國家信息中心：2011年宏觀經濟政策十大基本取向

　　控物價成重中之重財政貨幣政策有新意　　國家信息中心宏觀政策動向課題組 　　2010年，在積極財政政策和適度寬鬆貨幣政策的護航下，儘管外部環境變幻不定，但國民經濟仍保持了較快發展，全年經濟增幅達到10.3%。2011年，經濟發展面臨的不確定性因素依然比較多，世界經濟復甦前景不明，宏觀經濟政策取向如何仍是經濟發展的重要變數。隨著中央經濟工作會議以及發展和改革等部門會議的召開，2011年我國宏觀經濟政策取向已浮出水面。　　一、深層次體制改革開始破局　　改革有兩種邏輯，一種從問題的表層開始，逐步推向深入；另一種從頂層開始，著力於解決基礎性問題。在中國改革開放的30餘年中，多採用第一種改革邏輯，取得了舉世矚目的成就，但也留下了某些「深水區」的硬核問題。　　已經閉幕的中央經濟工作會議提出加大改革攻堅力度，強調必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革，同時要加強改革頂層設計，表明我國將著眼於解決體制機制的根本性問題，將考慮改革方式的調整。中央將開始從體制「頂層」考慮改革的「綱」，構建形成解決問題的長效機制，不再滿足於 「頭疼醫頭，腳痛醫腳」的表象改革。　　二、短期政策與中長期戰略融合加深　　2011年宏觀政策的一個顯著特點是，在追求短期目標的同時，宏觀經濟政策與中長期戰略融合加深。　　所謂中長期發展戰略，就是中央為「十二五」規劃定下的主基調。「十二五」規劃的主基調體現在「一個主題」與「一個主線上」。主題即「科學發展觀」，「主線」即轉變經濟發展方式。強調「科學發展觀」實際上意味著繼續抽緊粗放式擴張得以延續的約束條件，主要是以往所依賴的「三廉價」要素約束，即廉價勞工、廉價土地以及廉價環境。轉變發展方式實際上是一種綜合性轉變，包括了經濟增長動力與市場的轉換。「十二五」時期，經濟結構戰略性調整將作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向。一是調整需求結構。建立擴大消費需求的長效機制，調整優化投資結構，處理好擴大內需與穩定外需的關係。二是調整產業結構。堅持把科技進步和創新作為產業結構調整和優化升級的支撐，著力提高自主創新能力；著眼於構建現代產業體系，下大氣力改造提升傳統產業，重點改造提升製造業；培育發展戰略性新興產業，加快形成先導性、支柱性產業，切實提高產業核心競爭力和經濟效益；把推動服務業大發展作為產業結構優化升級的戰略重點，大力發展生產性服務業和生活性服務業。三是調整要素投入結構。充分發揮我國人力資源豐富的優勢，把人口壓力轉化為人力資源優勢。以節能減排為重點，健全激勵和約束機制，有效控制溫室氣體排放；以提高資源產出效率為目標，加強政策支持，完善法律法規，發展循環經濟；加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力；加快推進資源、能源價格形成機制和環境產權制度改革。四是調整城鄉結構。按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，完善城鎮化布局和形態。以大城市為依託，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。五是調整收入分配結構。合理調整收入分配關係，堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度。初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關係，再分配更加註重公平。　　這意味著，即使防通脹的短期宏觀政策，也需始終把改善民生目標置於突出的地位，一方面保持經濟平穩運行，一方面著力改善民生。　　三、物價走勢將成為今年宏觀政策的晴雨表　　當前，物價問題已經成為社會各界關注的焦點。「CCTV2010經濟生活大調查」公布調查結果，百姓最關心的國內經濟生活事件是「物價上漲」：72.9%的受訪者深感物價上漲的壓力。對於2011年物價走勢，絕大部分機構和學者都認為CPI將繼續保持高位，通脹壓力不容忽視。　　調控物價成為今年各宏觀調控部門工作中的重中之重。中央經濟工作會議將貨幣政策基調從去年的「適度寬鬆」改為「穩健」，央行連續數次調高存貸款利率和存款準備金率，多部門緊急出手平抑物價。發改委主任張平表示，下一步發改委將密切關注物價形勢的變化，特別是對農產品、老百姓的日常生活必需品和食品價格給予高度關注。可以預見，2011年，物價問題成為政策焦點，各項政策的變化將與物價走勢密切相關。　　