人民民主制度：堅持什麼、反對什麼、改進什麼

　　人民民主是社會主義的生命，發展社會主義民主政治是我們始終不渝的奮鬥目標。改革開放30多年來，中國政治體制改革取得顯著成效。中國經濟長期快速發展、社會保持和諧穩定的事實證明，中國的政治體制是符合中國國情的，總體上適應了經濟社會發展的要求。

　　一、 中國政治體制的比較優勢

　　近年來，中國經濟發展的優異表現，引發全球對其成功原因的探討，不少人從中國政治體制的角度進行分析和研究，其中不乏引人深思的評析。歸納起來主要有三點：

　　第一，中國的政治制度「可以制定國家長遠的發展規劃和保持政策的穩定性，而不受立場不同、意識形態相異政黨更替的影響」。中國共產黨所設計、規劃的社會主義初級階段黨的基本路線和「溫飽」、「小康」、「全面小康」、「基本實現社會主義現代化」，進而實現中華民族偉大復興的發展進程，勾畫了中國近一個世紀的發展藍圖，把全國人民凝聚在明確的近期和長遠奮鬥目標上，從而激發了人民的向心力和創造力。而在西方，政黨輪替，政黨之間是競爭對手甚至是政黨惡鬥的關係，政黨輪換總要提出與對方相反的方針政策，難以形成長遠的、可持續的國家政策。「政黨執政一般只有四年或八年，都是在炒短線，誰還管得了四年或八年以後的事情？」在中國，由於廢除了領導幹部職務終身制，每五年黨和政府領導班子都要換屆，但各屆領導班子之間是接力隊員的關係，目標一致。雖然他們也會根據國情、世情、民情的變化，調整自己的政策，但絕不會偏離共同的奮鬥目標和道路。

　　第二，中國的政治制度可以更好地代表全體人民的根本利益，而不受「金錢是政治活動的母乳」的金權政治的左右。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。按照這種制度，民意機關高於司法機關和行政機關，司法機關和行政機關要受民意立法機關的領導、監督，可以更好地體現社會主義人民當家作主的本質。我們的人民代表都是各行各業的先進分子和代表人物，他們的當選不受財團勢力的左右，因而可以更好地反映人民群眾的呼聲。金錢和政治的聯姻在西方是一種剛性的制度腐敗，而這是共產黨領導的人民民主制度絕對不能容許的。

　　第三，中國的政治制度效率高，「對出現的挑戰和機遇能夠做出及時有效的反應，特別是在應對突發災難性事件時」。中國成功應對汶川、玉樹、舟曲等特大自然災害，成功應對世界金融危機的挑戰，乃至成功舉辦奧運會、世博會的實踐，反覆證明了這一點。這是因為，我們的民主制度建立在民主集中制的基礎上，可以更好地集中民意，及時有效地做出決策，並立即執行。而西方三權分立制度的任何一項決策都要經過不同利益集團反覆冗長的博弈，這是其低效率的根本原因。而且，由於有共產黨領導統籌協調，可以把工農商學兵等各行業的力量擰成一股繩，把政府、市場、社會這三駕馬車駕馭在同一軌道上，這是其他任何政黨難以做到的。這也是社會主義國家能夠集中力量辦大事的根本原因。

　　二、中國政治體制改革的正確方向與成效

　　改革開放以來，以經濟體制改革為中心，我國積極穩妥地進行政治體制改革，推進民主法制建設，取得了長足的進展。概要地說，包括：

　　（一） 實行憲法和法律改革，走上了依法執政、依法治國的道路。廢止了「文化大革命」中「大鳴、大放、大字報、大辯論」的所謂「四大自由」，恢復了社會主義法制；幾次修改憲法，使之更適於社會主義初級階段的國情。至今已基本建成了以憲法為核心的法律體系，為法治奠定了法律基礎；完善了人民代表大會在國家立法、重大決議、國家領導幹部選任和監督行政、司法方面的制度建設，進一步發揮國家權力機關的作用；深入進行了公、檢、法、司互相協調而又互相監督的司法體制改革等。這些改革為共產黨領導、人民當家作主和依法治國相結合提供了堅實的制度保障。

　　（二）進行幹部人事制度改革，實行領導幹部革命化、年輕化、知識化和專業化。廢除實際上存在的領導幹部終身制，初步形成了規範有序、依法民主選舉換屆的制度，使大批年富力強的幹部走上了領導崗位；制定和完善考察、選任、監督、罷免幹部等系列制度和法律，將黨管幹部和依法民主選舉幹部相結合，為改革開放和社會主義現代化的政治路線提供了組織保障。

