公共利益範疇研究

作者：王太高

南京大學法學院副教授 南京 210093

摘要： 無論是在規範性文件還是在法學理論中，「公共利益」都是使用頻率極高的辭彙之一。公共利益作為一個不確定的概念，表現為利益主體的不確定性和內容的極端廣泛性。公共利益與個人利益、國家利益既有一致性，也存在著一定的衝突。

關鍵詞:公共利益；國家利益；個人利益

中圖分類號：D90/DF0 文獻標識碼:A 文章編號：1001-8263(2005)07-0082-06

一切立法行為都必須基於公共利益，法律的正當性、權威性也都是建立在追求公共利益的前提下。可見，對公共利益內涵與外延的界定，不僅是一個抽象的理論問題，而且直接影響著相關法律制度的設計與司法實踐的發展。然而，如同「正義有著一張普洛透斯似的臉」一樣，公共利益也有著一張普洛透斯似的臉。正是由於公共利益極其抽象，對於公共利益的內涵與外延，我國學界鮮有全面的闡述。因此，對公共利益這一範疇進行深入的研究，有著非常重要的理論意義和實踐意義。www.unicornbbs.cn

一、公共利益的概念釐定

在立法上，與公共利益相近、相似的法律用語不止一個。在德國，最常被使用的是offentlichesintresse(公益)和Gemeinwolh（民眾福祉）這兩個詞語。我國台灣地區的「法律」用語則有「人民福利」、「公共利益」、「公共福利」、「社會福利」、「社會福祉」、「社會公益」等等。在我國現行法律體系中，涉及到公共利益的概念主要有三個：「公共利益」、「社會利益」、「社會公共利益」。

對於上述不同用語的內涵是否相同，學界的看法並不一致。在德國，公法學者漢斯·來弗爾（Hans Ryffel）認為，「公益」與「民眾福祉」的內涵與外延並不相同，兩者在位階上有高下之分，公益的層次較低，將彼此相衝突的「公益」予以協調，並分列高低後所得到的一種「特別更高層次的利益」，方為「民眾福祉」。卡爾·海曼·尤爾（Carl Herman Ule）則強調，「民眾福祉」與「公益」是否同義，常常會因著重點不同而異其結果，其間的異同並不能一般概括的提出，只能在個別法律中去探討。〔1〕

在我國台灣地區，公法學界將上述法律用語稱為 「不確定法律概念」，並指出要對這些頗具流動性內涵的概念歸納出一個放之四海而皆準的定義是不可能的。可取的做法是依據各具體法律所欲追求的目的，具體、個別地探究他們的涵義。因此，要對所有表現出「公益」概念的法律用語作出嚴格的區分，既不可能也無必要。〔2〕在我國，有學者認為公共利益、社會利益、社會公共利益這三個範疇，在性質上並無根本的區別，其基本含義均為全社會全體成員的共同的、整體的利益，既區別於社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單加總，同時也與國家利益相區別。因而可以將社會利益、公共利益、社會公共利益視為同一概念。〔3〕也有學者認為，這三個概念存在一定的差別，主要表現在利益主體及利益內容等方面各有側重：「社會利益」的概念從主體的角度強調利益主體是社會，「公共利益」的概念從利益的性質角度即內容上強調此種利益的公共性而與私人利益相區別，「社會公共利益」的概念則綜合了此種利益在主體、性質上的特殊性從而更加明確。〔4〕以上不難看出，上述涉及公共利益的不同術語的確存在著這樣或那樣的差別，但這些差別主要是敘述和角度的差別，非根本的對立，並且它們都可以用來指稱那種不同於國家利益和個人利益但又是與全體社會成員休戚相關的利益。正是在這個意義上，本文認為，它們間的這些「量」的差別可以忽略，並以「公共利益」這一概念來指稱。

二、公共利益的內涵分析

公共利益的內涵，涉及到利益主體和利益內容這兩方面，即從利益主體來看，「公共」的範圍多大為合適，從內容方面來說，利益的內容可以包括哪些。

（一）誰之利益

早期德國公法學者洛厚德（C. E. Leuthold）以地域作為判斷的基礎，試圖揭示公共利益之主體即「公共」的內涵。他認為，公共利益是一個相關空間內關係大多數人的利益，換言之，這個地域或空間就是以地區為劃分，且多以國家的（政治、行政）組織為單位。所以地區內的大多數人（平均數）的利益，就足以形成公益。至於在地區內，居於少數人的利益，則稱之為個別利益，必須屈服於大多數人的平均利益。〔5〕

