新型城鎮化與教育空間布局優化

城鎮化的重要特點是人口和產業的集聚，引發教育布局隨之變化，教育布局優化成為新型城鎮化的必然要求。

一、新型城鎮化要求優化教育空間布局

概括而言，優化教育空間布局的目的在於解決傳統城鎮化中存在的問題，助推新型城鎮化。教育空間布局的調整優化，要適應新型城鎮化的要求，並積極助推新型城鎮化進程。

城鎮化這一社會變遷本身就是人口與產業在空間布局上的變化，由於政府主導發展模式的粗放，農村轉移人口在市場機製作用下的盲目流動，空間布局方面的一些問題成為我國城鎮化過程中必須高度重視並著力解決的問題。

第一，大量農村人口集聚到城鎮，城鎮公共服務壓力大增，城鎮不能為新增人口提供與本地戶籍人口同樣的公共服務。就教育而言，農村轉移人口在城鎮的受教育機會、城鎮的教育資源供給問題特別突出，教育擴容增容的壓力巨大。政府主導的城鎮化模式導致一些城市「攤大餅」式擴張，加劇了土地粗放型利用，城鎮教育用地緊缺，教育安全受到威脅。教育資源在城鎮空間中「總量不足」「供不應求」，是城鎮化進程中城鎮教育面臨的最大挑戰。

第二，城鎮化的區域發展很不平衡，城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。我國東部沿海地區城鎮化快速發展，中西部地區發展相對滯後。就教育而言，教育資源在不同層級城市城鎮間的分布很不均衡，優質教育資源往往集中在發達地區，集中在特大城市和大城市，教育資源分布不均衡所發揮的對於人口流動的引導作用，導致城鎮的規模結構更加不合理，以致一些城市出現「城市病」，難以可持續發展。教育資源在城鎮空間分布中「結構不當」，是教育布局調整必須解決的問題。

第三，城鄉發展依然不平衡，農村發展嚴重滯後，農村基本公共服務匱乏。大量農村人口離開農村，導致農村人口和農村受教育人口減少，農村教育的空間布局需要根據人口變化作出調整，「撤點並校」是相應的舉措，但其合理性受到質疑。不論做怎樣的調整，城鄉教育發展依然不平衡，農村教育發展嚴重滯後，農村留守兒童教育問題日益凸顯。農村學校在空間分布上的「布局不當」，農村學校在城鄉教育空間對比上的「差距過大」，或者說農村教育「質量不高」，是新型城鎮化進程中需要解決的問題。

總之，城鎮公共服務提供不足、城鎮間空間布局不合理、城鄉發展不平衡等問題，是新型城鎮化需要解決的問題。這些問題在教育上都有突出的反映，表現為教育資源在城鎮空間中「總量不足」，在城鎮間空間分布中「結構不當(布局不當)」，農村學校在農村地區空間上「布局不當」，在城鄉教育空間對比上「差距過大」。

解決這些問題的基本思路是「優化布局，集約高效」。不僅要優化城市(城鎮)內部的空間結構、城鎮間的空間結構，還要優化城鄉間的空間結構，提高發展效率，推動城鄉一體化發展。就教育而言，不僅要優化城鎮內部的教育布局結構，也要優化城鎮之間、城鄉之間的教育布局結構，使學校布點更加合理、教育資源配置更加高效，更利於促進城鄉教育一體化發展，更好地促進人的發展和社會的發展。

二、優化城鎮內部教育空間布局

隨著城鎮化的快速發展，大量農村人口和學齡兒童湧入城鎮，城鄉學校辦學規模呈現出「城鎮大班化、鄉村空校化」的兩極分化態勢，我國基礎教育進入了大規模學校與小規模學校並存的時代。[1]

新型城鎮化要求城鎮政府「完善基本公共服務體系」。面對人口增長的壓力，城鎮政府要根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，逐步增加基本公共服務供給，提高城鎮居民基本公共服務水平，統籌布局建設學校公共服務設施，優化學校布局和建設規模，合理配置中小學校和幼兒園資源。

人口向城鎮集聚，要求優化城鎮學校空間布局，重點解決城鎮學校班額過大問題。班額過大增加了因材施教的難度，教學質量提升受到影響。我國中小學平均班額遠遠高於發達國家水平。2010年我國小學和初中平均班額分別為38人和52.9人，而OECD國家則分別為21人和23人，我國是OECD國家的1.8倍和2.3倍。[2]這說明我國中小學班額之大已經成為一個嚴重的問題，「普九」是低水平的。而城鎮學校的平均班額高於全國平均水平，某些人口大省、某些發達地區、某些縣城的平均班額更是遠遠高於全國平均水平。城鎮學校大班額的局面要得到改變，需要在城鎮新建或者改造更多學校，這就需要更多的教育用地。

