地方人大對政府全口徑預決算審查監督淺見

地方人大對政府全口徑預決算審查監督淺見

黨的十八大報告明確指出:支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。全國人大常委會委員、預算工作委員會副主任姚勝在十二屆全國人大一次會議期間回答瞭望周刊社記者提問時說：「我們國家的人大在預算審查監督方面發揮作用，主要是通過三個途徑來進行：一是決定預算，二是監督預算的執行，三是規範預算的管理。」湖南省人大常委會2013年工作計劃中提出：加強對政府全口徑預算決算的全過程審查和監督。這就對各級人大如何看緊政府「錢袋子」的預算決算審查監督工作提出了更高的要求。那麼，全口徑預決算的含義和主要內容是什麼？推進全口徑預決算目前還存在哪些困難和問題？地方人大如何開展對政府全口徑預決算的審查和監督？這些都是我們需要認真思考、著力研究、深入探討和妥善解決的問題。本文試圖從地方人大及其常委會如何開展和加強對政府全口徑預算決算的審查監督工作進行一些初步探討，提出一些粗淺見解。

一、全口徑預決算的含義及主要內容

關於全口徑預決算管理的概念及審查和監督要求，早在2003年10月中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第21條中就提出「實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督」。此後,國務院在《關於2005年深化經濟體制改革的意見》中進一步提出「改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理。」去年，黨的十八大報告再次對各級人大及其常委會加強對政府全口徑預算決算的審查審批和監督提出了更高更明確的要求。

其實，所謂全口徑預算管理是我國財政預算管理體制改革實踐過程中出現的特有名詞，其產生與我國預算外、制度外政府收支的存在與發展是分不開的。為規範預算外、制度外政府收支而實施的一系列制度變革，反映了我國全口徑預算管理改革的進程。政府預算改革應使「預算外財政專戶」管理正式進入到法制性預算內管理，深化「收支兩條線」的資金管理手段、實行國庫集中收付，形成完整地接受各級人大的審批和監督的政府財政預算體系，把原本介於法定預算與預算外之間的模糊管理、模糊稱呼的預算外財政專戶正式納入預算內管理。如此說來，全口徑預算管理的範圍不僅包括原來預算內資金和預算外資金的監管，還包括政府性債務和或有負債的監管，所有財政收入支出全部變為實際上的預算內管理。

因此，簡而言之，全口徑預決算的含義就是要對全部政府性收入支出，實行統一、完整、全面、規範的預算決算管理。即凡是憑藉政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應納入政府預算決算管理。從而實現預算作為政府層面內部控制與人大層面外部控制的管理工具，最終使得以財政部門為財務具體執行部門的政府整體能夠對人大負責，進而確保整個政府活動是對人民群眾負責的。全部公共收支，包括政府為履行公共職能直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支，與預算原則中全面性、綜合性原則的要求相一致，是保證預算透明和可問責的基礎。換言之，所有政府性收支都要納入預算管理，在政府預算之外，不允許政府及其各個部門有任何收支活動。

審查審批和監督政府財政全口徑預決算，是人大監督職權的應履之責。對政府全口徑預決算的審查和監督，意味著政府的全部收入和支出都要納入人大的監管視野。我國政府目前預算體系屬於複式預算體系，不僅是公共財政預算，還包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算共有四個方面的預算。公共預算體系已經比較完備，其他三個預算基本框架也搭起來了，但仍需要進一步細化、完善。這四個預算的收支嚴格地說都是財政性資金，理應把所有政府資金納入到預算管理體系中。其中：公共預算是人們比較熟知的公共財政收支安排。其收入來源大都來自稅收，還有部分是非稅收入，支出主要用於政府提供的公共產品和服務，包括教育、醫療衛生、住房保障、農林水事務、國防、公共安全等；政府性基金預算收入屬於非稅收入，包括國有土地出讓金收入、基本建設基金、地方教育附加等，支出特點是專款專用，用於社會發展和改善民生，如教育、城市建設、文化事業發展等；國有資本經營預算的收入來源，主要是按照相關規定和比例向國有企業收取的國有資本收益，主要用於國有經濟和產業結構調整、改革重組、重大技術創新等；作為社會保障預算的重要內容之一，社會保險基金預算包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內容。以上這四大預算各有重點、有分工，相對獨立又相互銜接。比如，從政府性基金的土地出讓凈收益中，分別計提10%用於教育和農田水利建設；公共預算和社會保險基金預算都有社會保障的內容，但按照規定，社會保險基金不能用於平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金。但現實中，全口徑預決算管理還應包括：地方政府債務收支；預算與決算口徑的統一；還要解決仍然存在的以撥作支、將財政資金撥入政府管理的企業單位後再行安排使用等方式將預算內管理資金轉入預算外管理的情況等等。

