國家能力論綱

作者簡介：孫興傑，吉林大學公共外交學院副教授，研究方向：國家理論，國際政治經濟學。吉林 長春 130012

內容提要：自20世紀80年代，國家被帶回學術研究領域，而國家能力則成為國家研究的核心概念。圍繞著國家能力的界定，國家研究也在不斷深入，從強調國家的自主性到國家與社會之間的互動，在治理的框架下，國家成為權力網路中的一個節點。貨幣和法律是國家能力的抽象性的因素，實現了權力資源的虛擬化與流動性，基於財富與正義的掌控和評判，現代世俗國家實現了合法性再造。國家能力的目標是抵禦內外威脅，實現國家安全。均衡有效的權力資源配置是實現國家能力結構優化、提升國家能力水平的基石。

二戰結束之後，「國家」的研究開始衰落，政治學者更願意以系統論來解析國家，①「國家」的隱沒，也引起了不少學者的不滿。1982年2月斯考切波等人在紐約召開「國家理論在當前研究中的應用」學術研討會，會後編輯了Bring the State Back in一書，該書涵蓋了歷史學、政治學、社會學、經濟學等多個學科，形成的基本的共識就是要恢復國家研究，②這標誌著國家研究進入一個新的階段。圍繞國家能力這一概念，國家研究不斷繁榮起來，每一代學人都有不同的側重點，比如第一代學者更看重國家的自主性，第二代學人關注到了嵌入性自主，新近學人則關注治理的相互依賴性。③

對國家研究興趣的復甦與東亞經濟奇蹟的出現密切相關，東亞地區尤其是日本與「四小龍」的快速發展引起了學術界的興趣，在諸多因素中，強大的、干預型的政府是東亞經濟發展的重要原因。④2008年金融危機之後，加強對金融市場的監管，遏制金融權力的泛濫，成為普遍的共識。政府與市場的邊界有待再次釐清，而中東、北非地區弱勢政府帶來的治理難題又對國家治理能力提出了嚴峻的考驗。凡此種種，國家能力不僅是學術研究的「舊話題」，更是當下世界面臨的新議題。對於當下國際關係而言，國家能力建設已經成為關乎世界和平與穩定的重大課題。

一、何謂國家能力?

簡單而言，國家能力就是國家實現其目標的能力。然而，隨著國家形態的演變，國家的職能也不斷增加，國家能力的內涵也要隨之改變。如果以目標來界定國家能力，就會陷入休無止的目標列舉之中，且難分主次。枚舉法不能解決國家能力的概念邊界問題，過於泛化無法保持其解釋力。

「國家能力」一詞包含著兩個核心的關鍵詞，一是國家，二是能力。強調國家自主性的學者們幾乎都接受馬克斯·韋伯關於國家的界定，即國家的特徵在於在「一定的領土之內(成功地)宣布了對正當使用物理暴力的壟斷權」⑤。國家的自主性源於對暴力的壟斷，「民族國家的存在本身就是一種帶有鎮壓功能的強制性力量，在執政者的意識形態中這種權力被定義為可以凌駕於他們心目中的『老百姓』之上的霸權，他們的任務只是努力維持霸權崇高的地位」⑥。韋伯式的國家定義賦予了國家去實現目標的主體性，國家是凌駕於社會之上的一種權力裝置。

對於國家與社會之間的關係，馬克思提出了不同的觀點，指出「國家的制度只不過是政治國家與非政治國家之間的協調，所以，它本身必然是兩種本質上各不相同的勢力之間的一種契約」⑦。國家產生於市民社會之中，並不是凌駕於社會，而是深植於社會土壤之中，沒有社會的支撐，國家就是無源之水。國家與社會之間的良性互動是進行有效治理的前提，雖然現代國家擁有了作為最高權力的主權，然而，「主權依賴於國家的實際有效性，而這種有效性來源於在那些聲稱統治和實際統治行為之間所保持的顯著一致性」⑧。換言之，主權的行使有賴於社會與公民的認同與支持。

米格代爾綜合兩種理論觀點，提出了「社會中的國家」這一研究路徑，探求社會與國家之間相互作用的規律。二戰後新興國家面臨的一個問題是強社會帶來的挑戰，國家權力很難滲透到社會基底之中。米格代爾認為，國家並非一個實體，而是一個權力的場域。「其標誌是使用暴力和威脅使用暴力，並為以下兩個方面所形塑：(1)一個領土內具有凝聚性和控制力的、代表生活於領土之上的民眾的組織的觀念；(2)國家各個組成部分的實際實踐。」⑨米格代爾既保留了國家的暴力特性，同時也關注了國家與民眾、國家機構內部的互動。

由兩種不同的國家觀念出發，學術界對國家能力也形成了與之相關的兩種觀點：一是意志論，如胡鞍鋼、王紹光等人將國家能力視為國家貫徹自己的意志，國家能力等於國家實際實現的干預程度與國家希望達到的干預範圍之比，簡單來講就是國家干預的效果與干預的範圍之比。福山呼籲重建國家性(stateness)，國家性包括兩方面的要素，一是國家權力的強度，二是國家的職能範圍。前者便是國家能力，即「國家制定並實施政策和執法的能力特別是乾淨的、透明的執法能力」⑩。在《政治秩序的起源》一書中，福山認為國家建設、負責任政府和法治是政治秩序的三大要素。(11)國家的自主性要受到法治和民眾的雙重約束，國家能力高低也不僅僅體現在國家強力貫徹自己意志的能力。