當前，我國的土地資源極為緊缺，需要節約、集約使用城鎮土地，為發展教育騰出寶貴空間，並需要處理好教育用地總量、增量和存量的關係。在總量上，要保證教育用地的「相對充足」，即在不浪費的情況下保障教育用地的需求。如何確定教育用地總量？不是根據戶籍人口適齡兒童數量，而是根據本區域適齡兒童總量(包括流動人口)確定教育規模，進而確定教育用地總量。當教育用地與其他用地發生衝突時，要減少非公益性用地劃撥，統籌安排基礎設施和公共服務設施用地，根據「教育優先發展」的原則，優先安排教育用地。有條件的城鎮，可以在城區和郊區為教育發展留出儲備用地，以保證將來之需。在增量上，可以實行增加城鎮教育用地規模與農業轉移人口落戶數掛鉤的政策，保證隨著教育人口的增加及時對教育予以擴容和增容。在存量上，要盤活利用已有的學校資源，通過重新劃片、學區制改革、集團化辦學等方式，優化學校布局，提高教育用地使用效率。

總之，在城鎮化進程中，要按照「總量夠用、增量合理、存量盤活」的原則，實行增量供給與存量挖潛相結合的供地、用地政策，滿足城鎮教育用地的需求。目前看來，城鎮教育用地的缺口還比較大，需要大力增加教育用地。

考慮未來和長遠發展，應根據城鎮人口發展趨勢，做好城鎮整體規劃，留出相對充足的教育用地，疏解已有的大班額，並考慮未來教育人口增減，確定各級各類教育特別是中小學和幼兒園的用地需求與建設規劃，加快城市核心區優質教育資源向城鄉接合部以及新城新區的延伸覆蓋，促進優質教育資源布局優化，減少班額。[3]

在舊城區改造、城鄉接合部改造中，要重點做好已有學校的空間改造，統籌規劃地上地下空間開發，改造更新教學用房、辦公用房和其他教育設施，增大學校容量，優化提升學校服務能力。新城新區建設中，學校建設的標準可以適度超前，為教育未來發展預留空間。

三、優化農村教育空間布局

一是從城鄉教育關係上解決農村學校在城鄉教育空間對比上「差距過大」(或者說農村教育「質量不高」)的問題。加快農村教育事業發展，需推進城鄉教育一體化，縮小城鄉教育質量差距，提高農村教育質量和均衡發展水平。農村學校在農村地區空間分布上的「布局不當」，是新型城鎮化進程中需要解決的問題。城鄉之間配置教育資源要重點向農村地區傾斜，在推進義務教育學校標準化建設的同時，要特別注重教育人力資源的傾斜性配置，加強農村教師隊伍建設。

二是在農村地區空間分布上解決農村學校「布局不當」的問題。農村地區受教育人口的減少要求優化農村教育布局，合理「撤點並校」，重點解決農村小規模學校的發展問題。同時，還要積極發展農村學前教育，建立健全新型職業化農民教育和培訓體系。

在城鎮化進程中，要科學編製縣域村鎮體系規劃和鎮、鄉、村規劃，合理安排教育機構(包括中小學和幼兒園)布點，在尊重農民意願、方便學生就讀的基礎上，調整並確定教育機構的布局結構。當前，在加強農村中小學寄宿制學校建設和中心校建設的同時，要重點辦好農村小規模學校。

要真正使農村小規模學校成為「農民家門口的好學校」，需要提升相關教育政策的合力與效力，需要加大公共財政對農村小規模學校的投入力度。可實行寬鬆的教職工編製標準，增加農村小規模學校教師編製，建立農村教師特殊津貼制度，鼓勵優秀教師到小規模學校任教。[1]在提升農村小規模學校教育質量上，很多地區探索出多種模式。特別是在教育過程方面，通過強弱捆綁促進小規模學校發展，形成「教師聯校走教」「教育發展協作區」「學區共同體」等本土化模式。[4]這些發展機制打破了學校發展的「空間限制」，使優質學校的教育資源、教育要素可以在校際自由流動，提高了教育效率。實際上，這是一種「柔性的教育空間布局優化」。

由於農村小規模學校在空間分布上非常分散，在管理上有一定難度。當前，各地採取的往往是「中心校管理模式」，而不是由縣級教育行政部門直接管理。大多數教學點和村小缺乏獨立的法人地位，身份上依附於當地的中心小學，教師選派、公用經費分配、教學設施供給等方面受制於中心小學。身份不平等、權力不對等，導致農村小規模學校經費被截留，優秀師資被抽離，教師培訓機會被剝奪的現象相當普遍。在與中心校的關係上，農村小規模學校只是「空間上的獨立」是不夠的，更需要「法律上的獨立」，在法律權利上也是一個獨立的法人實體，享有相應的自主權。

