保障房到底保障了誰？
正值兩會期間，日益敏感的房價問題與保障房建設也是兩會代表關注的焦點話題之一。保障房有沒有順利推進，保障房到底保障了誰？
編者按：
正值兩會期間，日益敏感的房價問題與保障房建設也是兩會代表關注的焦點話題之一。
早在2007年，國務院便發布了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，保障性住房建設被提到了前所未有的高度，2010年，國家又提出「十二五」期間，五年建設3600萬套保障房的計劃。
可如今，眾多夾心層依然一邊守望著看得見摸不著的保障房，一邊離商品房越來越遠。
保障房有沒有順利推進，保障房到底保障了誰？
保障房建設資金缺口過大的問題如何解決？如何調動企業和社會資本參與保障房建設的積極性，保障房建設的歷史欠賬能否在大躍進式的建設當中得到解決，都將在很長時間裡困擾著決策層、參與保障房建設的各界人士以及普通民眾。
由此有人懷疑保障房建設很難完成任務，3年僅完成目標任務的2/5，5年建設3600萬套保障房的目標只是大躍進。
但在各種矛盾和現實問題的面前，不少地方依然在積極地探路保障房融資，各地政府都在惡補保障房的欠賬，積極地進行保障房建設的試點，國開行希望通過「住房保障銀行」曲線回歸政策性金融等努力，都在嘗試著解決由於歷史原因形成的保障房建設背負的沉重欠賬。不少企業也在通過努力提高保障房建設的利潤率，為其他企業提供可供借鑒的範本。
不管怎麼說，保障房的推進正在尷尬地前行著，但願在不遠的將來，建立雙軌制住房體系，「市場的歸市場,保障的歸保障」這一根本制度的建立並不是遙不可及的夢想。
特約記者 費麗婷 發自北京
在苦盼5年之後，北京的汪小姐等來的結果卻是：收入超過了經濟適用房對收入的要求，她出局了。早在2009年，她向北京市申請經濟適用房。「早知如此，還不如一開始就想辦法買商品房，可是眼看著這5年，北京市四環的均價已經從13000元/平方米，漲破4萬元/平方米，漲了二三倍，現在更買不起了，說多了都是淚。」
自從2007年，國務院發布了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》後，保障性住房建設被提到了前所未有的高度。幾年間，廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房等各種類型的保障房在轟轟烈烈地興建中。
然而由於歷史欠賬太多，依然有很多「汪小姐」，一邊守望著看得見摸不著的保障房，一邊離商品房越來越遠。有眾多與汪小姐有類似經歷的夾心層感嘆：「現在連做房奴的資格都沒有了。」
不同名目的保障房最終效果如何？保障房究竟保障了誰？計劃建設的數量是否按時按量完成？帶著這些問題，本文試圖對保障房的發展進行一個梳理。
房改舊賬成為核心矛盾
1998年，經濟適用房橫空出世。那時正值房改的關鍵時期，國家制定了房地產市場要以商品房和保障性住房兩條腿走路的政策。在接受時代周報記者採訪時，中國房地產研究會副會長顧雲昌回憶：「剛剛啟動住房制度改革政策初時，國家明確提出供應體系應該對不同收入家庭採取不同的住房供應政策，低收入家庭是廉租房，中低收入家庭是經濟適用住房，中等以上收入家庭是商品房，這樣的定位在當時是合適的。」
但事實上，從2000年開始，保障房建設幾乎形同虛設。全國各地因片面追求市場化而忽視了保障性住房的建設，導致保障房的歷史欠賬太多。
根據中信建投一份研究報告顯示，在房改啟動後，除了1998年與1999年經適房投資佔住宅投資總額的比重呈上升趨勢外，從2000-2010年，這一比重一路下挫，2010年更是下跌至3%的低位。
「這些原本排隊購買保障房的夾心層，突然被通知排到市場方的隊伍去時，最終的結果就是更加買不起房。」顧雲昌認為，如今這個夾心層已經越來越厚，這筆房改的舊賬已經成為當前中國住房問題的核心矛盾。
直到2007年，國家才將保障房建設再次提上議事日程。公租房、廉租房、經濟適用房以及各種衍生政策開始在各地受到重視。
其中一個類型是限價房。限價房並不是嚴格意義上的「保障房」，它屬於商品房，供應對象為中低收入家庭。按照「以房價定地價」的思路，在土地掛牌出讓時就已被限定房屋價格、建設標準和銷售對象。2006年，廣州推出限價房後，一度受到市場追捧。但到了2008年金融危機時，普通商品房的價格持續走低，導致限價房出現「空售」現象。廣州不得不暫停推出限價房，直到2010年，中央政府決心打壓高房價，廣州市政府才再次把曾經的限價房搬出來。