總而言之，全口徑預算決算管理體系不是僅僅依靠一套涵蓋所有政府收支項目的預算報表體系就能夠實現的，還要推進預算的編製、審查審批、執行、監督的各個階段的規範化、法制化，包括預演算法律制度規範、預算會計體系、預算權配置、預算管理的範圍、預算管理模式及預算報告體系等要素在內的系統工程。既要立足我國國情，有針對性地解決我國轉軌背景下突出的預算管理問題；同時還應具有充分的前瞻性和適應性，能夠滿足未來長期經濟社會發展對預算管理的要求，應當是具有中國特色的全口徑預算決算管理制度。

二、推進全口徑預決算存在的主要困難和問題

推進全口徑預決算管理從概念的提出到現在雖然已有十年時間，但是要建立一整套符合我國實際具有中國特色的全口徑預決算管理的制度體系還存在許多困難和問題。主要表現在以下幾個方面：

第一，思想認識有待進一步提高。如何真正做到看緊政府的「錢袋子」，使人大對政府的全口徑預決算審查審批和監督工作從程序走向實質，首先要解決的就是提高思想認識問題。目前在關於人大及其常委會對政府的全口徑預決算審查監督工作的思想認識上還存在一些錯誤的思想認識：一是「隔靴搔癢」論。認為人大及其常委會對政府的全口徑預決算審查監督工作既沒有足夠的人員和技術力量及時全面準確的掌握政府全口徑預決算全部全過程的實際情況，也沒有有效的辦法措施實施全方位的實質性的審查監督，也就實際上影響了人大及其常委會審批權否決權的有效行使。因此，有人說，人大及其常委會對政府的全口徑預決算審查監督有如「隔靴搔癢」——不能到位。二是「多此一舉」論。認為政府的全口徑預決算編製工作業已經過几上幾下的反覆協商，而且經過財政部門會議、政府常務會議、黨委財經領導小組甚至黨委常委會議反覆研究才確定下來的方案，再到人大及其常委會來還要進行認真細緻深入的審查監督就顯得「多此一舉」了。三是「橡皮圖章」論。認為人大及其常委會對政府全口徑預決算審查審批和監督只不過是「橡皮圖章」式的形式而已，走走程序、走走過場就行了，不需要那麼認真、那麼細緻、那麼深入。所以在人大及其常委會會議分組審議財政部門的預算報告時有的泛泛而談，有的發發牢騷，有的顧左右而言他，有的三緘其口沉默不語，有的甚至借故不到會不開會，很難很少聽到有針對性的在認真調查研究基礎上深思熟慮有遠見卓識的建設性審議意見。

第二，法律法規有待進一步完善。一是有關全口徑預決算的法律法規體系有待進一步健全完善。雖然我國已相繼頒布了包括《憲法》、《預演算法》、《監督法》在內的以及與人大及其常委會預算審查監督相關的一系列法律法規，但是體系還不夠完善，而且有些已不合時宜亟需及時修訂完善。二是現有法律法規大多比較原則。儘管我國憲法和有關法律法規對各級人大及其常委會審查監督預算作出了規定，但大多比較原則。比如說，《預演算法》規定的對預算草案的主要內容進行初步審查，這其中的「主要內容」該如何界定？其實，財政預算的每筆資金都很重要，哪怕涉及到一筆很小的數目，都可能成為全社會的人民群眾和人大代表爭議的熱點，很難有輕重之分。再比如，《預演算法》第五十三條規定：「預算調整是指經全國人民代表大會批准的中央預算和經地方各級人民代表大會批准的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批准的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者批准的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。」換句話說，只要不影響預算平衡，都不算「預算調整」。這樣就出現了法律上的漏洞，地方政府可在不違反預演算法的前提下，人為地壓低預算數，提高執行數，將超收部分資金用於安排支出無需經過法律程序，造成了政府財政活動的隨意性，從而使預演算法中預算調整的審批程序流於形式。三是現行有關法律責任不明確、處罰力度不夠，也是導致預算監督乏力的一個重要原因。對於行政機關違反預演算法律的行為，《預演算法》在法律責任一章僅列舉了3項，主要是針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定，對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。對於僅有的3類行為，其責任承擔也僅限於行政責任，沒有經濟賠償和刑事責任的規定。《監督法》也沒有對此作出具體的規定。法律責任的規定不完善，不利於對違法者追究其應有的責任，從而降低了人大預算監督的權威。

