國家治理現代化與執政方式的完善

　　楊雪冬，中央編譯局中央文獻翻譯部主任，研究員。

　　摘要

　　執政者是國家治理中最為關鍵的能動者，其執政方式的合理與否直接決定著國家治理的效果，也關係到執政者的地位。中國共產黨是國家治理現代化的倡導者和推動者，也因應著現代化的需要不斷進行著自身的現代化。黨的執政方式有很強的歷史傳承性，深受黨的革命歷程和成功經驗的影響。黨建立新中國後，開始在自己創建的國家治理體系中進行執政方式的現代化探索，當下正進行第三次現代化的探索，要根據國家治理體系和治理能力現代化的總要求抓住關鍵環節，加以改進和提高。

　　正文

　　如果說，中國共產黨的執政方式在新中國建立後的社會主義建設時期進行了第一次現代化探索，改革開放後進行了第二次現代化探索，那麼當下我們正進行著第三次現代化探索。如何從當下中國正在變化的國情和中國未來發展的方向出發，推進第三次現代化是我們面臨的新挑戰。　　一、執政方式是國家治理的核心要素　　每個國家都有自己的一套國家治理體系，儘管體系間總有相似之處，但從沒有完全相同的。在各項差異中，關鍵性的差異是執政者在國家治理中的地位、發揮作用的方式以及具有的能力，因為執政者是國家治理中的首要能動者，直接掌握、控制和運用著國家權力，而國家權力相對於市場力量、社會力量具有強制性、壟斷性、規範性、滲透性和全面覆蓋性等特點。因此，有學者認為，執政方式就是黨控制和影響國家公共權力的體制、機制、途徑、手段和方法的總稱。而國家治理的績效是執政方式合理性與執政能力的集中體現。　　執政者往往是組織化的。這套組織體系涉及執政者與執政對象、最高執政者與執政團隊、各層級政權執政者之間以及執政者與社會精英等一系列關係，目的是把治理國家過程中人的因素與制度的作用更好地結合起來，提高執政的長期性和穩定性。　　近代以來，西方世界興起，其繁榮的經濟、充滿活力的社會以及以「船堅炮利」為支撐的對外擴張，使得西方的執政方式和治理國家的模式成為許多後發國家學習和模仿的對象。民族國家成為國家治理的基本載體和制度單位，為許多制度的實施和運行劃定了地理邊界。列寧曾說，「民族國家對於整個西歐，甚至對於整個文明世界，都是資本主義時期典型的正常的國家形式。」　　政黨是現代社會分工的產物，不同的利益訴求都追求組織化表達。政黨是代表一定階級、階層和集團的利益，旨在執掌或參與國家政權以實現其政綱的政治組織。由於有共同的理念、一定規模的黨員以及內部的組織紀律和管理，因此政黨更容易克服集體行動中的「搭便車」現象，實現有效的政治行動，也更可能延伸組織的壽命，擴大組織的規模和影響力，進而保證國家治理的穩定性和連續性。另一方面，政黨的這些特點也符合「人民主權」原則下「代議制」所體現的間接民主要求，將國家與社會聯繫起來，提高民意表達的組織化，國家權力運行的民主化。　　二次世界大戰後，政黨幾乎成為各國普遍的政治現象，即使是軍人執政的國家，也會組織自己的政黨或者支持代表自己的政黨，以體現執政的「文明化」。　　越來越多的事實證明，西方國家認為的好制度「其實大多數都是發達國家經濟發展的產物，而不是它們經濟發展的原因」。　　簡單照搬西方國家的政治制度更多時候只會產生諸多的副作用，因為政治制度的持續有效運行不是由某種現代觀念或者政治人物的個人意志決定的，而是更多地取決於其對社會經濟環境的適應和對社會政治力量關係的調節。越來越多的事實表明，將制度現代性等同於西方化，將政治制度現代化等同於多黨制、民主化，無論是在理論上，還是在實踐上，都是片面的和誤導的。　　二、中國共產黨的執政方式是內生演化的　　與絕大多數國家相比，中國的傳統社會延續時間長，沒有根本性斷裂，加之歷代執政者重視對前代執政經驗的收集總結，作為主流文化的儒法思想帶有強烈的治亂傾向等原因，中國積累了豐富的治理國家的理念和知識。習近平在主持中央政治局第十八次集體學習時說：「在漫長的歷史進程中，中華民族創造了獨樹一幟的燦爛文化，積累了豐富的治國理政經驗，其中既包括昇平之世社會發展進步的成功經驗，也有衰亂之世社會動蕩的深刻教訓。」　　政黨政治是現代化的產物，中國共產黨也是如此。它是按照列寧主義政黨這一現代政黨模式創建的，從形制上不僅與其他列寧主義政黨有相似之處，甚至與西方發達國家政黨以及許多發展中國家的政黨也有不同程度的相仿。由於20世紀中國社會面臨的全面危機，社會革命成為克服危機的選擇。