與意志論相對的是互動論。國家能力來源於國家與社會之間的相互關係，國家與社會各自擁有相對獨立的空間，二者之間相互建構，良性互動，最終形成一種有機的公共生活。這種公共生活「既要服務於個體的權利，同時也要服務於公共的利益，並把促進國家與社會的有機互動，相互協商、相互合作，以實現個體利益和公共利益的最大化作為公共生活的基本目標」(12)。社會並不是國家的婢女，社會與國家之間形成協調統一的關係才能在從社會中汲取人力、物力資源的同時，「駕馭」社會發展的方向。「社會資本」這一概念的提出，重新界定了國家與社會之間的關係，當一個社會的信任關係得以建立之後，政府與社會之問會呈現良性循環，政府的訴求也能得到積極有效的回應。「在發展良好的國家，行政機構能力通常是強大的，制度化的監督和制衡限制了專斷行為，它們甚至使政府組織實施公共使命具有靈活性」(13)。

既有的國家能力理論強調國家的自主性，國家能力強弱取決於國家掌控社會的能力。從廣度而言，國家履行的職能越多，說明國家能力的範圍越大；從強度而言，國家對社會的控制、滲透、駕馭的程度越深，表明國家越有能力。從國家與社會二元對立的角度衡量國家能力，進而將國家分為強國家(strong state)與弱國家(weak state)。

在這種衡量體系中存在一個嚴重的問題：社會缺位。無論是政府還是政府的僱員都是在管理、滲透、控制社會，單純擴張政府或者政客的權力與能力有可能使國家全面控制社會，從而窒息社會的活力，最終導致國家與社會雙雙衰敗。正如激進的批判學者指出的，「伴隨著國家潛在權力的增長，國家行使權力的手段卻在減少。由於這個原因，國家活動的增長並不意味著可供選擇的方式增加了，而是反映出可供選擇的方式耗竭了」(14)。

國家形式紮根於「物質生活條件」之中，隨著物質條件的變化而發生變化。城邦和中世紀時代，私人和公共利益並沒有明確的分離，到了近代，國家與社會日漸分離，公共生活與私人生活的界限更加明顯。(15)世俗國家逐漸承擔了越來越多的社會職能，國家與社會之間的關係也更加複雜，討論國家能力的時候，必須在社會的大背景下展開。馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》一文中生動地揭示了國家能力廣度與強度的變化過程：第一次法國革命破壞一切地方的、區域的、城市的和各省的特殊權力以造成全國的公民的統一，它必須把君主專制所已經開始的事情——中央集權加以發展，但是它同時也就擴大了政府權力的容量、屬性和幫手的數目。(16)此後的拿破崙、正統王朝和七月王朝不過延續了這一建國的進程，社會與國家之間的分離進一步加速，國家成為過濾各種利益的市場。拿破崙完成了這個國家機器。

國家的構建是一個長期的、連續性的過程，在此過程中，權力更加集中於中央政府，但是這並不意味著國家與中央政府相等同。政府是有形的，而國家是無形的；政府是一套完整的制度，國家是一種複雜的過程。如斯蒂潘所說，「決不能將國家與『政府』等同。國家是一個連續的行政、法律和強制制度。它不但試圖建構政治體內部市民社會與公共權力當局之間的關係，而且也試圖建構市民社會中諸多關鍵的關係」(17)。國家能力的發展受到多種因素的制約：第一，法律和制度對國家權力和職能邊界所做的設定和控制與約束；第二，國家汲取和擁有的人力、財力、物質、信息等資源規模的限制；第三，國家能力與社會能力關係格局的制約，一般而言，二者是一種此強彼弱、此消彼長的互補關係，社會所能承受的限度就是國家能力作用增長的限度。(18)馬克思更是認為，「看來高高凌駕於社會之上的國家政權，實際上正是這個社會的莫大恥辱，是一切齷齪事物的溫床」(19)。馬克思並不是無政府主義者，而是反對國家政權對社會的過度掌控與壓制。一個良治國家應該尋求與社會、市場的均衡發展。

除了關注國家能力的社會背景之外，還有一個重大問題需要注意：現代國家與現代國家體系是同時產生的，至少在歐洲是這樣。在非西方，現代國家的構建是在國際體系的壓力之下展開的，尤其是19世紀中後期的全球殖民主義體系，迫使亞非拉等地區開始了建國或者重建國家的進程，外部的壓力在很大程度上塑造了這些國家形態。「國家總是存在於具有決定性作用的地緣政治環境之中，並與其他實際和潛在的國家相互作用」(20)，對於一些處於弱勢的國家來說，國際體系的壓力是直接的，甚至是致命的。因此，「國家必須站在國內社會秩序與跨國關係二者的交叉面上，而且在後一領域，國家必須努力謀求生存並取得相對於其他國家的優勢地位」(21)。許田波就認為，國家能力是國際關係的核心要素，不僅是國家形成理論的重要組成部分，也是解讀國際關係變革的重要的因素。(22)簡而言之，所謂國家能力是指國家組合與運用現有的權力資源和手段應對內外威脅的能力。國家存在的合法性在於保護國民的生命、自由和財產，(23)為了達到最低的防禦目標，主權國家的持續存在將最終取決於國家使敵人陷入困境的能力。(24)作為一種解釋框架，國家能力試圖解釋以下兩個問題：第一，國家形態轉變源於國家能力結構的轉變；第二，國家能力與國際關係演進的關係，戰爭是國際體系演變的動力之一，也是考驗國家能力的試金石，只有國家能力強的國家才能在戰爭中存活下來。戰爭在淘汰國家能力弱小的國家的同時，也在迫使各國提升國家能力，以應對國際體系的壓力。從某種意義上說，威脅的存在是驅動國家能力進化與升級的動力，同時應對威脅也給國家劃定了職權的界限。

