浦東新區政府管理體制創新的目標及路徑選擇

06-25

浦東新區政府管理體制創新的目標

及路徑選擇

陳奇星毛力熊

　　浦東開發是上海乃至我國改革開放的重要標誌，經過十多年的探索，浦東已初步形成了既發揮市場機制的基礎調節作用，又發揮政府的推動和政策的導向作用，基本適應市場經濟運行規律的「小政府」行政管理體制。2005年6月，黨中央、國務院正式批准上海浦東新區進行綜合配套改革試點，這是我國縱深推進改革開放的重要戰略舉措，也是推動浦東在更高起點上實現快速發展的根本動力。由此，浦東成為全國首個由享受政策優勢的地區轉向享有體制優勢的地區，同時也為浦東政府管理體制創新帶來了新挑戰和新機遇。按照中央和上海市委、市政府的要求，浦東在「十一五」期間，將進一步推進政府管理體制創新，著力轉變政府職能，深化「小政府、大社會」管理模式，努力構建公共服務型政府。　　一、20世紀90年代以來，浦東政府管理體制改革的主要做法和特徵　　自從1990 年4月18日黨中央、國務院宣布開放、開發浦東以來，浦東在政府管理體制改革方面進行了積極探索，形成了一套相對精幹的「小政府、大社會、大服務」的管理模式。　　（一）以轉變政府職能為主線，實行政企、政社分開，注重培育和發展社會中介組織，構築政府職能轉變的載體和平台　　浦東在推進政府管理體制改革進程中，十分注重轉變政府職能，理順政企、政社關係。新區「小政府」架構中一律不設直接管理企業的行業主管部門，從根本上解除政府與企業的行政隸屬關係，促使企業按照市場規則更好發展。近年來，新區又以行政審批制度改革為突破口，弱化對經濟的直接管理和微觀管理，強化社會管理、公共服務功能。與此同時，浦東新區注重培育和發展社會中介組織，為政府職能轉變「找替身」。尤其是根據新區經濟結構的特點，重點發展投資諮詢和服務貿易領域的中介機構，為來浦東投資的內外資企業提供諮詢、洽談、申請、籌建、生產經營、政策法規和投融資、保險、金融資信等方面的服務。　　（二）以職能整合和機構功能創新為指導思想，按職能模塊設直大系統綜合管理機構，全面構築「小政府」行政管理體制　　浦東打破傳統的按行業、按「條條」對應設置機構的模式，而是借鑒世界先進管理理念，按職能模塊設置大系統綜合管理機構。目前，浦東對區級政府職能主要按區域經濟管理、市政管理、社會管理和社會保障等四大職能模塊綜合設置，實現職能全覆蓋、各有歸屬。如經濟貿易局擁有多重綜合經濟管理職能，涵蓋了經委、外經貿委、外資委、協作辦、商委等管理機構的職責。教育、衛生歸在社會事業大口管理，為教育、衛生國有資源整合置換提供了組織條件，發揮了資源整合效應。勞動和民政職能整合，為構建勞動就業、社會保障、社會救助和社會幫因為一體的社會保障體系大格局創造了條件。　　（三）貫徹精簡、統一和效能原則，嚴格控制機構數量和人員編製。同時，通過「購買服務」等辦法在機制上創新，不斷改善和提高政府服務質量　　浦東新區佔地面積近 600 平方公里，人口280多萬。十多年來，在社會經濟總量快速增長，區域人口數量不斷增加，區域管理面積大，城鄉存在二元結構等複雜的情況下，行政機構編製總量只作適度增加，區級機關（不包括政法、街道、鄉鎮、垂直管理機關）行政編製控制在 1200 名以內，實際使用編製數控制在 1080 名左右。同時，新區政府為適應經濟社會發展的需要，轉變傳統行政觀念，通過購買服務等方式發揮行政功能，改變傳統的建機構養人員辦事情的方式，確保「小政府」在精幹高效配置的情況下，不斷改善和提高政府服務水平與質量。　　（四）努力在創造體制環境、招聘人才上下工夫，為企業創造良好的投資環境，為「小政府」行政管理體制注入活力　　浦東用一流的體制環境促進一流的開發建設，為企業創造良好的投資環境。