2010年物價漲幅高於目標特別是四季度較大幅度的攀升，除了危機時期寬鬆貨幣政策的滯後影響之外，以下兩個因素是導致第四季度CPI超出預期的成因。一是輸入性通脹與成本推動疊加效應更加明顯。第四季度物價上漲中以農產品的價格上漲起到的作用最大，比如11月食品價格上漲了11.7%，拉動CPI漲3.8%。背後的緣由在於國際糧食價格不斷上升，輸入性通脹壓力增大；勞動力成本上升，加上農業生產資料價格居高不下，農產品價格上漲具有一定的合理性。二是通脹預期自我強化和投機因素推波助瀾。去年四季度，各種極端天氣頻繁出現，氣候異常，對大家的心理產生了極大影響，導致通脹預期不斷增強，形成自我強化態勢。在這樣的土壤下，加上有充裕的資金，在信息不完備、監管不健全的市場環境中，投機者推波助瀾，出現非理性的脫離供需關係的上漲。　　因此，除了貨幣資金因素外，2011年控制物價的重點在於整頓流通秩序，降低流通成本，擴大市場供應量。圍繞「促生產、暢流通、增儲備、建機制、保民生」，堅持綜合運用多種調控手段，全面加強和改進價格調控監管工作，積極穩妥推進價格改革。一是大力促進農產品生產和流通，繼續提高糧食最低收購價，完善糖料收購價格政策，支持蔬菜生產和流通，保障化肥生產和市場供應；二是積極支持建立健全重要商品儲備，運用價格調節基金，制定價格調控預案，努力保障重要商品供應和價格的基本穩定；三是加強民生價格監管，完善利益調節機制，切實保障農民增產增收，保障低收入群體生活質量不因價格上漲而降低；四是著力建設長效機制，加強價格法制建設，依法完善價格調節基金管理，強化價格監測預警，豐富完善價格調控手段；五是開展價格專項檢查，強化市場價格監管，推進反價格壟斷執法，堅決整頓市場價格秩序；六是妥善把握時機、節奏和力度，積極穩妥推進價格改革，審慎出台政府調價項目；七是進一步充實價格調控監管力量，建設強有力的價格工作隊伍，切實做好穩定價格保障民生工作。　　四、積極財政政策的內涵將現新變化　　2011年，我國將繼續實施積極的財政政策，但是隨著國內經濟形勢各種新的變化，財政政策的積極和2009年、2010年的積極在內涵上有所區別。之前，積極的財政政策主要表現在公共投資的擴張上，也可以說是一種積極的投資政策。2011年及以後的積極財政政策主要表現在民生上，也可以說是一種積極的民生政策。所以，如果說過去的積極財政政策是一種總量擴張的政策，那麼，2011年及今後的積極財政政策應當是一種注重於結構調整的財政政策。財政部門將進一步加大保障和改善民生力度。加快社會主義新農村建設，推動城鄉統籌發展。促進實現教育公平，合理調整收入分配關係，健全覆蓋城鄉的社會保障網，支持醫療衛生事業改革發展，加快保障性住房建設，推動文化事業發展。　　2011年財政政策的實施將會在改善經濟結構方面做出相應的安排，具體就是通過積極財政政策的細化來發揮作用。其一，針對新型戰略產業，在稅收政策、投資政策、補貼政策等方面給予支持和引導，培養新的經濟增長點，鼓勵戰略性產業、新興產業和高技術、高附加值產業；其二，保障民生，擴大國內消費能力，通過擴大公共消費穩定私人消費預期，帶動私人消費，加大財政對保障性住房、農村水利交通、城鎮公益性基礎設施、醫療衛生體系的支持力度；其三，注重發掘區域經濟增長動力，大力支持中西部和欠發達地區的政策扶持，加強轉移支付。　　積極財政政策不僅體現在支出結構上，稅收政策調整方面也將會出現一些新變化。一些在金融危機初始階段進行的減免稅和提高出口退稅的政策，2011年可能將隨著經濟形勢的好轉以及經濟結構調整的需要逐漸回歸常態。同時，政府減稅思路也逐漸浮出水面，在中央經濟工作會議明確個稅改革和增值稅擴圍為2011年重點工作之後，有關部門正在研究通過減少稅率級次、擴大級距的方法來降低中低收入階層個稅稅負，並在部分生產性服務業企業試點「以增值稅取代營業稅」的改革。　　五、穩健的貨幣政策重在審慎、靈活　　截至2010年末，M2餘額72.58萬億元，同比增長19.7%，超出央行設定的17%的目標。M2/GDP近些年更是不斷攀升，達到200%以上，而美國的M2佔GDP的比例只有60%。當前流動性過剩的原因：一是為應對金融危機釋放了天量信貸產生了累積效果，2009年9.57萬億元新增貸款，比2008年增長了70%以上，2010年全年人民幣貸款增加7.95萬億元，較調控目標多出4500億元。二是外部市場流動性泛濫，對我國流動性形成壓力，導致中央銀行被動放款。美歐等國一直實行接近於零的利率政策，還先後實行量化寬鬆的貨幣政策，大量資金由於經濟前景不明並未進入實體經濟，而是尋求利得，我國因經濟成長性好成為首選之地，導致外匯占款增量佔中央銀行基礎貨幣的增量比例越來越高，使得貨幣供應出現過量現象。　　