列，以彌補現有條款主動公開範圍的不足。具體原因包括：首先，《條例》第9—12條主動公開範圍的規定都不同程度地包含了「三張清單」的內容。其次，國辦《2015年政府信息公開工作要點》中明確指出重點推進「行政權力清單」領域的信息公開工作。最後，上文在案例考察中已述及，正是由於政府信息公開制度中主動公開規制的缺乏，造成實踐中眾多行政機關不履行政府信息的主動公開職責，一定程度上導致了主動公開淪為了依申請公開。

第二，以「三張清單」完善政府信息公開指南和政府信息公開目錄的具體內容。

《條例》第19條規定：「行政機關應當編製、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，並及時更新。」這裡的「政府信息公開指南」和「政府信息公開目錄」與行政清單似有內容上的交疊，但前者更強調信息編排體系、工作機構名稱、信息索引等技術性、操作性內容。鑒於我國行政組織法制的缺失、行政主體理論的缺陷，地方政府職能部門的職權、職責缺乏明確規制，由此必將限制公開指南和公開目錄實際功能的發揮，而「三張清單」劃定行政權力邊界的基本內涵和清理、鎖定行政權力實施功能，恰好能夠彌補這一問題。

第三，以「三張清單」重構政府信息公開主體制度，完善政府信息公開主體主動公開和依申請公開的具體程序。

如前所述，《條例》在政府信息公開範圍中劃定了「主動公開」、「依申請公開」和「不得公開」的三條邊界，但僅僅依據政府信息公開行為主動和依申請的形式區別，無法明確政府信息公開主體及其職責分工。因此，需要借鑒「三張清單」劃定的「行政職責」「必須為」、「行政職權」「可以為」和「權力外」「不得為」的三條邊界，圍繞著政府信息公開主體的權責範圍，結合我國《條例》的具體規定，對政府信息公開制度進行重構。

五、結語

針對政府信息公開主體制度缺陷，筆者主張通過「三張清單」制度的完善重構政府信息公開制度。

一方面，基於「三張清單」基本內涵劃定的行政機關權責邊界劃定政府信息公開主體的「必須公開」、「可以公開」和「不公開」邊界。

第一，以「責任清單」中的「行政職責」為依據，針對《條例》第9—12條的規定具體劃定依職責必須主動公開的範圍。

第二，以「權力清單」中的「行政職權」為依據，針對《條例》第9—12條的規定具體劃定依職權可以主動公開的範圍、針對《條例》第13條完善依申請公開的範圍。

第三，以「負面清單」完善《條例》第14條不得公開的政府信息範圍，解決實踐中公開主體肆意擴大不公開範圍的問題。

另一方面，基於「三張清單」對政府信息公開主體的公開指引功能，推動完善行政組織法律制度，進而從根本上解決包括政府信息公開主體在內的行政主體職責劃分問題，明確政府信息公開中具體的製作、保存、公開機關。