我們認為，用地域來標識「公共」的做法，實質上是傳統主權至上觀念的反映，在特定的社會歷史時期也許有一定的合理性。但是隨著經濟全球化發展趨勢的增強，各國的政治、經濟、文化交往的擴大，法律的交融及其區域化、全球化也有增強的趨勢，地域在利益界分中的作用和影響已經喪失了決定性的意義。當今世界，公共利益在很大程度上已經突破了地域、國界的範圍而成為人類社會的共同需要（如環境問題、生態問題、反恐問題等），因此將「公共」局限於一定的地域，甚至一國的範圍內已不合時宜。unicornbbs.cn

與洛厚德同時代的另一學者紐曼·斯克奴（Roman Schnur）提出，「公共」這一概念可分為兩種，一種是「公共性」原則，即開放性，任何人可以，不封閉也不專為某些個人所保留。例如某一城市的居民或某街道的居民，他們雖因行政區域劃分而與別的城市相分離，而這只不過是透過地方的界限使某一群人聚居在某一區域，任何第三人都可以通過住所的設定而成為該區域的成員。所以，某一城鎮因具有開放性的特徵，其內居民也可成為公益的主體；另一種就是國家或地方自治團體等所設立、維持的設施所掌握的職務。這是因為國家設施的存在及所為的目的是為了公共事務。〔6〕

比較而言，紐曼的主張似乎更具說服力。其對「公共性」的解釋，實際上是以利益效果所及的範圍，即以受益人的多寡來決定的，只要大多數的不確定數目的利益人存在，即屬公益。這種以過半數（多數人）的利益作為（可排斥私益）公益的基礎，符合少數服從多數的民主理念。正因為如此，不確定多數人作為公共的概念，直到目前，仍然廣為接受。而將國家的目的或任務與公益關聯，表明公益不僅僅體現在純粹的「數量」方面，更多的還具有「質量」方面的意義。這一實際上肯定了公權力在實現公益方面的作用，符合現代憲政理念對公共利益的要求。〔7〕

基於上述，我們認為，作為公共利益主體的「公共」，其範圍在數量上的確難以具體化和精確化，也無需具體化或精確化。「公共」是一個不特定的群體，這種群體的不特定性以其所具有的開放性為標誌。易言之，某一個群體即使最初人數不多，但因其具有開放性，該群體即為「公共」；反之，某一群體範圍極其廣泛，甚至在數量上也無法具體化或精確化，但其是封閉的，則很難稱得上「公共」。因此，「公共」與「全體國民」絕非等義，它可以是任何人，但不一定是「全體國民」；在全體國民之下的某一部分人群，仍可以成為公共利益的主體。儘管公共利益表現在權利形式上，其主體可以是公民個人、法人、利益階層或國家，但公共利益的主體絕不能與個人、集體相混淆，也不是國家所能代替的。作為公共利益主體的「公共」，它比社會學所謂的「群體」、政治學所謂的「階級」更為寬泛，它是由無數個體、群體組成的，每個個人和群體都是其中的分子，但又不同於個別的個人和群體。〔8〕

（二）何為利益

「利益」一詞源於拉丁語，意為「與人或事有關的、有影響的、重要的」。德國公法學界強調，利益不外是一個主體對一個客體的享有，或是主體及客體間的關係中，存有價值判斷或價值評判。價值是利益的中心要素，價值的產生要經由評價的過程，當任何人（評價主體）根據某一評價標準，對某客體為評估，就評估主體而言，該客體所獲得的特定價值就是利益。〔9〕在我國，人們一般認為，利益與需要有著內在的關聯，「需要是利益的一般前提」，〔10〕離開了需要則無所謂利益。而需要無非是主體對外部環境的攝取狀態或依賴關係，在形式上則是主體對對象的生理或心理上的求取趨向。並且，「需要是生命和生存本身的內涵。與人的能力等構成人類特有的存在和活動方式。」〔11〕

不難看出，上述關於利益的兩種學說是一致的，他們都以主體為中心，都將利益看作是主客體關係的範疇，都離不開評價標準這一主客關係的中介因素。然而，對於這種主觀見之於客觀的評價標準究竟為主觀產物抑或具有客觀屬性，學者間的認識並不完全一致。一種意見認為，利益只是一種價值判斷，所有的價值概念都是主觀的，總是由人類的思想、精神判斷所獲得，並沒有任何獨立於人類之外的客觀利益存在，進一步說，判斷標準絕不可能與評價主體相分離。相反的意見則認為，客觀利益雖然也是主體與客體間的關係，但對客體的評價，並非以主體的標準，而是以客觀標準作為決定基礎，這種客觀利益是超乎個人利益，而對一般大眾具有重大意義和事物、目的或目標。