二、貨幣、法律與國家能力結構

基於國家職能來界定國家能力，難免會面臨過於泛化的問題。在對權力資源進行抽象化的基礎之上，才能建立比較清晰的國家能力結構框架，政治權力、經濟權力、意識形態權力與軍事權力是構成國家權力網路的要素，這些權力要素的不同組合能夠形成不同的權力結構。我們可以形象地將國家能力結構比作一個圖釘，圖釘分為三部分：釘帽、釘軸與釘針。釘帽是「集聚」力量的「基礎」部分，釘軸是「傳送」力量的「調控」部分，而釘針則是「釋放」力量的「爆破」部分。根據圖釘結構的連貫可以分為鬆散的國家能力與完整的國家能力，根據圖釘結構的穩固程度可以分為脆弱的國家能力與強固的國家能力。

從理論上講，將四種權力置放於圖釘的三個不同的部分中會成為36種不同的組合，顯然，對36種組合代表的國家能力的類型進行分析已經遠遠超過了本文的容量，為了方便起見，將釘帽的「基礎」部分分配兩種權力因素，釘軸與釘針各一種，這樣就會形成12種組合。具體見下表：

當然，這只是在理論上的一種組合，在歷史與現實中，各種權力並不是嚴格按照這種組合形成國家能力結構的。雖然邏輯並不能取代歷史與現實的證據，但是邏輯卻為理解與感悟現實與歷史提供了一種理論地圖。所謂的功能就是結構中各部分的作用，在相互依存的關係中所扮演的角色。(25)在圖釘式的結構中，釘帽是基礎，是聚合國家能力的後方基地，如意識形態權力與經濟權力等彌散性的權力可以擔當「集中」權力資源的作用，國家的觀念對於維繫國家的存在具有重要的作用，布贊認為，「國家觀念的主要來源有二，其一存在於民族(nation)之中，其二存在於支撐性的意識形態之中」(26)。釘軸是集中並傳輸權力資源的調控中樞，如政治權力可以扮演此種角色，因為政治權力不僅要實現權力的集中還要實現各種權力資源的協調統一，政治權力的一個功能是實現領土的集中化，支配性的集團要獲得更多的權力，就希望在一個閉合的空間內貫徹自己的意志。美國著名政治學家古德諾就認為權力是二分的，即政治和行政，政治主要負責國家意志的表達，行政負責貫徹執行。國家意志的形成與表達就是政治過程。釘針是權力資源集中釋放的突破點，軍事權力是各種權力的集中與合成，並且成為權力擴張的先鋒。「國家的相對實力與可利用資源之間不是一個簡單函數關係，而是政府從社會汲取必要的戰爭資源和博得支持的能力」(27)，國家能力是國際體系支配邏輯的重要手段。(28)因此，「在國際背景之下，國家的概念便成為可以接受的具有排他性的動員資源的場所」(29)。國際體系與國家能力結構的變革是相互促進的。

國家能力處於良性狀態時，基礎、調控與釋放三種功能處於聯動狀態，同時，四種權力要素按照其不同的屬性(彌散性、集中性與權威性)各就其位。然而，各種權力在國家能力結構中並非「專業對口」，出現錯位或者換位的情況並不鮮見。理想狀態只是上文圖表中的12種組合之一，因此，從理論上來講，國家能力結構處於非良性狀態的幾率更大。如果從長時段而言，可以看到國家能力結構處於一種「進化」趨向，不斷趨於合理。面對內外挑戰，國家需要健全與優化其國家能力結構，「高效率的組織過程大多是一個相對封閉的結構，分工明確、各司其職、一環套一環」(30)。強調效率的組織必須實現結構化與穩定化，因為只有穩定化才能實現勞動分工，功能細化，進而建立一種穩定的組織結構，在組織內部協調資源與信息，從而實現組織的高效運轉。企業如此，國家亦如此。

國家要實現能力結構的革新就需要優化各種權力要素的配置，而配置意味著權力可以流動，而權力的流動性需要滿足一個關鍵條件：權力的抽象化、符號化，只有在此基礎上才能實現權力的快速配置與組合。隨著交換規模的擴大，交換手段也要抽象化，唯有一種普遍被接受的交換手段才能穿越時空、文化形成一個統一的交換空間，而這個空間就是現代國家所依託的市場體系。在小型共同體時期，比如部落時代，物品的交換通過特定的儀式或者戰爭完成。隨著統治的地域擴大，人口增多，便需要藉助中間環節，「國家已經日漸顯示出它在世界歷史中是這樣一個組織：它註定要來確認公共利益和私人利益，並在這兩者之間進行協調」(31)。為了在國家與社會之間建立良好的管道，就需要形成一套簡明有效的符號，比如貨幣、人口統計表、土地圖冊等。這種符號體系的好處在於「可以在複雜和難於處理的事實面前只集中關注有限的一些特徵」(32)。通過這套符號體系提供的管道，無論是國王還是皇帝才能了解國內的人口、資源，才能制定相應的「管道」徵收賦稅、組建軍隊，才能以此「管道」對社會進行有效控制。這也是一個國家權力理性化的過程，通過抽象的數字管理，政府可以有效汲取資源，減少治國的成本。

