「旅遊綜合改革試點城市」的機遇與挑戰

06-25

從2005年起，國家實施了綜合配套改革戰略，先後成立了10餘個國家層面的綜合配套改革試驗區。在旅遊綜合改革方面，國家初步構建了"一區（中越國際旅遊合作區）、一省（雲南省國家旅遊綜合改革發展試驗區）、一島（海南國際旅遊島）、一市（桂林市國家旅遊綜合改革實驗區）"的試點格局。按照《國務院關於加快發展旅遊業的意見》（國發[2009]41號）提出的"支持各地開展旅遊綜合改革和專項改革試點"的要求，國家旅遊局紮實推進旅遊綜合改革工作，並於2010年12月，將秦皇島、舟山、張家界和成都四個城市批准為全國首批旅遊綜合改革試點城市，至此，旅遊綜合改革全面展開。時隔三年，四個試點城市的旅遊綜合改革取得了一定的成績，但存在的問題以及遇到的困難也很突出。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為新形勢下旅遊業的改革注入了強化劑，同時也提出了更高更具體的目標與任務，這就需要我們全面審視旅遊綜合改革的內涵與要求、政策的優勢與劣勢等一系列問題，為新時期旅遊業的深化改革提供科學的決策指導。

1.旅遊綜合改革的內涵與要求

旅遊綜合改革從屬於國家綜合配套改革，是國家綜合配套改革戰略在旅遊業的具體體現。綜合配套改革戰略是繼特區戰略、開發區戰略後又一個新的改革思路，它以制度創新為主要動力，是涉及社會管理體制、行政管理體制等方面的全方位改革；綜合配套改革的核心在於"綜合配套"，是相對於單項改革和純粹意義上的經濟體制改革而言的，要實現的是整個社會經濟的綜合發展，體現的是和諧發展的思想。

旅遊綜合改革採取試點城市的形式，試點城市與經濟特區（享有稅收優惠等特權，主要解決對外的改革開放問題）、開發區（國家給予財政上的補助，國家給予項目）不同，它是社會經濟活動改革的實驗區，是各種改革開放措施以及政治、經濟、社會等方面新舉措的試驗場，擁有先行先試的實驗權。這種摸著石頭過河的改革策略實則中華民族的優良傳統，對我國社會經濟各項事業的發展起著重要指導作用。

旅遊綜合改革不是單項改革，也不僅僅是就旅遊產業發展而改革。首先，旅遊綜合改革涉及旅遊"吃、住、行、游、購、娛"各個要素，不僅要在旅遊資源持續開發和旅遊公共服務體系建設等方面取得重大突破，還要實現旅遊六大要素之間的合理結構關係，從而實現旅遊產業內部結構的優化升級。其次，旅遊綜合改革要在體制機制和政策管理上有所創新，進一步推動旅遊產業的市場化進程，以市場化的旅遊產業帶動社會其他領域的改革以及社會各項事業的發展。第三，旅遊綜合改革試點要有輻射效應，把地方成功的經驗加以提煉並傳播至全國各個地方，以點帶面，分享旅遊綜合改革的紅利。

2.旅遊綜合改革試點城市的政策優勢

（1）體制優勢。"旅遊綜合改革試點城市"與經濟特區、開發區最大的不同在於它淡化了優惠政策，國家及相關部門既沒有給予項目，也沒有稅收等政策的優惠。優惠政策好比直接給糧食，而試點城市賦予的是生產自主權，這種依靠自身力量謀得長足發展的能力是最為寶貴的。此外，這一政策要求四個旅遊綜合改革試點城市自主探索改革發展之路，這就擺脫了按既有政策框架進行改革的傳統模式，對於旅遊綜合改革試點城市來講，發展空間更為廣闊，發展形式更具多樣性。

（2）先發優勢。與任何一個國家綜合配套改革試驗區一樣，旅遊綜合改革試點城市擁有先改、先試、先行的權利。一方面，試點城市可以根據自身的實際情況，在法律允許的範圍內，自主制定一系列富有創新且有效益的發展規劃或政策並實施，率先形成發展活力，率先破解體制機制的瓶頸制約；另一方面，國家有關旅遊方面的重大改革措施可以在秦皇島、舟山、張家界和成都等試點城市先行先試，這樣四大試點城市就獲得了改革的先機，走在了其他旅遊城市之前，先發優勢明顯。

（3）示範輻射效應。既然是旅遊綜合改革試點城市，那麼示範效應就應該是第一位的，否則就不能稱之為試點城市。試點城市要在旅遊產業良性發展方面立起一個標杆，為其他旅遊城市的旅遊業發展提供借鑒或參考。此外，從秦皇島、舟山、張家界和成都四個城市的地理位置來看，剛好形成了"東北-東-中-西南"的"丿"字狀，穿越了中國版圖的核心地帶，這種空間分布以及組合形態更有利於試點城市的成功經驗更快、更好地向全國其他地方發散，輻射效應更強。

（4）投資平台。旅遊綜合改革過程中，旅遊公共服務建設是重要內容，特別是包括旅遊交通在內的旅遊基礎設施建設是重中之重，航空、鐵路、高速公路以及信息網路等成為旅遊綜合改革試點城市投資的重點領域，而這些領域目前尚屬高投資回報率的領域，對於投資機構或者民間資本來說極具誘惑力。國家雖然沒有給予明確的資金或項目支持，但"旅遊綜合改革試點城市"這一名分就能使秦皇島、舟山、張家界和成都成為關注的焦點，其知名度會得到大幅提升，從而吸引國內外各種生產要素，帶來巨大的人流、物流和資金流。

3.旅遊綜合改革試點城市面臨的困難

（1）資金短缺。儘管"旅遊綜合改革試點城市"這一名片提供了一個很好的投資平台，但國家畢竟沒有給資金、沒有給項目，也沒有給予財政優惠，一旦改革過程中的任一環節出問題或者宣傳不到位，又或者與相關利益主體的利益關係處理不到位，投資機構與民間資本就會外流，此時就會造成資金緊張，嚴重影響改革的進程。

（2）成本增加。旅遊綜合改革試點城市肩負著先行先試的重任，要率先破除制約旅遊產業良性健康發展的障礙，在旅遊"吃、住、行、游、購、娛"各個方面取得突破性成效，全面提升旅遊產業層次，這就要求旅遊綜合改革試點城市加大旅遊開發投入，積極建設符合"兩型社會"要求的低碳旅遊、綠色旅遊，而這將大大增加固定資產投入和環境治理成本。

（3）無經驗可循。旅遊綜合改革在我國尚屬首次，沒有經驗可以參考，需要各個試點城市自身探索和創新，走出一條適合自己的路子來。在改革過程中，各種不確定性因素或風險均有可能存在，因此成功與失敗皆有可能。作為綜合型服務性產業，旅遊業的綜合配套改革比其他產業的改革都要複雜，改革的每個過程都是環環相扣，其中一環沒處理好便會影響全局。

客觀、準確地分析和評價"旅遊綜合改革試點城市"的政策優勢和面臨的困難，從制度的角度改善旅遊經濟發展的宏觀政策環境，將對旅遊綜合改革的持續、有效推進起到重要作用。在《決定》的指導下，"旅遊綜合改革試點城市"的改革形式將越顯其活力，其改革成果也將更好地惠及旅遊利益相關者