如新區政府在內外資項目審批中從實行「一門式」入手，藉助電子政務平台，通過優化審批流程，實現並聯審批的方式來提高行政效率。據統計，截止 2005 年底，累計引進了 13000 多家外資企業和 9300 多家內資企業，合同外資超過 300 億美元，經上海市政府認定的跨國公司地區總部達到 69 家。　　「小政府」行政管理體制對幹部管理能力、觀念等均提出了較高的要求，為此，浦東面向全國、全球引進管理人才和技術人才，用一流的人才推動一流的事業發展。在進人機制上，堅持「高學歷、高素質、高要求」，嚴把進人關；在用人機制上，堅持德才兼備，任人唯賢。利用機構高度綜合設置的優勢，在部門內部加大幹部交流力度，提升幹部隊伍的能力，確保幹部隊伍素質與「小政府」行政管理體制相適應。目前，新區基本形成了結構合理、學歷較高的公務員隊伍，大學本科和研究生學歷以上的人員已佔區級機關公務員的 82%左右。　　二、「十一五」期間，浦東進一步推進政府管理體制創新的目標與舉措　　根據中央和上海市委、市政府的要求，浦東新區提出，「十一五」期間，要以推進綜合配套改革試點為契機，以「推動政府轉型，構建公共服務型政府」為目標，進一步推進政府管理體制創新，重點圍繞以下幾方面進行探索和深化改革。　　（一）進一步轉變政府職能和創新行政組織結構　　轉變政府職能是政府管理體制創新的關鍵，浦東綜合配套改革試點的落腳點，也在於轉變政府職能，建設公共服務型政府。　　1. 深化公共財政體制改革。 2006 年 3 月浦東率先試行財政績效預算改革和政府收支分類改革，以增強預算資源分配與政府部門績效之間的聯繫，加快構建符合浦東新一輪發展要求的公共財政預算體制，同時，努力增加政府建設和發展資金，優化財政支出結構，加大對基礎性、公益性等重點項目的支持力度，財政支出重點向社會事業、公共安全、社會保障、文化教育、醫療衛生、生態環境、基礎設施等領域傾斜。　　2. 深化行政審批制度改革。今年，浦東第四輪行政審批制度改革正式啟動，行政審批事項將從原來的 724 項減少到 244 項。同時，審批流程進一步優化，審批效率進一步提高。通過推行告知承諾、並聯審批、聯合驗收等，基本建設項目的審批時限從原來的 281 個工作日減少到不到 100 個工作日，而對於控制性詳細規劃已批准的區域範圍內的新項目，則試行 60 個工作日的簡易審批程序。在市場主體准入制度上，浦東實施前置審批告知承諾制度，並完善外商投資企業的設立和變更的直接登記方式，把工商登記的審批時限壓縮在 7 個工作日以內，為企業發展營造更加良好的市場環境。　　3. 創新行政組織結構。「十一五」期間，浦東將在轉變職能的基礎上，鞏固和完善「小政府、大社會」體制。按照決策、執行、監督相協調的原則，創新行政組織結構，探索從上下對口型向職能互補型的行政管理體制轉變，新區政府機構設置可以不實行上下對口，履行錯位管理的職能。同時，探索由垂直管理向分層分類互補型政府構架轉變，爭取將部分市垂直部門授權新區政府管理。　　（二）大力發展電子政務，進一步改進政府管理方式　　為了更好地改進政府管理方式，減少行政成本，提高行政效率，浦東大力推進電子政務建設，利用電腦網路平台公開政務信息，強化政府網上服務，促進部門間的互聯互通和資源共享，使網路成為公民和企業獲取政務信息與服務的重要渠道。　　1. 構建統一的電子政務平台。建立上下協調、各部門參與的電子政務溝通機制，促進信息資源的共享與整合。並在此基礎上，開發一批安全實用、便民利民的業務應用系統，建立基礎性資料庫，通過新區門戶網站向社會提供互動式管理和服務，營造政務信息在全社會公開透明的環境。　　2. 建立行政審批電子監察制度。電子監察制度體現了現代政府的特點，旨在運用現代技術手段，構建現代化高效率的政府服務平台。