第三，預算編製的完整性科學性有待進一步增強。由於現行預算制度體系和傳統預算管理模式束縛等方面還存在諸多問題，這在一定程度上影響甚至阻礙了全口徑預算決算的審查監督具體實施。從預算編製的時間來看，雖然《預演算法》規定財政部門應當在人民代表大會舉行前一個月將預算草案的主要內容及其它有關材料提交人大及其常委會有關機構進行初審，但由於財政部門的編製時間不充裕，所以向同級人大報送預算草案的時間也比較滯後。至於部門預算草案，也大都是在人民代表大會之後才著手編製，沒能及時提交人大審查。從預算編製的科學性來看，主要是相當粗糙。預算報表所列的科目級次太少，一般只列到「類」、「款」一級，很少有「項」、「目」的具體內容，而且極少有收支明細表和預算項目的編製說明。從預算編製的完整性來看，目前政府預算體系，預算管理的完整性、統一性還很不夠，納入預算管理資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到「橫向到邊縱向到底」的全口徑預算，比較突出問題諸如土地出讓金、社會保障資金、國有資本經營收入及其他政府性基金收入，還基本上沒有全部納入綜合預算中來，不能完整準確全面地反映政府財務信息，沒有形成真正意義上的全口徑預算決算管理。許多地方政府財政部門每年提交到同級人大的預算草案，也主要是以文字報告代替預算會計明細報表及說明文書，只報告大類收支總額。類似的預算草案，削弱了報告預算的功效。既看不出每一筆收入的具體來源，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理合法。

第四，人大預決算審查監督的力量有待進一步加強。從初步審查情況來看，《預演算法》規定，地方各級預算草案應提交同級人大及其常委會有關機構或人大常委會進行初步審查。由於預算草案涉及到許多專業性數據，要對其進行一定深度的分析審查，必須由相應的專業人員承擔。然而，無論是人民代表大會財經委員會，還是人大常委會預算工作委員會，以及各級人大常委會，都非常缺少這方面的專業人員，僅靠現有工作機構人員以及常委會組成人員難以勝任預算審查這一專業性很強工作量龐大的工作，這就使得初審失去了作為人大及其常委會審查批准前置程序的應有作用。從人大會議審查情況來看，人大代表往往在大會召開時才拿到預算報告。在會期短、議程多、任務重的情況下，人大代表難以對預算報告進行全面、具體、細緻、深入的審查，結果只是履行表決程序。

第五，預決算透明度有待進一步加大。目前，地方人民代表大會期間提交給人大代表審查的預算草案只是分大類、按功能羅列的預算收支總額，基本沒有部門預算，更談不上全口徑預決算，甚至就只有以財政局長名義的文字報告。有人戲稱為「外行看不懂，內行說不清」的天書式的財政預決算報告，就連一些經濟學者和財經工作人員也不明所以，人大代表就象讀天書一樣，更是根本無法對各部門具體的財政收支計劃以及財政收支背後的政府行為，進行深入的了解和審查。因而這些「看不懂」的預算報告,總是能順利過關。所以形成了「政府給什麼看什麼，說什麼聽什麼，報什麼批什麼」的狀況。雖然廣大人民群眾作為政府預算收入的承擔者，有權知道和監督上繳收入的使用情況，但由於不能了解自己所在轄區域人民代表大會審批的預算情況，對自己繳納的稅費具體怎麼花的，花在哪裡根本不清楚，因而無法進行監督。

三、地方人大開展對政府全口徑預決算審查和監督的建議

加強地方人大對政府的全口徑預算決算審查監督，對於貫徹落實好黨的十八大精神，堅持科學發展觀，確保經濟社會可持續發展，全面建成小康社會，具有非常重大的意義。那麼，地方人大及其常委會如何依法履行人大審查審批和監督預決算職責，如何做好地方人大加強全口徑預算決算審查監督工作，筆者提出如下建議意見。

第一，進一步深化思想認識。思想是行動的先導，思想認識到位了，行動就能不偏不倚直達目標。為了保證財政資金管好用好，取之於民，用之於民，加強地方人大對政府全口徑預算決算的審查監督工作十分必要，簡單的說，一是黨委有要求，二是人大有職責，三是政府有需要，四是人民有期待。黨中央早有十六屆三中全會上就提出了人大對同級政府全口徑預算監督的要求，去年十八大報告再次強調支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。可見黨委對人大的法律監督和工作監督要求是十分明確的。我國的憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一個非常重要的職責就是審查監督財政預算。而我國政府的重要特徵之一就是由人大產生、對人大負責、自覺接受人大監督，政府的行政（當然包括財政預決算）本身就需要自覺接受人大的監督。我國人民代表大會及其常委會是人民行使國家權力的機關。人民對人大及其常委會依法監督政府財政預算寄予了極大的期望。因此，地方人大及其常委會必須強化監督意識，改進和完善監督方式和監督機制，使對政府全口徑預算決算的審查監督由程序性向實質性轉變，不斷提高監督實效。