　　（三）改進黨的領導方式和執政方式，深化行政體制改革。配合社會主義市場經濟體制改革，精簡政府機構，轉變政府職能，國務院部、委、辦由最高時的100個精簡為2013年的26個，計劃經濟體制下劃分過細的政府專業部門轉為行業協會或公司治理，同時，完善了市場經濟條件下的宏觀調控機制，為公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟體制改革提供政治制度的保障。深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設服務型政府。在中央、地方各級政權縱向分權方面進行了有益探索，如中央、地方財稅分立的改革、省管縣的財政體制改革等。

　　（四）推進基層民主制度改革。廢除人民公社條件下的政社合一體制，恢復鄉鎮設置，為實行家庭聯產承包責任制創造了前提和條件；實行村民自治，幾億農民通過直接選舉選出村民委員會，這是中國在民主建設方面的偉大創造；探索戶籍制度改革，促進農民工城鎮化和半城鎮化的發展，為最終取消城鄉二元戶籍制度逐步創造條件等。

　　（五）共產黨領導的多黨合作和政治協商制度逐步完善。越來越多的非共產黨人士被推選擔任國家各級領導職務，已形成為一種制度；協商民主日益完善，已成為中國特色社會主義民主的一種有效形式，與少數服從多數的「投票民主」相輔相成，對於更好地保護少數群體的權益，促進社會和諧穩定有重要的作用。

　　（六）民族區域自治制度的改革和完善等方面有許多新的進展，等等。

　　三、人民民主依法監督執政權力有效機制的探索

　　上述政治體制改革方面的積極推進，是中國改革開放能夠激發社會生機活力，而又保持社會基本穩定的一個重要原因。當前，絕大多數人民群眾對改革開放的偉大成就是肯定的、滿意的，但是對腐敗高發，貧富差距拉大的傾向又很不滿意。反映到政治體制改革上，對權錢結合、以權謀私和形形色色的官僚主義現象很不滿意，強烈要求加強對執政權力的監督，深化行政體制改革。如何切實有效地完善執政權力的監督機制，已成為黨和國家領導制度改革最重要的任務之一。經過改革開放以來多年的探索，我們找到了體現人民民主監督執政權力的總的原則：把共產黨的領導與人民民主和依法治國有機結合起來。我們一直在努力把這個原則貫徹到全面監督機制的各個方面，積極探索形成不以領導人變換而變更的、有法律保障的、可操作的具體制度。概要地說，包括以下方面。

　　（一）黨的執政方式和領導方式的改革與黨內民主制度建設

　　在中國，共產黨領導國家是不能動搖的。一是中國共產黨要提出代表人民根本利益的施政綱領和政策，由國家權力機關貫徹執行。二是黨推薦自己最優秀的幹部掌握國家的立法、司法、行政權力。但是，這種施政綱領和政策要經過國家權力機關的民主審議、修改，按法定程序通過，才能變成全國人民必須遵守的法律和決定，不是包辦國家立法、司法、行政的具體工作。黨推薦的執政幹部也要經過法定程序才能實現，而不是由黨直接任命國家幹部。這種做法把共產黨領導與人民民主和依法治國相結合，體現了社會主義民主的本質和方向，而人民代表大會制度就是實現這三方面結合的制度保障。三是黨要起統籌全局、協調各方的作用。汶川、玉樹地震等特大自然災害中，黨、政、軍、民各界，企業、文化、社會團體等各種組織，協同動作，凝聚成巨大的向心力和戰鬥力，沒有共產黨的堅強領導是不可能做到的。這是中國共產黨領導國家和社會的有效形式，我們應當發揚這種優勢。另外，黨還要管黨，還要做好黨務工作、群眾的思想工作和宣傳輿論引導工作，還要領導工會、婦聯、青年團等群眾組織和社會團體等。做好這些工作的根本方法不是依靠行政權力，而是依靠思想政治工作和群眾工作。

　　改革開放以來，中國共產黨的領導方式在向依法治國方向改革有了很大的進展，但是仍然有許多方面需要進一步改革和探索。比如，要提高人大常委專職化比例，使其大多數人主要精力放在聯繫群眾、彙集民意、立法研究、監督政府上。再如，加強、改善黨對行政的領導，把主要精力放在科學決策和對政策落實的監督方面，而不是過多干預政府的具體工作，其具體形式還需進一步探索。第三，要堅持、改善黨對司法工作的領導。黨對司法工作的領導主要是管方向、管政策、管原則、管幹部，不是具體代替法院和檢察院對司法審判權和檢察權的行使。黨管幹部原則不能動搖，同時要進一步研究黨管幹部和民主選舉的關係，在黨的領導、人民當家作主和依法治國相結合過程中，不能讓依法民主選舉被虛化或者弱化，也不能盲目崇拜票選的自發性，削弱黨的領導。