權力的符號化與抽象化經歷了一個非常複雜的歷史過程，貨幣與法律是推動權力加速流動的雙輪。貨幣與法律的共同特點是將財富與正義符號化、抽象化，並且使之可以流動。如馬克思所言，「在資本存在之前，銀行存在之前，僱傭勞動等等存在之前，貨幣能夠存在，而且在歷史上存在過。因此，從這一方面看來，可以說，比較簡單的範疇可以表現一個比較不發展的整體的處於支配地位的關係，或者可以表現一個比較發展的整體的從屬關係」(33)。貨幣作為一種簡單的範疇而發展其複雜的關係網路。「貨幣就像中央車站一樣，所有事物都流經貨幣而互相關聯，比重相等的萬事萬物都在滾滾流動的金錢浪潮中漂浮，由於它們都漂浮在同一水平面上，它們之間的區別就只有覆蓋的尺寸大小的不同而已」(34)。貨幣提供了一種交流的通用語，它實現了交換的虛擬化與抽象化，將一切異質性的物質與思想置於同一交換平台中。打破了地理隔絕與心理隔閡的界限，最終將社會關係與精神關係置於均質化的狀態中。

貨幣的出現是勞動分工與交換密集發展的結果，反過來，貨幣的發展也促進了勞動分工的進一步發展，任何社會活動都必須通過細密的勞動分工才能實現，而貨幣成為交換的「絕對手段」，貨幣使勞動交換形式化與隱形化，進而從一種「絕對手段」轉變為一種「絕對目的」。(35)由貨幣構建起龐大的市場網路，在市場中，「一定要通過價格機制將質的差異簡化為量的差異，並推動標準化。在市場上起作用的是錢，而不是人」(36)。貨幣的發展推動了信用的迅速發展，信用尤其是遠程信用實現了交換的虛擬，信用在表面上已經獲得了自主性。馬克思在100多年前已經指出，「信用制度和銀行制度把社會上一切可用的、甚至可能的、未積极參加活動的資本，交給產業資本家和商業資本家支配，以致這個資本的貸者和用者，都不是這個資本的所有者或生產者。它因此揚棄了資本的私有性質。因此，就它本身說，但也僅僅是就它本身說，已經包含著資本本身的揚棄。因為有銀行制度，資本的分配就當作一種特殊的營業，當作一種社會的職能，從資本家私有和高利貸者手中奪去了。因此，銀行和信用制度同時也成了一種非常有力的使資本主義生產超出它的固有限界而進行的手段，是引起危機和詐欺的最有效的工具之一」(37)。貨幣實現了資源的跨時空配置，股市、有限責任公司等現代經濟組織的出現實現了歐洲在近代的崛起，而貨幣扮演了各種資源轉換中樞的角色。

貨幣使財富符號化，使經濟權力資源得以快速流動，極大地消解了傳統社會中存在的人身依附關係。貨幣極大地解放了個體，蕩平了各種以血緣、宗教為紐帶的小共同體，重新建立起以交換與分工為基礎的社會。如韋伯所言，「會計制(accountabity)一旦在家族社會範圍內確立，經濟關係一旦不再是嚴格的共產主義性質的，純樸的虔誠和它對於經濟動機的抑制就從此告終了」(38)。在這種新型的社會中，貨幣是重要的潤滑劑，個人不再被束縛於具體的依附關係之中，而依賴於抽象的關係——金錢關係。貨幣極大地擴展了人類活動的深度與廣度，統一的貨幣關係無疑形成了一種新的社會權力邊界，不僅僅是經濟權力。貨幣經濟的發展使歐洲的城市得以在天主教世界和無頭制封建制的夾縫中成長，並且成為一個有效的權力者(power actor)(39)。

貨幣不僅僅是經濟交換的媒介，更是社會關係的重塑，從根本而言，貨幣是債務關係的顯性化。「人們認識到自己對給予了自己生命的人負有絕對的債務，貨幣即從這種認知中誕生」(40)。債務得以成立的前提是償還的承諾，當這種承諾跨越時空的時候，就會將交換關係不斷延伸。貨幣是債務的符號和載體，回溯現代貨幣體系會發現，紙幣就是承諾兌付的票據，尤其是政府公債變成了貨幣發行的基礎。政府公債最先在義大利城邦興起，因政府信用相對有保障，這些票據就可以流通。無獨有偶，英國也是如此，1694年建立的英格蘭銀行，最開始主要向政府提供貸款，後來變成了中央銀行，獲得了貨幣發行權力，國家信用就變成了貨幣發行的基礎。尤其是在紙幣時代，貨幣已經成為國家能力的核心內容。

與貨幣並行的是統一的法律，一種擺脫人身依附關係的法律規範的出現，一種超越於任何個人意志的客觀、統一的意志的出現。「法律概念在技術上日臻完善的特徵也是與貨幣經濟齊頭並進的抽象的個人主義的相關物」(41)。從14世紀開始，個人主義在歐洲開始興起，隱私的觀念也開始流行起來，這標誌著「自我隔絕的個人的出現，這些獨立的個人在社會交往中的界限必須以受到尊重為標準」(42)。個人主義是打破基督教神權的重要基礎，權力世俗化的媒介就是政教分離，世俗的法律取代了宗教的清規戒律，自然法的基礎在於人的理性與權利。法律是世俗國家權威的來源，尼布爾認為，「政府的權威是國家內聚力的根本動因」(43)。政府權威超越了家族等血緣紐帶，政治組織超越了家族管理，「從16世紀以來，社會政治組織已經成為首要的了。它具有，或者要求具有，並且就整個來說事實上保持著一種對強力的壟斷。所有其他社會控制的手段被認為只能行使從屬於法律並在法律確定範圍內的紀律性權力」(44)。天賦權利，每個公民都是自由、平等和獨立的，國家的合法性和權威來自公民授權，這也是契約論最重要的表達。阿倫特就認為，「沒有穩定的構架，任何一種文明——為人類世代更替提供居所的人造品——都無法給洶洶變革提供場所。在這些使之保持穩定的因素中，最重要的是法律體系，它規約我們在現世的生活和彼此之間的日常事務，它比習俗、生活方式和傳統更持久」(45)。由此，最重要的權力需要由民意機構來行使，立法權也就具有了最高的權威，洛克將立法權界定為「享有權利來指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力」(46)。世俗國家的治理水平取決於法律施行的範圍及其力度，甚至可以說，「國家政治能力指的就是國家的法律秩序和規則被接受和認可的程度」(47)。正因如此，現代國家面臨著「合法化危機」(48)。