通過建立行政審批電子監察制度，對政務公開、審批時效、流程規範、收費合理等情況進行實時、全程和自動監控，能有效提高政府工作流程的透明化程度和機關的行政效能。同時，實施電子監察制度，能夠使行政監察由事後監察為主轉變為事前、事中、事後監察相結合，也可以使監督監察由軟約束轉變成為硬約束。　　3. 建立首席信息官制度。在每個政府機關設立專門的首席信息官，並在部門間設立信息官協調會制度，統一和協調政府信息資源管理政策。　　（三）推進位度創新，加強機關行政效能建設浦東在推進政府管理體制創新進程中，著力推進位度創新，加強機關行政效能建設　　1. 建立效能評估制度。效能評估制度著眼於打造公共服務型的高效政府提高政府提供公共產品和公共服務的質量和合法性、合理性。新區是「小政府」，「小政府」的實現離不開「大社會」的培育和支持，而「大社會」的形成則需要社會更多地參與公共事務。尤其是政府提供公共產品和公共服務的數量和質量，必須接受社會公眾的評估，建立起多重評估的體制。這種體制不僅包括黨委和人大政協的評估、上級評估、政府機關的自我評估等，還應當包括相關專業的專家評估。更重要的是引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估並重。這可以使政府部門不僅對上級機關負責，更重要的是對人民負責，形成人民監督和上級監督相結合的效能評估制度，從而建立讓老百姓高興和滿意的公共服務型政府。　　2. 建立行政問責制度。行政問責制是是現代政府強化和明確責任，改善政府管理，提高行政效能，建設責任政府的本質要求，也是推進依法行政的重要保證。浦東積極探索和建立具有地方特色的行政問責制度。目前，已出台了《行政首長問責暫行辦法》，以督促行政首長認真檢查本部門、本單位的工作制度和工作狀況，及時查堵工作的漏洞和隱患，切實履行好工作職責，真正體現「權為民所用、利為民所謀」的理念，進一步提高行政效能。　　3. 建立行政效能投訴制度。效能投訴制度有助於拓寬對政府機關及工作人員的監督渠道，督促行政機關及其工作人員依法履職，減少行政失誤，提高行政效能。 2006 年 7 月 1 日，浦東行政效能投訴中心正式運行，工作人員將通過電話、傳真、網路、信件接受市民對政府行政效能的各類投訴。在設立機構的同時，新區政府將進一步建立相關的配套制度和措施，使行政效能投訴更加具有操作性。各類企業、廣大人民群眾以及機關之間都可以對具體行政行為進行投訴，從而把政府的行政行為置於全方位的監督下，使政府的行為變得更加規範、透明、廉潔、高效。　　（四）進一步培育和發展社會中介組織，逐步形成政府與社會中介組織良性互動的新型合作關係　　「十一五」期間，浦東在著力轉變政府職能，構建公共服務型政府的進程中，將進一步培育和發展社會中介組織，逐步形成政府與社會中介組織良性互動的新型合作關係。　　1. 大力培育發展市場中介服務機構。將一些專業性、技術性、事務性工作、包括社會經濟監督、市場服務、社會公證、行業協調等工作，從政府職能中分離出來，交給中介組織承擔。同時，結合優先發展現代服務業，集聚一批具有知名品牌和良好經營理念的國際中介服務機構。　　2. 推進行業協會等自律性組織的發展。積極探索政府購買服務、公共資金支持等促進行業協會發展的有效機制，努力培育和發展具有新區優勢產業的區域性行業協會；充分發揮行業協會在參與國際經濟貿易合作，應對國際貿易摩擦的積極作用，維護企業的合法利益。　　3. 積極穩妥發展非營利性社會組織。從實際出發，有組織有步驟大力發展公益性、服務性的社會團體，以及社會福利型、文化教育型、醫療健康型和社區服務型民辦非企業單位。加強制度建設，健全有利於非營利性社會組織健康穩步發展的政策法規體系。　　4. 加強對中介組織從業人員的培訓。