建國初期國防領導體制的演變（七）

06-25

七、國防部與總參謀部之間的「矛盾」

1950年代，在彭德懷「強勢」風格的領導下，軍委機關一直保持著較高的工作效率，令行禁止，雷厲風行，保證了軍隊正規化、現代化建設的順利進行。直到30年以後，1982年軍委研究領導體制改革時，還有些領導幹部懷念說，30年來軍委領導體制幾經變動，還是彭德懷主持軍委日常工作時期辦事比較順當，效率較高。

但在全面學習蘇聯模式的大背景下，由一個「虛化」的國防部作為中共中央軍委的對外名稱來領導軍隊建設，並沒有蘇聯的經驗可以借鑒。尤其是在如何處理國防部與總參謀部之間關係的問題上，彭德懷與時任總參謀長的粟裕在工作中出現了諸多矛盾。蘇軍總參謀部隸屬於國防部，總參謀長由國防部第一副部長兼任。而解放軍總參謀部是在中共中央軍委領導下的軍事工作部門，粟裕於1954年11月被任命為總參謀長，軍委秘書長黃克誠則被任命為國防部副部長。

中共中央規定，中央有關軍事工作的決定由內部系統傳達時使用軍委的名義，須公開發布的命令和指示則用國務院或國防部的名義下達。因此，許多原來由軍委和總部頒發的命令、指示，要求改由國防部署名。但哪些要以國防部的名義發布，哪些不用，卻始終沒有明確的規定。

比如，1955年前後制定的有關軍銜制的相關文件。1955年1月23日，《關於評定軍銜工作的指示》和《關於頒發勳章獎章工作的指示》是由中央軍委發布。而《關於著新式軍服和佩帶帽徽、肩章、領章、兵（軍）種符號、勤務符號規定》則是9月26日則由國防部長彭德懷奉國務院總理周恩來的命令發布。11月25日，又由總參謀部發布《關於軍銜肩章、領章、兵（軍）種符號、勤務符號佩帶區分的暫行規定》。其他例子，如1956年1月，中央軍委發布《關於調整軍官級別問題的幾條通知》。7月，國防部作出《關於自7月份起調整薪金標準的規定》。12月，國防部又作出《關於降低高級幹部薪金的規定》。1965年2月，中央軍委又發出《關於改革軍官薪金制度的決定》。

總的來說，以軍委名義發布的文件，多稱為指示、通知、決定，以全局性、決策性為主；而以國防部名義發布的文件，多被稱為規定，更為具體，還有各種公開發布的嘉獎令。但究竟哪些文件應以國防部名義發布，哪些又該以總參謀部名義發布，卻是難以界定。

1955年3月，經粟裕提議，軍委責成總參起草國防部與總參職責條例，雖五易其稿，但一直未能獲得通過。1958年1月，粟裕在總參謀部1958年工作計劃會議上說，「我們要爭權」不是爭個人的權，而是工作範圍內責任。1957年11月，粟裕隨彭德懷率領的高級軍事代表團訪問蘇聯。在同蘇軍總參謀長索科洛夫斯基會面時，粟裕提出希望對方提供關於蘇聯國防部和總參謀部工作職責的文件。蘇方在進行口頭介紹之後，於1958年3月向中方提供了職責文件。1958年4月29日，在黃克誠召集的一次座談會上，葉劍英說，「國防部和總參是上下級關係。軍委秘書長和總參的關係，軍委秘書長是代表軍委主席處理事務的，總參對軍委要經過秘書長」等等，無非也是要理清總參和國防部、總參和軍委秘書長之間的關係。

雖然為了確保中共中央軍委對軍隊的絕對領導，國防部被「虛化」。但是，在蘇聯模式的影響之下，很多軍隊領導人從觀念和意識上，認為「國防部」是獨立和實體存在的。甚至不能排除在當時的軍隊高層，存在過將國防部改組為實體部門的意見。否則，也就無法給粟裕列出「向國防部要權」的罪狀。軍隊「反教條主義」運動的「前奏」是1957年2月彭德懷、陳賡、譚政等軍委和總部領導到南京軍事學院檢查工作。此後形成的一個報告，通常就被稱為「國防部報告」。這至少說明，在當時，如同毛澤東成為中央和軍委的代名詞，而彭德懷儼然就是國防部。

彭粟之間的矛盾，再加上粟裕自身工作中出現的一些失誤，最終導致了1958年5月至7月軍委擴大會議上，針對粟裕「反黨反領導的極端個人主義者」錯誤的批判。隨後，粟裕被撤銷總參謀長職務，取而代之的是彭極為信任的黃克誠。國防部與總參謀部之間的矛盾似乎也就此結束。

事實上，當時中共中央軍委領導下的八總部中，只有總參謀部出現了與國防部職權劃分上的所謂矛盾。一方面，這與總參謀部在軍隊領導指揮體系中的實際地位和職能密切相關，彭粟二人對國防部和總參謀部職能與定位的認識存在偏差；另一方面，也與彭粟二人的性格和處事風格不無關係。然而，制度設計上的缺陷則是產生這種矛盾的更深層次原因。一個好的制度，應該能夠最大程度的減少個人因素對制度運作造成的干擾，從而確保整個系統能夠持久、健康、穩定的發展。

從體制上說，總參謀部是在中共中央軍委領導下的軍事工作部門。軍隊系統的領導指揮原則是集中統一，因此，總參謀部的工作本應（也只應）對軍委負責。國防部只是作為軍委的對外名稱，是一個虛設機構，包括總參謀部在內的軍委各總部與國防部本不存在工作隸屬關係。但在一個由憲法和法律確定的國家政權體制中，其運作卻存在巨大的矛盾。

執政黨下設的軍委是全國武裝力量的領導機構，但不具備相應的憲法和法律地位；憲法和法律賦予國防部領導武裝力量建設的職權，事實上卻是個虛設的機構。軍委與國防部，一個超然於國家政權體制之外，由執政黨的最高領袖直接領導；一個作為國務院組成機構，由軍隊高級將領兼任要職。雖然執政黨內部規定國防部是軍委的對外名稱，但不論從黨內還是黨外角度，兩者根本不存在應有的「對等」關係。但如果將國防部看成是軍委的執行機構，卻又與總部與軍委之間關係產生了矛盾。一方面要堅持軍委（黨）的絕對領導，絕不會允許政府機構「分享」國防領導權；但從憲法和法律上，又不得不要求軍委下屬各總部向一個虛設的國防部負責。既然國防部只是個「虛體」，又如何與各總部形成領導與被領導的關係？

即使到今天以旁觀者的角度，都很難把這種體制的內部關係理清，更何況當時身處其中的諸位當事人。因此，國防部與總參謀部之間的所謂「矛盾」，不論是「名分之爭」，還是「權力之爭」，其根源則是憲法規定的「國家軍隊」原則同事實上的「黨的軍隊」之間的矛盾。