法律在形式上規定了社會群體的權利與義務，打破了各個地區之間迥異的風俗的藩籬。盧曼提出權力鏈的概念，所謂的權力鏈條並不是A支配B、B支配C這樣單向流動的權力控制，而是一種具有反身性的雙向互動，而法律則在形式上實現了權力鏈在更大範圍內的有效運轉。「法律不僅保證那些沒有權力的人在社會權力中的一份，而且它也使秩序進入不同權力資源的合作，首先是經濟、政治和軍事權力的合作」(49)。統一有效的法律為建立官僚體制創造了條件，官僚制的建立則是國家走向理性的重要標誌，「一個國家政權採取科層制組織形式就更有能力去獲取資源、動員資源」(50)。在國家競爭過程中，國家能力強大的國家勢必佔據上風，而這種組織方式便會成為失敗者、落伍者競相學習、模仿的對象，從而推動了現代國家模式的傳播。

法律與貨幣的交叉點也是政府與市場的交界點，財稅體系是國家能力的風向標。法律賦予了政府徵稅的權力，但是也劃定了界線，即不能侵犯公民的財產權。「財產權既限制公職人員監守自盜，又限制其隨意沒收，因而使普通公民和公職人員都比可能傾向的更負責任地行為。更進一步講，除非政府把稀缺的稅收用於公共事業，而不使其落入腐敗官員的口袋，否則實施和保護權利的政府不可能做到這些。對任何為公共目的而扣押的財產完全而公平的補償需要運作良好的公共財政體制。」(51)法律構築了一道從國民向國家輸送資源的渠道，而貨幣則實現了資源的形式化和抽象化，擁有雄厚稅收資源的國家自然就更有能力應對威脅。穩定有序的財政秩序對於國家的生存發展尤為重要。保羅·肯尼迪認為，「能夠建立先進的銀行借貸系統的國家比金融系統落後的對手，享有多方面的優勢」(52)。18～19世紀英法爭霸戰爭根本上是兩國財稅能力的競爭，英國建立了一個具有深度和廣度的國債市場，英格蘭銀行最初就是為戰爭籌款的機構，而法國則依靠賣官鬻爵來籌集資金。兩國不同的融資方式及其能力決定了其持久爭霸戰爭的能力。

當然，並不是說一國徵稅能力越強其國家能力就越強，而是要考慮到稅收的可持續性。在現代國家的進化中，最先進行官僚化的領域就是稅收和司法領域，如何降低徵稅成本是各國政府面臨的首要問題，只有當貨幣經濟成為經濟主體的時候，徵稅成本才會大幅度降低，政府與市場同步發展。在農業經濟時代，包稅制的流行與貨幣不發達密不可分。現代國家徵稅成本下降，但稅收也不能無限增長，而是取決於政府提供的公共產品的成本。稅收法定的原則已經被普遍接受，貨幣與法律兩種形式化的權力被集中在一起。因此，「我們還要將一個國家財政上的複雜情況考慮在內：它徵用稅收資源的能力，能從投資者那裡借到錢。遇到衝突時，一個國家必須有能力將廣大民眾動員起來。為了使可供戰爭利用的資源達到最大化，同時又不損害民眾的福利，國家經濟的各部門需要達到一定的平衡。國有或私有部門中官僚組織的素質跟軍事組織的素質同等重要」(53)。從這個意義上說，「近代國家製造了財政政策，而財政政策也製造了國家」(54)。

貨幣與法律實促進了經濟權力與政治權力的流動性，法律與貨幣相互促進，共同提升了國家能力，但是這種情形並不是貫串所有的歷史時期，它是現代性的重要特徵，韋伯認為，「為國家制定一個名副其實的經濟政策，也就是有連貫性的先後一致的經濟政策，完全是起源於現代的一種建制」(55)。法律、貨幣提供了一種系統信任的基礎，正是系統信任推動了現代國家的進化。

三、國家能力與國家興衰

國家能力理論源自於政治學家或者發展經濟學家，具有強烈的「經濟學」色彩，但其最大的特色在於打開了國家的「黑箱」，揭示了主權的內涵及國家形態的歷史演進，在此基礎上解釋大國的興衰問題。