強化從業人員的資格審查工作，建立定期學習和定期考核、資格審查的制度，以保證中介服務的高水平、高質量和運行有序。　　三、浦東新區政府管理體制創新的主要經驗　　浦東政府管理體制改革的成果，不僅為浦東今後的發展營造了一個良好的體制環境而且為上海等我國特大城市區縣政府管理體制改革提供了寶貴經驗和有益啟示。　　（一）經驗之一：「小」政府與有效管理的統一　　浦東「小政府」行政管理體制，在形式上表現為機構編製相對精簡，實質上反映了政府權力的有限性、管理的有效性。權力有限構成了政府與市場、企業和社會的合理關係；管理有效體現為政府權威、效能和效益。因此，浦東政府「小」，主要「小」在人員的精簡與機構的整合，並不意味著政府功能的減弱，也沒有影響到政府的有效管理和對新區經濟和社會發展的推進力度。從實踐看，這種體制和設置模式對轉變政府職能，優化行政資源，減少部門之間協調工作的環節和難度，改進管理手段和方式，提高管理有效性，起到了「引」和「逼」的作用。　　從「引」的方面來看，「小政府」行政管理體制要求政府自覺加快轉變政府職能，實現政企、政事和政社分開；要求政府全面貫徹「黨管人才」的原則，依託組織、人事合署辦公的機制，堅持用高素質的人才推進和保障政府的高效運作；要求政府全面貫徹「科教興市」的戰略，充分發揮職能部門在教育、科技、信息化等方面的作用，推動科教事業全面發展。　　從「逼」的方面來看，「小政府」行政管理體制的機構、人員高度精簡，迫使浦東新區各部門主動提高人員素質，主動改進管理方式，如浦東新區發展計劃局，負責規劃管理、投資管理、價格管理、統計調查、經濟調節、體制改革等工作，在人員編製相對精簡，規劃審批任務比較繁重的情況，通過轉變管理方式，推進電子政務、網上辦公、購買服務等現代化行政管理措施，以及大力推進行政審批制度改革，提高了行政效率。　　二）經驗之二：「小」政府與強化服務的統一　　浦東政府的「小」，主要「小」在管理職能上，而政府的服務則得到了強化，行政管理程序更為簡便和高效，從而提高了服務效率。如對外資的引進與服務上，按照傳統的管理體制，涉及到許多部門，如果政府服務不力，會導致批准一個投資項目需要蓋上百個圖章、花費幾個月時間的尷尬局面。浦東將這些功能整合到少數幾個部門，再把這少數幾個部門又集中在「招商中心」一門式辦事窗口，由各部門集中辦公，並聯審批。一般只需要十五天就可以完成一輪程序。同時，需要指出的是，浦東新區轉變政府職能取得較大成效，服務效率有較大提高，離不開其大力培育和發展社會中介組織。在推進政府管理體制創新進程中，中介組織為政府轉變職能提供了重要載體和平台。同時，得到培育和發展的中介組織，又為企業、社會、公眾提供了良好的服務，減緩了「小政府」行政管理體制內要求增設機構、增加編製的壓力，促使其主動適應社會主義市場經濟發展的需要，進一步提高社會管理和公共服務水平。　　（三）經驗之二：「小」政府與管理創新的統一　　這種創新主要首先體現在政府的管理方式上。傳統體制下的政府，主要採取的是「管」字當頭的控制型管理方式，也就是把大量的權力掌握在政府手上，以此來控制社會的運行。而浦東的「小」政府，卻將大量不需要由政府來管理的事，不需要由政府來掌握的「權」，盡量放給社會，讓社會實現自我、有序的管理，提高管理的效率，減少政府的事務。政府一方面要「放權」，另一方面強化服務，即將社會作為政府的服務對象，將管理職能轉化為服務職能。當然，政府對社會運行的總體把握和控制是不能放鬆的，但在此前提下，政府更多地實施服務職能，將更好地體現出「小」政府、「大」社會的特徵。其次體現在政府的管理制度上。「十一五」期間，浦東新區著力於行政效能建設，建立和完善投訴制、問責制、評估制以及深化行政審批制度改革，建立電子監察制度等，目的正是在於進一步推動政府管理的創新。