仔細體味，我們認為，這兩種觀點並非對立而不相容，差別只在於兩者所強調的重心不同而已。前者重於評價主體本身，後者則著眼於評價標準的特性。也就是說，兩者之間最大的差別在於評價標準的來源不同，評價主體可能籍由其個人所選擇的目的為標準，另外，也可能使用一個獨立於其自身之外、由「他人」所設定或承認的標準，也就是「客觀評價標準」。顯而易見，所謂「客觀標準」也不是一個完全與主體無關的了。

（三）公共利益的定義

基於上述的分析，我們對公共利益作如下的界定：公共利益是一定的社會群體存在和發展所必需的、並能為他們中不確定多數人所認可和享有的內容廣泛的價值體。

第一，公共利益的社會價值性。公共利益總是和一定社會群體的存在和發展所必需的社會價值有關，或者說是一定社會群體存在和發展的前提，這是公共利益正當性的基礎。

第二，公共利益輻射範圍的廣泛性。這裡有兩方面的涵義：一是地域範圍的廣泛性。公共利益的地域範圍非常寬泛，雖然在某些情況下表現為一定的地域性，但從根本上來說卻是超越於某一特定地域的，如環境問題，恐怖主義的威脅等，其所引起的公共利益損害不是僅僅局限於該地區，而是在一個更為寬泛的範圍內；二是主體範圍，公共利益輻射的人群範圍也是廣泛的，能夠輻射不特定多數人，並且這種不特定多數人是與地域範圍的廣泛性相聯繫的。〔12〕

第三，公共利益內容的廣泛性。公共利益的內容相當廣泛，涉及到社會生活的方方面面，凡是和人們生活有關的、能夠為多數人共享的領域或範圍，公共利益都可能存在，如公平公正的市場交易秩序，舒適清潔的自然環境，健康衛生的食品，和平安定的生活環境等等，都是人們共同追求的價值目標，體現出來的都是不同領域不同內容的公共利益。

第四，公共利益的超越個體性。公共利益是較大範圍內人們所共同認可、對各方有價值的利益，但又是超越於個體的利益。公共利益要面向社會上的絕大多數人，乃至所有的人，對社會的每一個成員提出要求，提供價值。「公共利益是人為認定的，是一種工具性的設定，而不是像『共同善』和『公共福祉』那樣具有普世性的道德地位或是『被擱置在天堂』。如果不考慮國民的私人利益，就不可能界定公共利益。」〔13〕但是另一方面，公共利益又不是個人利益的簡單疊加，也不具體體現為某一個體的利益，公共利益的「本質在於大多數社會團體的整體利益，但並非真正的整體利益；也不是整體內個人利益在數學上的總和。」〔14〕

第五，公共利益具有一定的層次性。不管是以主觀標準還是以客觀標準來評價公共利益，都會出現因評價的價值標準差異而產生不同公益相衝突的情形。例如，促進社會經濟的發展，是公益的需求，而維護人們的生存環境無疑也具有公益意義，當社會經濟發展與保護環境兩者所追求的公益發生衝突時，就必須對這些衝突的公益進行「價值比較」，即形成公益的價值必須是「量」最「廣」，且「質」最「高」。所謂「量最廣」是指受益人的數量最多，儘可能使大多數人均沾福利；而質量的高低則以對受益人生活需要的強度而定，愈是與人類生存有緊密關係的要素，就愈符合「質最高」的標準。當量廣與質高衝突時，則質高而量寡者優於量多而質低者。〔15〕這種強調公益的目的取決於質的方面，即由人的受益轉化為目的的價值之上，體現了現代憲政理念基本要求。〔16）www.unicornbbs.cn

三、公共利益的外延界分

(一)公共利益與個人利益〔17〕

個體之間既存在同一性又存在差異性，決定了人類社會生活中的個體利益可以區分為普遍性的個體利益和個別化的個體利益這兩種情形。法的普遍性決定了只有普遍性個體利益才能獲得法律形式，個別化的個體利益則因其不具有普遍意義而不為法律所認許。一般情形下，法律對個體追求個別化的個體利益的行為也不加以干涉，但是當一項個別化的個體利益將會損害他人的正當需求時法律則對之加以抑制。普遍性的個體利益在獲得法律形式之後具有了公共利益的性質，一旦某種「個人利益具有社會普遍性，因而，這就成為社會的公共利益而不僅僅是個人利益」。〔18〕美國學者安德森指出，確定公共利益的方法之一就是「尋找普遍而又連續不斷地為人們共同分享的利益。根據它的特點，我們將其稱之為公共利益。」〔19〕由此可見，公共利益無法脫離個人利益而存在。