　　（二）不搞三權分立，加強權力制約

　　現代國家權力機關內部都有立法、行政、司法的分工。但在三權分立制度中，三權並立（鼎立），沒有明確誰是全權機構，整個國家權力靠權力之間的互相制衡來運轉。這樣做的好處是決策過程反覆討論，能夠減少失誤，但缺點是決策程序過於複雜，往往議而不決，貽誤時機。人民代表大會制度也有立法、司法、行政的分工，但它是在人民代表大會統一行使國家權力下的分工，行政、司法都要受它領導，對它負責。這種民意機關高於行政和司法的制度，體現了社會主義國家人民當家作主、一切權力屬於人民的本質，也可以使決策過程更有效率，發揮社會主義國家集中力量辦大事的優越性。

　　在實行人民代表大會制度的前提下，立法、行政、司法之間也需要權力制約。我們要借鑒世界各國的有益經驗，加強以權力制約權力的監督機制，使決策更為民主和科學，減少犯大錯誤的可能。這種正確的改革思想，近年來越來越明確。黨的十六大把「加強對權力的制約」，列為政治體制改革的重要內容。經過20年歷程，全國人民代表大會終於在2006年通過《監督法》，邁開了人大監督行政和司法的步伐。改革開放以來，公、檢、法、司之間的相互監督也在加強。「文化大革命」之後重新恢復了檢察院，明確它是司法機關中的檢查機關和法律監察機關，從多方面制止了隨便捕人，防止和糾正冤假錯案等，加強了對司法和執法的監督。近年來，審計對財政、環保等經濟建設的監督，國家行政體制權力內部決策、執行和監督之間的相互制約，也在不斷加強。我們應當推進「以權力制約權力」的改革，使之成為共產黨領導國家的一種有效形式。

　　（三）完善共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度

　　中國共產黨的領導主要是政治領導，並不是說公務員和執政的領導幹部都要共產黨員來擔任。事實上，我們已有百分之八十以上的省、市、縣選了民主黨派和無黨派人士擔任副省長、副市長、副縣長。目前，中國共產黨有8000多萬黨員，而八個民主黨派加起來80多萬人，總數只約佔共產黨的百分之一，民主黨派和無黨派人士擔任各級國家的領導職務、人民代表、政協委員的比例比共產黨員要大得多。中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，可以更好地保護少數人的意見，更廣泛地聽取不同階層的民意，協商出共同的意見。這種協商民主制度我們黨已經實行了半個多世紀，是我國政治體制的一個特色，應該發揚光大。

　　（四）健全市場經濟條件下的經濟監督工作

　　我們現在搞社會主義市場經濟20多年了，對市場經濟條件下的執政規律的認識逐步深化，但還沒有完全掌握，其中一個重要方面就是要探索市場經濟條件下的經濟監督機制。在企業內部建立健全董事會制度，產權所有人掌握決策權，對經理的執行權進行監督，這是經各國實踐證明的有效監督形式。而我國的企業實行這種制度的時間很短，具體如何做還在探索、完善之中。另外，在市場經濟條件下，政府的一項重要職能是「市場監管」。搞市場經濟，政企分開，政府不再包辦企業的微觀經營了，但是還要代表社會公共利益對市場和企業進行監管，強化對食品、醫藥、銀行、證券、房地產、安全生產等方面的監督。在市場經濟條件下，權力和金錢的關係、政府和市場的關係怎麼處理是一個非常重要的問題。多年來發生在城市建設、公路建設、銀行、債券、彩票和食品醫藥等領域的眾多腐敗案件，都與市場監管缺失有關。市場經濟更需要有效的監管，讓金錢不能腐蝕權力，權力不能通過市場去尋租，這是我們對執政權力監督的一個重點。

　　（五）加強廉政監督制度建設

　　廉政監督要多管齊下，幹部教育、對大案要案的偵破和制度建設相結合。現在，我國黨風廉政建設也是這樣做的，要標本兼治，把建設預防腐敗體系作為工作的重中之重。偵破大案要案也要落實到反腐制度的建設。在預防腐敗體系制度建設中，極為重要的是各級領導特別是黨和國家領導人及其直系親屬收入與財產的申報與監督制度，這是老百姓非常關注的問題。當前，在我國推行這一制度，確實有一些問題要解決。如為了核實申報的收入財產是否屬實，需要依法設立專門的監管機制等，都需要一個制度建設的過程。另外，直系親屬收入與財產，哪些與本人權力相關或不相關，都需要研究，明確政策界限。