從經濟適用房到限價房，都經歷了曲折的嘗試過程。政策層面，中央和地方政府也在不斷調整，試圖尋求妥當的改善方案。2013年下半年有消息傳出，住房和城鄉建設部已經開始考慮將「公租房並軌」作為調整現有住房供應體系的突破口，逐步削減銷售型經濟適用房供應量，並最終停止供應經濟適用住房。這一思路目前尚在考慮和研究之中，已有地方政府開始試點。河南鄭州已經開始進行原有經濟適用房、廉租房、公共租賃住房「三房合一」的「大並軌」試點，經濟適用房不再銷售，統一嚮應保群體出租。山東省煙台市也準備進行「大並軌」試點。
此外，近幾年各地有不少新的實踐。如上海市和湖北黃石市建設共有產權商品住房，深圳市採取市場化運作方式籌集和建設安居住房，北京市發展自住型商品房等。
隨著2013年「京七條」出台，「自住型商品房（以下簡稱「自住房」）」引起了廣泛關注。北京市副市長陳剛在北京市十四屆人大二次會議上指出，自住房就是共有產權性質的住房。今年將在去年2萬套的基礎上，再推出5萬套自住房。2013年9月以來，北京共成交住宅用地42宗，31宗為含自住房的住宅用地，總規劃建築面積達到 625.5萬平方米，佔總成交建面的80%，其中自住房用地部分佔比超過一半。
有業內人士質疑自住房佔比過高，有「大躍進」嫌疑。住建部政策研究中心原副主任王珏林在接受時代周報記者採訪時稱，5萬套自住房，實際相當於佔用了經濟適用房的指標。自住房跟之前的限價房區別不大，只是換一個名稱，數量上此消彼長，對整體影響不大。
在業界看來，自住房帶有濃重的保障性住房色彩。購買後原則上5年內不得轉讓；5年後轉讓的，按照屆時同地段商品住房價格和該自住房購買時價格差價的30%繳納土地收益等價款。恆大御景灣作為北京首個自住房項目，自2013年11月30日開始，經過15天的申請，已有15萬人成功提交申購信息，粗略推算搖號中籤率為1:75。
全聯房地產商會執行會長、華遠地產董事長任志強此前公開表示了對自住房的擔心：自住房表面上會降低市場房價，但是在後期的交易中，政府同時收取30%的土地收益，這將把價格壓力轉嫁到二手房市場。屆時，二手房交易價格或將以30%的增幅上漲。
保障房的建設對房價的影響，也是多年來業內普遍爭議的問題。在保障房建設的幾年內，商品房房價一漲再漲，有些人把房價升高歸咎為保障房的大規模建設。對此，幾位專家不約而同地持否定態度。
王珏林認為，自住房也好，其他類型的保障房也好，數量並不足以對商品房房價造成太大影響。保障房和商品房房價的關係，取決於土地供應情況。如果自住房占商品房土地的指標，房價就受影響；如果不佔土地指標，各分蛋糕，就不受影響。房價壓不下來也不是因為保障房的增加造成的。
「保障房和商品房是分開的。政府管保障房，商品房的價格是由市場決定的。二者完全沒有關係。」顧雲昌說。
保障房保障了誰？
北京東城區的張先生三年前申請了經濟適用房，遲遲搖不到號，「當時說3年連續沒搖上就給，真以為3年能給呢。那時我還在上學，現在都結婚了。」如今他對經適房很失望，覺得涉及到搖號的事情都只是「看上去很美」。
保障房的分配一直是政策施行過程中一個棘手的問題。真正需要保障房的人是否申請到了房？申請到了保障房的又都是些什麼人？
對此，亞太城市研究會房地產分會會長陳寶存持較為極端的負面看法：「保障房分配是不可能解決分配公平的問題的。目前，保障房的種類繁多，過於複雜。實際到有需要人群手裡的指標很少。現在提到最多的是棚戶區的改造，但這部分實質上是棚戶區居民的安置房，而經濟適用房又成為很多國企或者事業單位的福利分房。任何產權性質的保障房都不能真正解決中低收入家庭的住房問題，至於機制的完善基本上是不能實現的。既然如此，不如取消。」
與之相反，王珏林從總體上肯定了保障房的成效，「保障房建設的預期是每年都保證一定的量來改善一部分家庭，而不是預期買不起商品房的這些人每人給你一套。反正是建比不建強，多比少強，總體解決的大部分還是住房困難的人群。」
針對個別人「開著寶馬去搖號」的現象，顧雲昌在接受時代周報記者採訪時表示，這是管理不到位的問題，不能因為有不符合條件的人買了，就說經濟適用房政策本身不好。「政策不監管、不落實是沒有用的，要看政府有沒有精力來管，加強監督。不是過去發的文件不對，而是沒執行，現在落實下來就解決問題了。在確保分配公平方面，政府也越來越嚴格。只要監管到位了，保障房鑽空子的問題也能解決。」
挖坑不建並非普遍現象
在「十二五」（2011-2015）規劃中，黨中央國務院確定了開工建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套（戶）的目標任務。但從完成情況來看，自2011年以來，全國累計建成各類保障性安居工程1500萬套。這引起了亞太房地產研究院院長謝逸楓對保障房建設進度的質疑：「目前保障房完成任務離『十二五』只差兩年，但真正建成的還不到2/5。」業內也有不少懷疑聲音，認為「五年3600萬套」的目標是大躍進，無法完成。