另一方面，公共利益並非是個體利益的加總，而是組成社會後整體突變而形成的利益，是公眾對社會文明狀態的一種願望和需要，具有整體性和普遍性的特點，即公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益，在內容上是普遍的而不是特殊的利益。〔20〕同樣公共利益也並非僅由個體利益被動、順其自然地整合而成的，它完全可能而且需要主動地整合而成。在過去一個很長的時期里，自由市場經濟的理念要求人們放任社會個體的行為，並堅信其行為與利益自然形成社會整體的利益。但是，現代經濟學已經揭示，由於存在外部性、信息不對稱性及自然成因，「對個人來說是妥善的行為，有時對整個國家說來卻是愚蠢的事情。」〔21〕為了謀求社會整體的生存與發展，需要對個體的行為進行有機的整合，從而消除其外部性，並且主動地實現最佳的社會公共利益。www.unicornbbs.cn

公共利益與個人利益這種辯證統一的關係，在馬克思主義理論中得到了極為充分的闡述。「作為一般的、普遍的和具有共性特點的社會利益，寓於作為個別的、特殊的和具有個性特點的個人利益之中，而個人利益則體現著社會利益的要求，是社會利益在各個個別人身上的利益表現，並且受到社會利益的制約。社會利益是反映在個人利益之中的一般的、相對穩定的、不斷重複的東西，是人的最強大的利益基礎。社會利益不是簡單在存在於個人利益之中，而藉助於個人利益以不同形式和不同強度來實現。」〔22〕這就是說，一方面公共利益和個人利益之間不存在根本的衝突。通常情況下，凡是對社會公眾有好處的對個人也有好處，反之亦然。另一方面，個人利益與公共利益也不可避免地存在一些矛盾，因為每個個人的利益都通過其行為去影響他和社會，社會資源作為最大的公共利益，其總量是有限的，個人利益與公共利益的矛盾不可避免。而即便如此，也「應當避免重新把『社會』當作抽象的東西同個人對立起來」，〔23〕因為保障公共利益的目的只是為了對個利益的適度限制，絕不是否定個人利益和個人權利。www.unicornbbs.cn

（二）公共利益與國家利益

從概念上分析，「國家利益」一詞有兩層含義：一是國際政治範疇中的國家利益，指的是一個民族國家的利益，與之相對的概念是集團利益、國際利益或世界利益；二是指國內政治意義上的國家利益，指的是政府利益或政府代表的全國性利益。〔24〕

國家利益是個人利益與公共利益相矛盾的必然產物。按照馬克思主義的觀點，分工形成了每個人特殊的自我利益，而私有制則使每個人的私人利益成為神聖不可侵犯。但是，在社會財富不足以充分滿足所有社會成員的最大需求時，人們的私人利益之間就不可避免地會發生衝突。個人利益既與他人的利益相矛盾，也與社會的共同利益相矛盾。在私有制條件下，個人利益之間的衝突以及個人利益與共同利益的衝突，集中表現為階級利益的衝突。階級利益的衝突導致尖銳的階級鬥爭，社會各階級為了雙方的共同利益，首先是為了不至於在無謂的鬥爭中把自己和社會毀滅，就需要一種表面上凌架於各階級之上的公共權力機構。這種表面上凌架於社會之上的獨立的公共權力機構便是國家。它所維護的在形式上表現為各階級共享的普遍利益便是國家利益。對於國家利益的起源，馬克思恩格斯作過這樣的說明，「正是由於私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態而採取一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說採取一種虛幻的共同的體的形式。然而這始終是在每一個家庭或部落集團中現有的骨肉聯繫、語言聯繫、較大規模的分工聯繫以及其他利害關係的現實基礎上，特別是在我們以後將要證明的各階級利益的基礎理論上發生的。」〔25〕unicornbbs.cn

國家利益一經產生，便日益以獨立於個人利益和各集團利益之上的全社會公共利益的面貌出現。從理論上說，國家利益代表了所有國民的共同利益，它具有最大普遍性和最廣泛的代表性。因此，在邏輯上它有壓倒國內其他所有個人利益或集團利益的優越性。從邏輯上說當其他任何個人利益或集體利益與國家利益相抵觸時，都應該無條件地服從國家利益。由於國家利益具有這種邏輯優越性，所以任何集團、任何階級，甚至某些掌權者總是把自己的私人利益說成是國家利益，在國家利益的名義下追逐個人的、集團的或階級的利益。