第一，國家能力理論揭示了主權的內涵，國家主權的實施有賴於國家能力，依靠各種權力資源的協調與應用。傳統的國際關係理論將1648年《威斯特伐利亞和約》的簽訂當作現代國際關係的開端，而其依據便是和約確定了主權國家平等的原則。(56)換言之，國際關係所關注的是法律意義上的主權或者形式上的主權，也就是為外部國家所承認的國際地位。其實，在《威斯特伐利亞和約》簽訂之前，歐洲便出現了主權國家，而和約之後，神聖羅馬帝國在歐洲歷史上又延續了150年之久，因此，《威斯特伐利亞和約》並不具有劃時代意義，它並不表明主權國家成為國家形態的主流。(57)而有的學者則認為，威斯特伐利亞和約是各個君主彼此簽訂的相互承認的契約，其結果是「保證了彼此的自治，並迫使上帝或基督權威隱逸」(58)。《威斯特法利亞和約》確認了主權平等的原則，但是沒有追求主權的實際內容。實質主權是由內而外形成的一種有序的政治制度，如霍布斯的利維坦，就是一種通過「授權」而形成的主權，而主權的功能在於「對內謀求和平，對外互相幫助抗禦外敵」(59)。第二次世界大戰結束後，一大批國家獲得獨立，它們在法律上獲得了主權，在聯合國獲得了平等一票。當形式化的主權廣為傳播之際，主權似乎成為一個先驗的概念，沒有人質疑主權的本質，而是想當然地將國家視為國際關係的承擔者。「一個有秩序的社會的必要條件集中體現為一組成文的或不成文的競賽規則」(60)。國家能力的強弱決定了一個國家的興衰榮辱。

第二，國家能力結構的變遷是國家形態變革的動力，國家能力可以將帝國與現代國家等不同國家形態連成一個演化的光譜。「隨著政治上的革命和工業上的革命相結合，歐洲和美國開始向非西方世界擴張，伴隨著這種擴張，典型的現代國家模式開始向這些地區出口。」(61)歐洲國家模式革新了國家能力，也是歐洲殖民主義的核心動力。非西方的各種農業帝國雖然擁有廣土眾民，但是依然無力抗拒主權國家的衝擊，而不得不主動學習與模仿這種新型的組織方式，中國、奧斯曼帝國、莫卧兒帝國等超大型帝國都在歐洲主權國家的進攻下滅亡或者轉型。只有在國家能力提升之後，《威斯特伐利亞和約》所開啟的主權國家體系才具有轉折意義。

第三，國家能力視角試圖打破國際/國內的區隔。作為一種制度，國家生存面臨的挑戰不僅僅來自外部，也有內部的，如漢代劉向所著的《說苑》一書中曾寫道：「國有五寒，而水凍不與焉。一曰政外，二曰女廣，三曰謀泄，四曰不敬卿士而國敗，五曰不能治內而務外。此五者一見，惟禍無福。」而德國大哲學家黑格爾認為國家理念有三個層面：國家制度或國家法、國際法、絕對理念。(62)這種劃分為我們認知國家提供了一個層次清晰的框架。從當代而論，「通過強化軟實力來增強綜合國力，有兩個圖景：一是國內政治中進行民主改革、制度創新和文化改良；二是對外關係上積極融入世界政治文明和國際社會，成為對世界政治有所貢獻的負責任國家」(63)。國家能力是溝通國際體系與國家之間的橋樑，尤其關注的是國際體系變革的國內根源。「國際體系維度的國家能力變化終歸是以各國所統轄社會的物質資源生產的相對變化為根據的，而社會的物質資源的生產是在國家與社會的相互作用中實現的。」(64)

第四，國家能力是國家興衰的秘密所在。隨著國家能力的起伏，國家經歷著興衰榮辱的過程。由此而認定，追求大國地位的國家勢必要採取措施加強本國的國家能力建設，當國際社會愈加成熟之際，社會性成長更重要，換言之，國家能力的結構應該隨著外部世界的變化而發生相應的變化。從國際層面而言，國家能力結構需要順勢而變，能夠靈活調整自身國家能力結構的國家勢必會成為贏家。隨著人類組織化程度的提高，暴力色彩日漸淡去。國家不僅佔據自然空間，而且還形成一個組織空間，兩者之間的關係形成了不同的國家組織形態。在帝國時代，國家能力的強弱體現為邊界的伸縮。在現代國家時代，國家能力的強弱集中體現為經濟的繁榮與貧困，包容性制度是一個國家走向持久繁榮的根本原因。(65)

國家興衰體現在空間的變化，也體現在時代的變遷。從歷史的長時段而言，國家能力的基礎都必須建立在與其相適應的生產力發展水平上，國家能力只是生產力發展帶來的一種交往模式。而生產力發展最明顯的指標便是分工的發展，「各個民族之間的相互關係取決於每一個民族的生產力、分工和內部交往的發展程度」(66)。在馬克思看來，最大的變遷莫過於「歷史向世界歷史的轉向」，世界歷史超越了封閉的地域歷史，而將各國置於同一個發展的平台，在競爭中學習與模仿，分散封閉的世界逐漸走向開放與統一。(67)

歷史向世界歷史的轉向帶來的最大後果在於，任何國家、民族或者個人都被裹挾進了世界歷史的潮流之中，西方國家的擴張，尤其是工業革命開闢了新時代。「它首次開創了世界歷史，因為它使每個文明國家以及這些國家中的每一個人的需要的滿足都依賴於整個世界，因為它消滅了以往自然形成的各國的孤立狀態。」(68)與西方的世界市場擴張相併行的是現代國家模式的傳播，西方國家憑藉超強的國家能力征服了各種帝國、部落，為了求得生存，帝國不得不開始了艱難的轉型。奧斯曼帝國、中華帝國等已經具備相當國家能力的帝國開始了艱難的轉型，而像印加帝國這樣國家能力虛弱的帝國則在世界歷史的衝擊波中灰飛煙滅，在帝國的廢墟上開始了艱難的建國曆程。