在領導革命的過程中，中國共產黨所處的環境異常艱險，必須從中國實際出發才能求得自身的生存和發展。經過不懈努力，中國共產黨摸索出一條領導中國革命成功的道路，並創造性地實現了政黨現代性的本土轉化，在西方政黨、列寧主義政黨以及民族主義政黨等類型之外開創出一種中國式的政黨類型。　　將中國共產黨置於世界政黨的坐標系裡來認識，更凸顯出其與其他類型政黨的差別，也能更清晰地認識其在奪取政權的過程中形成的內在特點。扼要而言，與發達國家政黨相比，中國共產黨是革命性政黨，奪取了政權，打破了舊的國家機器，按照自己的社會政治理念建立了新制度，將改造社會作為歷史使命；與許多後發國家的政黨相比，中國共產黨在革命過程中，通過局部建政執政，積累了較為豐富的執政經驗；與前蘇東國家列寧主義政黨相比，中國共產黨具有更強的軍事性，是通過獨立自主的武裝鬥爭取得政權的。革命立場、執政經驗、軍事鬥爭直接影響和塑造著共產黨成為執政黨的行動邏輯。　　首先，革命是共產黨的歷史使命，從而改造和引領社會成為保持政黨地位的基本路徑。共產黨將自己定位為階級和民族的先鋒隊，要帶領無產階級和中華民族求得解放，是各項事業的領導核心。引領社會依靠的是先進的理念和黨員的出色行為，改造社會依靠的是打破舊的生產關係，塑造新的階級意識、民族意識和國家意識。只有引領社會才能將黨與群眾的關係保持在一個合理範圍內，只有不斷改造社會，進而不斷地改造政黨自身，才能使黨的意志得以全面貫徹，持續獲得群眾的認可和支持。承擔歷史使命成為黨論述合法性的基本出發點。　　其次，軍事鬥爭是獲得執政地位的根本手段，從而軍事化也成為保持組織行動力的基本方式。中國共產黨奪取政權的過程是由建黨-建軍-建國三個環節組成的，軍事鬥爭的成功使黨的地位從局部割據逐漸轉變為全國執政，也把軍事化的組織方式延伸到執政實踐之中。軍事化組織強調統一領導，一切行動聽指揮，保持「看齊」意識，採取信息層層傳遞，重視保守秘密。這些特徵和許多具體做法一直被延續下來。　　第三，群眾工作是獲得鬥爭資源的基本方式，從而動員和組織群眾成為提升政策效力的主要手段。群眾工作既是中國共產黨取得軍事成功的經驗，也是在局部執政的具體實踐。中國共產黨在鬥爭的過程中不斷成長壯大，始終處於敵強我弱、四面包圍、資源緊缺的狀態，唯有獲得周圍群眾的支持和擁護，才能獲得軍事和政治鬥爭的資源，對抗強大的敵人。取得執政地位後，群眾路線作為黨的根本工作路線，不斷得到強調，只有堅持黨的宗旨，避免脫離群眾，才能保持黨同群眾的血肉聯繫。　　中國共產黨在奪取政權過程中通過自己探索積累的成功經驗不僅在黨內實現了制度化，而且深刻嵌入到中華人民共和國建立後的國家治理體系構建和運行之中。對於中國的國家治理體系而言，中國共產黨不僅是執政黨，還是進行政治、思想和組織領導的領導黨，從而大大擴展了執政的外延和內涵。黨的執政地位不僅是一般意義的掌握和運用國家政權，還要掌控社會經濟文化等諸多領域，不僅體現在黨員佔據國家政權中的重要崗位，還要持續吸納社會各群體中的優秀分子，不僅體現在倡導和堅持某種政治理念，還要將這種理念灌輸到全社會，確定其主流地位。　　三、國家治理體系中的執政方式現代化　　經過新中國成立以來的兩次探索，執政黨既深刻體會到以黨代政的弊端，也清醒認識到黨政不能簡單地分開，應該更加實事求是地面對在現有制度框架下，當下歷史發展階段中，如何更好地為人民執政這個關鍵問題。2013年，黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，標誌著黨的執政方式現代化進入第三階段。　　首先，國家治理體系現代化的提出，明確了黨與國家治理體系的關係。國家治理體系不是外在於執政黨的，而是「黨領導下」的管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排。同樣，黨的體制機制、黨內法規體系也不是外在於國家治理體系的，而是國家治理體系的有機組成部分。由此，才能構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型[15]。　　其次，國家治理能力現代化的提出，發展了黨的執政能力概念。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。毫無疑問，執政黨的能力是整個國家治理能力的核心，也是工作的重點，同時也要「提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力」。