央行工作會議提出，要有效管理流動性，控制物價過快上漲的貨幣條件。央行將靈活運用公開市場操作、存款準備金、利率等多種政策工具，引導金融機構合理調整信貸結構和投放結構，著力加強流動性管理，引導金融機構合理把握信貸投放總量、節奏和結構。當然，流動性回收力度太大可能影響到企業的正常融資需求，從而傷及實體經濟增長。這也就說明，央行對流動性的管理既放不得，又急不得，將是一個較長的過程。　　實施穩健的貨幣政策，把好流動性這個總閘門，旨在通過機智、靈活的政策組合達到多贏的調控目標；通過營造良好貨幣環境，減少市場投機炒作行為，合理控制通脹預期，保障經濟平穩健康發展。穩健的貨幣政策意味著讓貨幣信貸增長回歸到一個正常的增長水平，既要管理好泛濫的流動性，也要以信貸促進經濟增長，促進經濟發展方式轉變、經濟結構調整以及為經濟持續發展提供動力，並以此加強對金融市場的流動性及風險管理，弱化系統性風險的累積，保持金融體系穩定。　　首先，存款準備金率(和差別準備金率)仍是重要工具。作為數量型工具，其對經濟的副作用小、效果好、針對性強，是央行的首選調控工具。當前大型商業銀行存款準備金率已達到19%，創歷史新高，但仍有上調空間，預計存款準備金率最高可上調至23%高位。此外，央行也將運用差別存款準備金率對商業銀行放貸進行動態調整。　　其次，加息勢在必行。由於加息可能會影響到經濟增長，一般情況下央行會慎重使用這一剛性價格型工具。但從目前情況看，加息已經勢在必行，這一方面因為「負利率」依然存在且呈擴大趨勢；另一方面，加息可以有效抑制資產價格泡沫，緩解資本流入壓力。由於一季度物價上漲壓力較大，預計央行將再度加息。　　第三，人民幣繼續緩慢小幅升值。美元、歐元的相對變動，新興市場國家貨幣的升值壓力都會影響人民幣的走勢。同時，中國政府在多大程度上推進人民幣的國際化也決定著人民幣匯率的升值幅度，而各國的利率差異則不會成為人民幣匯率的主導因素。預計2011年人民幣匯率將進一步升值。　　第四，社會融資規模總量控制將加強。與往年不同，今年央行工作會議並未對外公布2011年貨幣供應量增長目標，也未對信貸規模目標提出具體要求，這意味著央行貨幣政策調控目標已不僅僅是貨幣供應量增長與新增信貸規模。與此同時，「社會融資規模」被決策層頻頻提及，繼月初中國人民銀行工作會議提出「保持合理的社會融資規模」後，前不久召開的國務院全體會議再次強調「保持合理的社會融資規模和節奏」，這意味著2011年貨幣政策調控範圍將會擴大至基礎貨幣及銀行信貸之外的股市、債市等其他融資領域。為此，央行新推出「社會融資增速指標」，側重描述社會融資規模，與M2共同構成貨幣政策制定的參考指標體系，這是關注2011年貨幣政策變化新的視角。　　六、房地產市場調控將多措並舉　　高房價、高泡沫的房地產發展模式，既不利於普通老百姓通過市場解決住房問題，也不利於房地產業和整個國民經濟的平穩健康發展。正是基於這一認識，中央提出將房地產調控進行到底。　　未來政府將進一步明確市場和政府各自的職責定位，奉行「市場歸市場，政府歸政府」原則，即把政府房地產政策重點轉移到「大力發展公共租賃住房」上來，而對於商品房市場將更多由市場自行調節，未來房地產行業很有可能形成商品房、保障房並行的「雙體系」格局。　　對於商品房市場調控，新的調控政策可能集中在以下三個方面：一是進一步細化已有的調控政策。如經過與地方政府的充分交流與溝通，住建部已經初步擬定了第三批執行「限購令」的城市名單，本次解決的限購城市，主要是14個城市之外的大型城市以及交易比較活躍的三線城市。二是在上海、重慶推出房產稅試點，在長期制度建設方面尋求突破，建立房地產調控長效機制。三是採取綜合調控模式，在土地、信貸、稅收等方面協調推進。　　七、促進協調發展是區域政策的重點　　中央高度重視區域發展問題，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》對促進區域協調發展做出了重要部署，確立了未來五年區域經濟發展的方向。　　「十二五」時期，我國將著力實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，著力培育新的區域經濟增長極，著力扶持老少邊窮地區加快發展，著力促進經濟布局、人口分布和資源環境相協調，努力構築區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。　　堅持把實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略的優勢位置，給予特殊政策支持。