顧雲昌則對此持有不同意見：「十二五」規劃中「3600萬套」的目標，指的是開工建設的數量。目前已開工的是2400萬套，3/5的時間完成了2/3的任務。他相信，還有兩年時間，每年600萬套，到2015年「十二五」結束的時候，3600萬套開工是沒問題的。但由於建設需要一個周期，如果全部建成，恐怕還要再過一兩年。
從全國來看，保障房建設規模已經處於縮量通道。2013年的任務是新開工600萬套。此前2011年是開工1000萬套，2012年700萬套。這是否意味著經過前幾年的高速發展，保障房的步伐開始放緩？
住建部政策研究中心原主任、中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮對時代周報記者解釋，實物型保障房是為少數人建的，是救助性質的保障，不是大多數人將來都住保障房。大規模建保障房是階段性任務，以後還會建，但那是常態性的。此外，今年也會重點抓保障房的竣工和入住。
此前，有媒體報道稱，2011年開工的1000萬套保障房中約1/3屬「挖坑待建」情況，一季度僅完成10.8%，三系度開工速度猛增。部分省份曝出將員工宿舍計入保障房開工數量。因此，保障房開工數是否存在水分，質疑聲音一直存在。
為此，住建部有關官員闢謠稱，開工建設1000萬套保障性住房的開工標準是，規劃設計的永久性建築工程已進入地基基礎的結構施工。對於僅是搭建施工現場圍護設施，或僅是開挖基坑的，不計入已開工套數。否認了「1/3開工保障房只是挖坑」這一說法。
業內人士分析，造成一小部分保障房項目「挖坑不建」的一個重要外部因素是，目前對地方政府保障房建設所制訂的考核指標中強調的就是「開工率」。
對此，陳淮回應稱，把挖坑不建說成是普遍現象肯定是誇大其詞，各地都要按月報進度的。
顧雲昌認為，針對挖坑不建的現象，如果中央下決心監管，督促開工項目順利完成，問題是不大的。
政策性金融解決融資難
財政部在2007年發布的《廉租住房保障資金管理辦法》早已規定，從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低於10%的比例安排用於廉租住房保障。
然而，在實際運行過程中，全國用於廉租住房保障的投入依然太少。2010年，全國地方土地出讓收入高達2.9萬億元，再創歷史新高，但其中僅有463億元用於廉租住房保障支出，佔比不足1.6%。
未來五年，中國政府計劃建設3600萬套保障房，如以2011年開工的1000萬套保障房來計算，需要建設資金1.3萬億元，資金缺口8062億元。資金籌措成為一大難題。地方的巨額土地收入如不能及時輸血保障房，保障房的建設情況令人生憂。
然而，住建部2011年的一項調查顯示，高達七成比例的大型房企對保障房項目「敬而遠之」。
對房企來說，保障房的利潤微薄自然是最主要的原因。同策諮詢研究中心總監張宏偉告訴時代周報，2013年房地產標杆企業的凈利潤率在13%左右，其他企業可能在10%，而保障房項目的利潤率僅3%-5%。在保障房建設過程中，資金的籌措始終是一大難題。一些保障房項目的投資回報期太長，也導致了企業參與的積極性不高。
陳淮表示：「保障房本來就不是盈利性產品，而是公共產品，是政府責任。以利潤最大化為目標是市場經濟下企業的合理行為，指責批評企業是沒有道理的，如同企業沒責任發低保一樣。政府收了稅就該提供充分的公共產品供給，如果政府公共資源不充分，就該按市場原則向企業購買或同企業交易，如發地方債、貼租、回購等。」
據《財新?新世紀》周刊今年2月的報道，住建部已在積極研究成立「住房保障銀行」這一政策性金融機構，支持保障房建設。作為支持保障房建設的主力銀行，國開行2012年年報顯示，在保障性安居工程貸款領域，超過60%的投放來自國開行，該行當年新增保障性安居工程貸款1166億元。報道援引知情人士透露的消息，「在制度缺失、回歸政策性金融前景不明確的現實下，國開行希望通過『住房保障銀行』曲線回歸政策性金融。」
「資金籌措方面，中央補貼了一部分，更多是靠地方政府的籌措。」顧雲昌指出，保障房的開發商獲得的利潤肯定不如商品房多，所以政府也在想方設法提供扶持政策吸引社會資金。「例如北京市政府用配建的政策來吸引企業參與。商品房開發過程中，拿地的時候有個條件，你必須配建多少保障房，如果不配建的話就拿不到土地。」
其他籌資方式也在探索中。2009年開始，上海、天津等地先後成為房地產投資信託基金（REITs）試點城市。REITs是一種以發行收益憑證的方式彙集特定多數投資者的資金，由專門投資機構進行房地產投資經營管理，將投資綜合收益按比例分配給投資者的信託基金。業內人士認為，保障房REITs是對目前保障房建設資金難題的一種有益嘗試。
(本文來源：時代周報 作者：費麗婷)
責任編輯：NN143
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