因此，國家治理能力的提升是綜合性、全面的，要依靠實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規範化、程序化，儘快提高黨和國家機關、企事業單位、人民團隊、社會組織等的工作能力，國家治理體系才能更加有效運轉。　　第三，黨的執政方式現代化要尊重國家治理現代化的規律。國家治理現代化是現代化的具體形式，同樣遵循著分工深化、合作深入、交往擴展、人的主體性提高的規律。因此，當下要繼續完善黨的執政方式，尤其應該重視五個方面的問題：　　一是在堅持「總攬全局協調各方」的執政格局前提下，遵循社會分工、政治分工的規律，著力提升「各方」的責任意識、協同理念和治理能力，在相應領域和問題上更有效地發揮「各方」的作用。同時，要充分發揮黨的「領導地位」，推動「各方」之間的合作互動，提高制度的整體性，保持和延續集中力量辦大事的制度優勢。　　二是在堅持科學執政、民主執政、依法執政的總原則下，探索符合時代特點、整體制度框架要求、有助於問題解決的機制策略和方法。這就需要鼓勵地方部門積極主動地進行差異化創新探索，以實踐的多樣性激發制度活力，從而將這個總原則落到實處。　　三是要通過體制機制建設減少和避免以黨代政干政。社會事務越複雜，黨越要保持「中立」的地位，推動和支持用民主法治的方法解決問題。堅持依法執政，積極推動法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。在黨的意志貫徹中減少命令強制，重視引導教育。在具體問題的解決中減少直接介入，限制政治手段的過多使用，主動積極地發揮制度法律的作用，在問題解決過程中提高政府、司法及其他國家機關的公信力。　　四是要提高黨的執政方式的精細化水平。既要保持集中力量辦大事的優勢，也要努力實現人民利益無小事的承諾。在國家治理體系完備的條件下，黨的執政方式不能只停留在願景引領、價值塑造、理念闡發，還要通過具體有效的措施方法、工具手段將黨的執政優勢發揮出來，回應社會更高的、更多樣的需求，體現黨的現代化治理水平，從而使黨的執政地位具體化、鮮活化。因此，要在執政理念的引領下，推動執政方式的具體化、精細化，通過執政效果體現執政理念。　　五是要重視黨的執政方式日常化。群眾路線就是要防止黨高高在上，陷入官僚主義，使黨始終融入社會經濟生活之中。要根據城市化、網路化、多樣化以及代際更替等社會生活變化的特點，主動改進領導人的言行，加強基層組織建設，發揮黨員模範帶頭作用，督促國家機關提升管理和服務、引領公共參與的能力，使黨更為有機地嵌入到人們變動中的日常生活中，將先鋒隊的作用落到實處、細處，讓群眾在具體政策和公共事件中真切感知到黨的積極作用，在生活質量提升的同時增強社會信任。把群眾工作的重點從動員社會轉變到組織社會上來，根據社會利益多元性、社會自組織意識不斷增強的客觀條件，來創新組織社會的方法和組織形式，從而更有效地發揮黨在國家與社會中的橋樑紐帶作用。　　四、簡要結論　　如果說黨的領導地位和執政地位得到憲法確認是體制性的、穩定不變的話，那麼黨的執政方式作為具體實踐和策略方法則需要與時俱進，以適應變化的環境和黨的中心工作的調整轉移。中國共產黨作為一個帶有鮮明特色的現代政黨，身兼領導黨與執政黨雙重責任，繼承了悠久的治國理政傳統和鮮活的革命鬥爭經驗，這使黨在完善執政方式的過程中能夠獲得更豐富的資源，從而擁有更大的迴旋空間和更多樣的選擇方案。　　在新的歷史階段，黨要有更清醒的自覺和自省力，平衡好發揮制度優勢與剋制制度缺陷的關係，要更加善於將政治、組織、思想的領導優勢轉變為科學執政、民主執政、依法執政的具體措施。在保持價值引領和道德感召的同時，黨要更加重視執政實踐中體制機制、方法手段、治理工具的創新和使用，既發揮治理體系中各個主體的作用，更要將黨的影響融入到社會生活的各個領域之中。發揮這些優勢，根本上需要執政黨謙虛謹慎、善於學習、敢於修正自己，把自己堅持的價值理念與社會需要的治理結果更好地對接起來。正如習近平在慶祝中國共產黨成立九十五周年大會上告誡全黨的那樣，歷史總是要前進的，只有與歷史同步伐、與時代同命運的人，才能贏得光明的未來」。　　原文刊載於：《北京行政學院學報》　　本文編輯：王子謙

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