第二，建立和完善全口徑預決算審查監督制度體系。制度是全口徑預算決算審查和監督的保障。首先是要加大力度向全國人民代表大會及其常委會建議，按照推進全口徑預算管理制度建設的要求，加快修訂完善《預演算法》（包括《監督法》、《會計法》、《審計法》）以及相關法律的進展。同時，地方人大及其常委會還要依據法律結合本地區實際加強地方相關配套的法規、規章和制度體系建設。二是要建立和完善政府在行政層面對所有政府收支進行全口徑管理制度和與之對應的地方各級人民代表大會及其常委會在法律層面對同級政府（及所轄行政區域）的所有收支進行全口徑全過程審查和監督制度。從而建立和完善從政府及其財政部門的全口徑預決算方案和執行到人大及其常委會對同級政府全口徑預決算全方位全過程審查和監督的無縫銜接制度體系。真正做到全口徑預算決算管理有法可依，有章可循，編製有據，審查到位，審批有效，執行有力，監督有效，運行協調。三是督促政府及其財政部門在法定時限內提交預算決算草案，將全部政府收入和支出都納入預算管理，使政府預算管理覆蓋到政府全部公共服務活動，做到橫向到邊（全口徑）縱向到底（全過程），提高政府財政預決算編製的完整性科學性。

第三，加強人大預決算審查監督的人才隊伍建設。為保障全口徑預算決算監督的順利開展，加強全口徑預算決算審查監督的人才隊伍建設和知識能力培訓極為重要。首先要建立和加強人大及其常委會的預算審查監督工作機構。預算審查監督工作機構是人大及其常委會履行對政府全口徑預決算審查審批監督職責的載體和依託，不僅承擔全口徑預決算的具體初步審查和日常監督工作，還要為人大的專門委員會、人大常委會、人民代表大會提供初步審查材料情況和意見，甚至還要承擔人大代表和人大常委會組成人員全口徑預決算審查監督相關知識培訓的任務。二是要建設一支思想政治素質好、業務水平高、履職能力強的人大預決算審查監督工作人員隊伍。要增加編製，選調專業人才，充實工作人員隊伍。三是要加大培訓力度。適時舉辦人大代表和人大常委會組成人員培訓班，舉辦人大及其常委會預算審查監督專門委員會和工作機構工作人員培訓班。在培訓中，堅持以把握全口徑預算決算審查監督基本知識為基礎，以提高全口徑預算決算審查監督履職能力為重點。通過培訓和培訓後大家在實踐中的學習和努力，不斷提高自身進行全口徑預算決算審查和監督的本領。

第四，建立藉助體制內外雙重審計的監督制度。好風憑藉力，地方人大及其常委會要藉助政府審計機關和社會審計機構的審計監督力量來加大人大對政府全口徑預決算審查監督的力度。一是要堅持審計機關（政府體制內）預算執行審計情況向人大常委會報告制度，按照正在修訂的預演算法規定建立決算審計制度，並使審計內容與人大及其常委會審查監督的內容和要求對接，為人大及其常委會的審查和監督提供更多的、切實的依據。二是鑒於人大審查監督力量薄弱的現實狀況，還有必要藉助社會審計機構（政府體制外）的力量參與對政府全口徑預決算審查監督有關具體工作，如參與「同級審」、政府重大投資項目等。三是在充分發揮政府審計機關和社會審計機構監督作用的同時，地方人大常委會必要時可建立全口徑預算決算審查監督諮詢專家庫，切實提高預算決算審查監督實效。

第五，注重熱點難點重點預算監督。一是要建立政府重大投資及項目人大審議決定製度，人大要通過規範重大事項決定權，明確人大及其常委會審議決定重大項目的資金額度、資金來源、項目選址等許可權和程序，廣開言路，多方聽取意見，必要時可以組織專題詢問和辯論，以規範政府行為，用好有限的財力，避免行政衝動，盲目決策、盲目投資，推進民主政府、法治政府建設。二是人大要通過視察、調研、專題詢問等形式，了解重大項目的建設、資金使用等情況，適時提出有針對性、可操作性的意見和建議，促進重大項目順利進行，發揮應有的作用。三是要注重當地熱點難點重點預算事項的監督，特別是政府的重大投資項目占財政收入的比重比較大，如果把重大項目管好了，就管住了大半的財政資金。同時，也加強了對政府工作的監督，規範和調整政府的施政行為、執政導向，確保經濟社會科學發展、協調發展和可持續發展。

第六，建立公開透明的陽光預決算審查監督機制。將政府的預決算公開透明本身就是最好的公眾監督形式。因此，人大要建立對政府全口徑預算決算審查監督的公開平台，設置專門的網站欄目，適時公開財政預算決算和審計報告，包括一級科目、二級科目、部門預算、以及公眾關注的「三公」經費等，要將完整的政府預算決算信息置於公眾的監督之下。財政收入取之於民，用之於民。政府怎麼花錢要對人民有個交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白，不斷擴大公眾的有效參與，有利於對行政權力進行有效的監督，有利於增強預算決算的透明度和剛性約束，從而大大增強政府的權威和公信力。