可見，國家利益作為協調公共利益與私人利益矛盾的產物，介乎於公共利益和個人利益之間：與公共利益相比，國家利益帶有一定的「私」的色彩，相對於個人利益來說，國家利益則是一種「公」的利益。也就是說國家利益具有雙重性，一方面從國家的起源與目的的角度來看，國家本身即為維護公共利益而產生與存在的，其本身並無特殊的利益，公共利益即是其利益。嚴格意義上的國家利益應等同於公共利益；另一方面國家是由國家機器組成、由政府作為代表的，作為凌架於社會之上的政府又具有自己獨立的利益（如政府的權威、政府組成人員的整體利益等），這種獨立的利益往往以國家利益的名義出現，因而與公共利益是分離的。〔26〕

正如有學者指出的那樣，國家及國家利益的存在不過是實現公共利益的必要手段。因為社會的組成除了獨立的個人外還有不同的集團，不同的集團之間存在著利害衝突而它們又無法自行調節，與此同時個人或團體的最大利益未必就是社會利益，當公共福祉、社會正義等理念興起後，為實現公共利益與社會正義，就必須有獨立於社會之外的國家存在。〔27〕也許正因為如此，諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯·瓊斯才這樣說道，「國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。」〔28〕經濟發展與正常的社會秩序的維持、國家安全利益與社會公共利益的保障有賴於政府的干預，但同時政府的過度干預又將滋生腐敗，這既是社會發展的悖謬，也是政治統治的悖謬。〔29〕www.unicornbbs.cn

註： 〔1〕轉引自（台）李建良：《從公法學之觀點論公益之概念與原則》，台灣中興大學法律研究所碩士論文，1986年6月。 〔2〕（台）陳新民：《德國公法學基礎理論》（上），山東人民出版社2001年，第206頁；（台）城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），三民書局1997年版，第156頁。 〔3〕孫笑俠：《論法律與社會利益》，《中國法學》1995年第4期。www.unicornbbs.cn 〔4〕〔２６〕李友根：《社會整體利益代表機制研究》，《南京大學學報》（人文、社科版），2002年第2期。 〔5〕〔７〕〔１６〕轉引自（台）陳新民：《德國公法學基礎理論》（上），山東人民出版社2001年，第184-185頁、第186頁、第186—187頁。 〔6〕參見（台）城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），三民書局1997年版，第158-159頁；（台）陳新民：《德國公法學基礎理論》（上），山東人民出版社2001年，第185頁。 〔8〕〔９〕〔１４〕〔１５〕參見（台）城仲模主編《行政法之一般法律原則》（二），三民書局1997年版，第156-157頁、第159頁、第156—157頁、第161頁。 〔10〕袁貴仁：《人的哲學》，工人出版社1988年版，第268頁。 〔11〕李德順、尤旭：《關於價值和人的價值》，《中國社會科學》1994年第5期。 〔12〕周小梅：《論行政公益訴訟》，蘇州大學法學院2004屆碩士學位論文，第5頁。 〔13〕Morgan, Douglas F. (1994). The public interest. In Cooper, Terry L. ed. (1994). Handbook of Administrative Ethics , New York: Marcel Decker Inc. p127.unicornbbs.cn 〔17〕我們把利益按其主體不同分為個體利益、國家利益和公共利益等三種。這裡的個體不僅僅是指單個人的利益，而且包括其他數量上特定化了的主體利益，如人們常說的集體利益、地方利益、局部利益等。 〔18〕〔２０〕孫笑俠：《法的現象與觀念》，群眾出版社1995年版，第69頁、第70頁。 〔19〕(美)安德森：《公共政策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第224頁。 〔21〕薩繆爾森：《經濟學》，商務印館1988年版，第21頁。 〔22〕公丕祥：《馬克思法哲學思想論》，河南人民出版社1992年版，第83-284頁。 〔23〕《馬克思恩格斯全集》，第42卷，第122頁。 〔24〕閻學通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1997年版，第4頁。 〔25〕《馬克思恩格斯選集》第3卷，第37-38頁。 〔27〕（台）馬克昌：《國家學與國家法》，月旦出版社1997年版，第31頁。 〔28〕道格拉斯·C·瓊斯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店1991年版。 〔29〕胡鞍鋼主編：《中國：挑戰腐敗》，浙江人民出版社2001年版，第18頁。 轉自南京社科網

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