　　（六）搞好輿論監督

　　輿論監督非常重要，改革開放以來這方面有了很大的進展，但是總的看還是比較薄弱。這裡有一個問題要弄清，即黨對宣傳輿論的領導和輿論代表人民的關係。從根本上說，中國共產黨代表人民的根本利益，沒有任何脫離人民利益的私利，所以，這兩方面是根本一致的。但是具體地講又是有矛盾的，人民中各階層有不同的意見，不同的價值選擇，需要黨通過輿論進行正確的引導。代表人民根本利益的社會主旋律，一個社會的核心價值觀是不能自發實現的，共產黨領導在這裡能夠起到根本性的主導作用。因此，不應當把黨的領導與新聞自由對立起來。另一方面，整個共產黨代表人民的根本利益，但是具體到各個地方黨組織，有時候會出現不重視人民呼聲，壓制輿論監督的現象。所以黨的各級組織如何正確對待輿論監督，是一個需要解決的問題。這裡包括怎麼正確看待正面宣傳與揭露陰暗面的關係。正面宣傳為主是正確的，但是應不應揭露陰暗面？事實上，社會陰暗面是一種客觀存在，不能掩蓋，只能正確引導。對非典事件、汶川地震和西藏、新疆暴亂的報道，我們採取了開放的輿論引導，起到了把消極因素轉化為巨大積極力量的作用，老百姓對黨和政府的信任進一步增強，這對如何搞好輿論引導和監督有極大啟示作用。

　　（七）完善基層民主自治制度

　　基層民主自治，幾億農民，靠自己投票選出自己的村委會治理農村，這在世界上是一個偉大創造。但是村民自治制度的完善還有很大的問題，比如家族控制、派別控制、用金錢拉選票、甚至極個別地區還有黑社會控制的現象，等等。要加強完善黨對選舉的領導，真正把人民的權利和權力落在實處，仍有許多工作要做。企業要完善職工代表大會制度，發揮工會的作用，如在國企改革中，真正聽取工會和職工代表大會意見。另外，數以億計的農民工，正式戶口在農村，在大城市只有暫住戶口，難落實人民代表大會的選舉權和被選舉權，在大城市的國家權力機關中，極少有農民工的代表。在城鄉等比例選舉人民代表的情況下，作為一個過渡辦法，可否選出本城市人民代表大會的列席代表，或者把農民工作為一個界別，在各地政協中推選出自己的政協委員。

　　（八）加強人民群眾的直接監督

　　人民民主監督還有一個重要渠道，讓老百姓能夠直接監督執政權力。這包括：一是「陽光民主」建設，除了國家機密和安全的要求外，應該全部實行政務公開，建立政務公開網路和專業刊物，使人民有充分的知情權。在這個前提下，老百姓可以通過網路或其他形式對政府進行監督。網路是一柄「雙刃劍」，要正確發揮網路等新興傳媒的監督作用，事實上，許多腐敗案件的最初線索就是由網民提供的。二是健全人民群眾來信來訪制度。人民群眾來信來訪是直接民主的一個重要形式。前幾年我們專門通過了加強和完善人民群眾信訪制度的決定，在各個環節規定了明確的責任，而且都有檔案紀錄備查，這是健全人民群眾直接監督政府形式的一次重要探索。

　　以上八個方面對建立人民民主監督機制的改革，就是要把人民民主落實成為不以領導人意志為轉移的、有法律保障的、可操作的監督制度，這些實實在在的進展，是我們對推進人民民主監督制度改革的根本動力和抱有信心的基礎。有的人認為「同體不能監督」，共產黨為維護執政集團的「既得利益」，不可能有監督自己的動力。他們不了解，中國共產黨是工人階級的先鋒隊，其根本宗旨是全心全意為人民服務，是紮根於人民群眾之中的黨，而不是謀取既得利益的小集團。當前腐敗易發高發，是一些當權者利用體制上的漏洞，以權謀私的結果，這是完全違背黨的宗旨和人民群眾根本利益的。而共產黨員大多是各行各業的先進分子，與人民群眾有著血肉聯繫，人民群眾反腐敗、反對形形色色官僚主義的要求，就是他們監督執政權力的根本動力。在歷史上，中國共產黨領導層犯過多次重大錯誤，但最終總能靠共產黨自身糾正錯誤，最根本的原因，就是共產黨能夠以人民的根本利益校正自己的方向，有著深厚的社會基礎。「民心向背」最終決定歷史的走向。現在，我們黨面對長期執政以及對外開放和社會主義市場經濟條件下執政的考驗，需要進一步堅持和完善人民民主制度以及相關法律制度，以更好地保障人民群眾的根本利益。這方面工作做好了，我們就能跳出政權興衰周期率的支配，在共產黨領導下，實現兩個100年的奮鬥目標和中華民族的偉大復興。

　　（作者：清華大學人文與社會科學學院教授）