從帝國到主權國家的轉型是現代國際關係的主要曲目，國家形態的變化是國際關係史分期的主要依據。(69)在非歐洲國家轉型過程中遭遇了一系列的戰爭，這些衝突被認為是「世界市場體系之外的國家與那些複製開放世界市場政治條件並依託集體安全原則的國家之間」(70)的衝突。當主權國家席捲全球，在法律上每個國家都獲得了平等地位之後，國家能力的問題就凸現出來。每個國家都處於國家能力的構建與重構之中，環顧當下世界，國家治理能力是最棘手的問題。中東北非的困境在於國家能力的框架欠缺，尚且不能合法壟斷暴力，無法在一定領土範圍內建立有效的公共秩序，更不用談經濟發展與社會穩定了。而歐盟和美國則處於國家能力的重構之中，金融市場的過度自由化帶來一場席捲全球的金融危機，華爾街的遊說集團成功地讓白宮的金融監管改革大打折扣，兩黨之間的政治纏鬥造成了政治僵局，國家治理的效率也因此下降。

由法律和貨幣所搭建起來的國家能力體系衍生出財稅、預算、公債體系、文官制度等一系列組織，一個體系越是複雜越脆弱，也更容易陷入衰退之中。法治市場經濟、法治國家等概念凸顯了現代國家治理主體的多元性，而治理能力的現代化則是一個不斷持續的進程。

注釋：

①羅伯特·A.達爾：《現代政治分析》，王滬寧、陳峰譯，上海：上海譯文出版社，1987年。

③曹海軍：《「國家學派」評析：基於國家自主與國家能力維度的分析》，《政治學研究》2013年第1期。

④Donald K.Crone,「State,Social Elites,and Government Capacity in Southeast Asia,」World Politics,No.2,1988,p.253.

⑤馬克斯·韋伯：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，北京：東方出版社，2009年，第248頁。

⑥史丹利·阿若諾威茲、彼得·布拉提斯：《逝去的範式：反思國家理論》，李中譯，長春：吉林人民出版社，2008年，第8頁。

⑦《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年，第316頁。

⑧約翰·霍夫曼：《主權》，陸彬譯，長春：吉林人民出版社，2005年，第30頁。

⑨喬爾·S.米格代爾：《社會中的國家——國家與社會如何相互改變與相互構成》，李楊、郭一聰譯，南京：江蘇人民出版社，2013年，第16頁。

⑩弗蘭西斯·福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學出版社，2007年，第7頁。

(11)弗蘭西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊傑譯，桂林：廣西師範大學出版社，2012年。

(12)林尚立：《有機的公共生活：從責任建構民主》，載陳明明主編：《權利、責任與國家——復旦政治學評論》第4輯，上海：上海人民出版社，2006年。

(13)薩特·達斯古普特、伊斯梅爾·薩拉格爾丁編：《社會資本——一個多角度的觀點》，張慧東等譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第388頁。

(14)艾倫·沃爾夫：《合法性的限度》，沈漢等譯，北京：商務印書館，2005年，第371頁。

(15)羅納德·H.奇爾科特：《比較政治學理論》，高鍤、潘世強譯，北京：社會科學文獻出版社，1998年，第203頁。

(16)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第691～692頁。

(17)Stepan,A.,The State and Society:Peru in Comparative Perspective,Princeton:Princeton University Press,1978,p.Vii.

(18)黃寶玖：《國家能力：涵義、特徵與結構分析》，《政治學研究》2004年第4期。

(19)《馬克思恩格斯選集》第2卷，北京：人民出版社，1972年，第374頁。

(20)西達·斯考切波：《國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志、王學東譯，上海：上海世紀出版集團，2007年，第31頁。

(21)西達·斯考切波：《找回國家——當前研究的戰略分析》，載彼得·埃文斯、迪特里希·魯施邁耶、西達·斯考切波：《找回國家》，方力維等譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2009年，第9頁。

(22)「國家—社會關係中體現的國家能力是國際關係中相對能力的關鍵構成要素。第一，軍事改革提高了作戰能力和獲勝的幾率。第二，財政和經濟改革可能產生更多的資源以彌補擴張成本。第三，行政改革使國家能夠徵召和管理更大規模的軍隊，動員更多的資源以供戰爭之用，而且緩解了，遠征中後勤補給困難。第四，行政能力令統治者比較易於鞏固所佔領土和從被征服人民那裡汲取額外資源。第五，行政改革亦有助於發展更明智的戰略。」參見許田波：《戰爭與國家形成：春秋戰國與近代早期歐洲之比較》，徐進譯，上海：上海世紀出版集團，2009年，第23～24頁。

(23)洛克：《政府論》下，葉啟芳、屈菊農譯，北京：商務印書館，1964年，第58頁。

(24)Alan James,Sovereign Statehood:The Basis of International Society,London:Allen & Unwin,1986,p.41.

(25)社會學家羅伯特·默頓列舉了關於「功能」的五種含義，具體內容參見羅伯特·默頓：《社會理論和社會結構》，唐少志、齊心等譯，南京：鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社，2006年，第107～110頁。

(26)巴里·布贊：《人、國家與恐懼：後冷戰時代的國際安全研究議程》，閆健、李劍譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第73頁。

(27)許田波：《戰爭與國家形成：春秋戰國與近代早期歐洲之比較》，徐進譯，上海：上海世紀出版集團，2009年，第23頁。

(28)國家體系的維持需要外部制衡(均勢的形成)和內部制衡(霸權擴張的邊際效應)，而國家能力的提升能夠減少內部制衡的阻力。參見羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰爭與變革》，宋新寧、杜建平譯，上海：上海世紀出版集團、上海人民出版社，2007年。

(29)J.P.Nettl,「The State as a Conceptual Variable,」World Politics,No.4,1968,pp.559～592.