全面振興東北地區等老工業基地，支持東北地區傳統優勢產業改造升級。大力促進中部地區崛起，研究制定符合中部地區特點的新的政策措施。積極支持東部地區率先發展，在更高層次參與國際競爭與合作。　　同時，在完善財稅體制、加快生態補償機制、深化資源性產品價格和要素市場改革等方面加大政策研究力度，對區域政策體系框架設立的目標、原則、內容、實施機制等方面的內容儘快明確並固定下來，並加快推進《促進區域協調發展條例》和《區域規劃編製與管理辦法》的研究制定工作。　　八、對外貿易，進口、出口並重　　中央經濟工作會議對2011年有關外貿工作的表述中提出「堅持出口和進口並重、吸收外資和對外投資並重，努力拓寬國際經濟合作途徑，不斷提高對外開放水平」。將進口與出口擺在同樣高的位置上，這在國家整體戰略中尚屬首次。據悉，擴大進口也將在外貿「十二五」專項規劃中有更多表述。　　顯然，由於進口對我國技術進步、產業能力提高、製造業升級、產業結構完善、服務業發展都具有重大作用，加上我國經濟發展階段的變化，對外貿易政策開始出現方向性的變革。2011年對外貿易政策將很大精力放在擴大進口和促進貿易平衡上：包括促進進口貿易的便利化，進一步減少進口貿易的審批，簡化進口自動許可登記；進一步開放製造業和服務業領域，特別是在服務業領域；促進進口政策的完善；重點行業、重點領域擴大進口，包括節能環保領域、先進技術領域等。　　經國務院關稅稅則委員會審議，並報國務院批准，自2011年1月1日起，我國進出口關稅稅目稅率將進行部分調整。這實際上就是這一政策思路的具體體現。　　九、產業政策重在立標準，區分鼓勵與限制　　2005年國務院出台的《促進產業結構調整暫行規定》指出，《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據，原則上適用於我國境內的各類企業，該目錄由鼓勵、限制和淘汰三類組成。由於2007年版目錄(徵求意見稿)沒有對外發布，2005年版目錄出台距今超過5年，已不能適應產業發展新形勢，新版目錄呼之欲出。新的《產業結構調整指導目錄》將體現產業振興規劃、培育戰略性新興產業以及抑制部分行業產能過剩等政策精神，鼓勵類主要是鼓勵在國內具備研究開發、產業化的技術基礎，有利於形成新的經濟增長點同時具有較大的市場需求的產業。同時，在信貸支持、資本市場融資、財政支持、土地供應、電價等方面也會有相應措施。　　另外，在工業和信息化部、國家發改委、環保部對外公布《多晶硅行業准入條件》之後，出於適時調整產業結構目的，在「十二五」開局之年將加快相關行業准入條件的制定工作，引導行業技術進步和社會投資投向。　　十、擴大就業，提高最低工資標準　　2010年，全國城鎮新增就業1168萬人，為全年目標900萬人的130%。下崗失業人員再就業547萬人，就業困難人員就業165萬人。年末，全國實有城鎮登記失業人員908萬人，城鎮登記失業率為4.1%，比上年底降低0.2個百分點，我國就業穩中向好。2011年，我國將繼續推進就業和社會保障領域的多項改革。包括：做好2011年企業退休人員基本養老金調整工作，研究提出建立企業退休人員基本養老金正常調整機制的意見；把居民醫保財政補助標準提高到年人均200元，全面推行居民醫保門診統籌；研究規範勞務派遣；進一步制定和完善促進高校畢業生就業的政策措施，努力建立完善促進高校畢業生就業的長效機制，更加積極地促進高校畢業生充分就業等。　　2010年全國共有30個省份調整了最低工資標準，月最低工資標準平均增長幅度為22.8%，月最低工資標準最高的上海市為1120元，小時最低工資標準最高的北京市為11元。全國29個省份發布了工資指導線，上線平均增長幅度比上年提高3%左右，基準線平均增長幅度比上年提高2%左右。2011年，國家將繼續適時合理調整最低工資標準，推進工資集體協商，積極探索建立工資正常增長機制，擴大企業薪酬試調查範圍，建立工資支付保障制度，完善工資保證金、欠薪應急周轉金制度和建築總承包企業負責解決分包企業欠薪責任制度，規範國有企業負責人薪酬管理，推進國有企業工資總額管理辦法改革。　　2010年，在積極財政政策和適度寬鬆貨幣政策的護航下，儘管外部環境變幻不定，但國民經濟仍保持了較快發展，全年經濟增幅達到10.3%。2011年，經濟發展面臨的不確定性因素依然比較多，世界經濟復甦前景不明，宏觀經濟政策取向如何仍是經濟發展的重要變數。隨著中央經濟工作會議以及發展和改革等部門會議的召開，2011年我國宏觀經濟政策取向已浮出水面。

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