(30)周雪光：《組織社會學十講》，北京：社會科學文獻出版社，2003年，第322頁。

(31)彼得·J.卡岑斯坦：《權力與財富之間》，陳剛譯，長春：吉林出版集團有限責任公司，2007年，第18頁。

(32)詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角：那些改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，胡搏校，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第3頁。

(33)《馬克思恩格斯選集》第2卷，北京：人民出版社，1972年，第105頁。

(34)西美爾：《貨幣哲學》，陳戎女等譯，北京：華夏出版社，2007年，第310頁。

(35)貨幣超越了任何事物的形式，最終成為一切事物的中心與歸宿，因此，金錢成為衡量一切價值的標準，追求金錢成為人們生活的最高目標，貨幣從一種交換媒介最終異化為人類生活與精神的最高追求。

(36)詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角：那些改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，胡搏校，北京：社會科學文獻出版社，2004年，導言第9頁。

(37)馬克思：《資本論》第3卷，郭大力、王亞南譯，北京：人民出版社，1953年，第711頁。

(38)馬克斯·韋伯：《經濟通史》，姚曾廙譯，韋森校注，上海：上海三聯書店，2006年，第223頁。

(39)趙鼎新：《國家、戰爭與歷史發展——前現代中西模式的比較》，杭州：浙江大學出版社，2015年，第182頁。

(40)大衛·格雷伯：《債：第一個5000年》，孫碳、董子云譯，北京：中信出版社，2012年，第134頁。

(41)西美爾：《貨幣哲學》，陳戎女等譯，北京：華夏出版社，2007年，第257頁。

(42)林·亨特：《人權的發明——一部歷史》，沈占春譯，北京：商務印書館，2011年，第58頁。

(43)R.尼布爾：《道德的人與不道德的社會》，蔣慶等譯，貴陽：貴州出版集團，2009年，第51頁。

(44)羅斯科·鹿德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，北京：商務印書館，1984年，第11頁。

(45)漢娜·阿倫特：《共和的危機》，鄭辟瑞譯，上海：上海世紀出版集團、上海人民出版社，2013年，第58～59頁。

(46)洛克：《政府論》下，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1964年，第91頁。

(47)羅伯特·傑克曼：《不需要暴力的權力——民族國家的政治能力》，天津：天津人民出版社，2005年，第96頁。

(48)尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機》，劉北成、曹衛東譯，上海：上海世紀出版集團，2009年。

(49)尼克拉斯·盧曼：《權力》，瞿鐵鵬譯，上海：上海世紀出版集團，2005年，第54頁。

(50)周雪光：《組織社會學十講》，北京：社會科學文獻出版社，2003年，第12頁。

(51)史蒂芬·霍爾姆斯：《權利的成本——為什麼自由依賴於稅》，畢競悅譯，北京：北京大學出版社，2011年，第103頁。

(52)保羅·肯尼迪：《大國的興衰》，王保存等譯，朱貴生審校，北京：求是出版社，1988年，第4頁。

(53)尼亞爾·弗格遜：《金錢關係：現代世界中的金錢與權力》，蔣顯璟譯，北京：東方出版社，2007年，第398頁。

(54)菲利浦·T.霍夫曼、凱瑟琳·諾伯格編：《財政危機、自由和代議制政府(1450～1789)》，儲建國譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第334頁。

(55)馬克斯·韋伯：《經濟通史》，姚曾廙譯，韋森校注，上海：上海三聯書店，2006年，第215頁。

(56)劉德斌：《國際關係史》，北京：高等教育出版社，2003年，第53頁。

(57)斯蒂芬·D.克拉斯納：《威斯特伐利亞及諸如此類》，載朱迪斯·戈爾茨坦、羅伯特·O.基歐漢：《觀念與外交政策：信息、制度與政治變遷》，劉東國、于軍譯，劉東國校，北京：北京大學出版社，2005年，第229～251頁。

(58)篠田英朗：《重新審視主權——從古典理論到全球時代》，戚淵譯，北京：商務印書館，2004年，第18～19頁。

(59)霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，北京：商務印書館，1985年，第132頁。

(60)道格拉斯·諾斯、羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊澤，北京：華夏出版社，1999年，第12頁。

(61)塞繆爾·E.芬納：《統治史》第3卷，馬百亮譯，上海：華東師範大學出版社，2014年，第461頁。

(62)黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，北京：商務印書館，1961年，第259頁。

(63)郭樹勇：《大國成長的邏輯：西方大國崛起的國際政治社會學分析》，北京：北京大學出版社，2006年，第53頁。

(64)黃清吉：《國家能力基本理論研究》，《政治學研究》2007年第4期。

(65)德隆·阿希莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜：《國家為什麼會失敗》，李增剛譯，長沙：湖南科學技術出版社，2015年。

(66)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第25頁。

(67)馬克思在《德意志意識形態》中第一次提出了「世界歷史」的概念。參見《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第51頁。

(68)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第67頁。

(69)孫興傑：《國際關係史分期研究——以英國學派為參照》，《國際關係學院學報》2012年第6期。

(70)貝諾·特士科：《威斯特伐利亞國家體系之理論化：國際關係從絕對主義向資本主義的轉向》，李清敏、孫興傑譯，《史學集刊》2014年第3期。