此外，應該把校車問題納入農村教育空間布局問題的討論中來。教育空間布局調整的一個基本要求是方便學生就近入學。但何為方便，何為遠近？即便學生家庭住址離學校空間距離較遠，但如果有校車快速接送，其「時間距離」也並不遠。校車改變了傳統農村教育中對於「方便」「就近」的概念，為農村教育空間布局的優化帶來了新的思路。

在農村地區，要積極發展校車交通系統，把它作為公共交通系統的重要構成部分，優化交通站點和線路設置，提高覆蓋率、準點率和運行速度，強化安全管理和資格准入。完善學校與村莊的交通網路，改善交通條件，提升服務水平。

四、優化不同層級城鎮間教育空間布局

推進新型城鎮化，需要在不同層級的城鎮優化教育的空間布局，重點加強中小城市的優質教育資源建設，增進中小城市的教育吸引力。

一是以教育發展增強中小城市的吸引力。不同層級的城鎮吸引人口集聚的能力有很大差異。城市和城鎮提供的就業機會多，提供的基本公共服務好，吸引農村轉移人口的能力就強。這說明了過去曾經有一段時間以發展小城鎮作為我國城鎮化的「政策主導」並不可行。

小城鎮的增長與發展粗放，達不到理想的規模經濟和集聚經濟效果，還可能造成嚴重的環境污染和生態破壞。許多小城鎮不具備城市的功能，小城鎮是地域性的政治、文化、醫療衛生、社會治安、農業技術服務等公共服務中心，也可以集中一些初級的、針對人的健康和針對物的服務的服務業，如餐飲、倉儲、商貿等。但由於規模和服務半徑所限，高級的服務業、對入門條件較高的行業，特別是針對資產的服務，如會計、法律、學術研究、證券投資等，很難在小城鎮集聚。小城鎮可以集中工業，但也是有條件的，遠離城市群和大城市的小城鎮，一般只能有一兩個依託當地資源的特色產業，不會大量集中產業。可見，小城鎮的功能特點決定著大多數小城鎮不會持續、大規模地創造就業崗位。[5]269而沒有產業、就業作支撐，小城鎮集聚人口的能力、提供公共服務的能力尤其是提供優質教育的能力就沒有經濟基礎。

基於以上考量，在整個國土的空間布局上，我國新型城鎮化發展的基本戰略是優化城鎮規模結構，促進各類城市協調發展。其戰略重點是加快包括縣城在內的中小城市發展，提升中小城市的引力和拉力，重點提升中小城市的基本公共服務能力。[6]可根據我國重視子女教育的傳統，增強城鎮優質教育資源對人口集聚的拉力。依靠教育、醫療等公共資源配置向中小城市和縣城傾斜等措施，引導高等學校和職業院校在中小城市布局，推動優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，促進城鎮化進程中不同層級城鎮空間布局的合理化。[3]

二是在大力促進中小城市教育發展的同時，特別關注「縣城」的教育發展。縣是我國經濟、社會、政治、文化等功能比較完備的行政區劃單元。縣域經濟是國民經濟的基層經濟，也是國民經濟發展的基本支柱和統籌城鄉經濟社會發展的關鍵環節。整個國民經濟活動的各項指標在一個縣市的範圍內基本可以得到反映。在縣域這個範圍內，既有城鎮經濟，也有鄉村經濟；既有第一產業，也有第二和第三產業；多種所有制全面發展，非公有制經濟比重高。這些經濟的發展都會在不同程度上推動城鎮化的發展。縣域經濟是城鎮經濟和農村經濟的結合部，是工業經濟和農業經濟的交匯點，其特殊區位和特殊的部門功能，決定了縣域經濟的發展在統籌城鄉發展進而加速城鎮化進程中的重要地位。[7]因此，應該以發展、壯大縣域經濟為切入點，把農村剩餘勞動力就近轉移到第二、三產業，形成縣域範圍內的勞動力流動，這樣既能實現農村人口的轉移，兼顧城市化與城鄉一體化，又可緩解大城市的壓力，減緩農村人口向大城市的高度集中，在一定程度上降低了大城市的社會風險。[5]303

縣域經濟的發展，縣城的產業集聚和人口集聚，需要以「縣城教育」的發展作支撐。縣城教育不同於「縣域教育」，縣域教育是指在縣級行政區劃內，以縣城為中心、以鄉鎮為紐帶、以廣大農村為腹地的區域教育，具有區域性、層次性、集聚性和擴散性等特徵。在縣域範圍內，與鄉鎮教育、村小和辦學點相比，縣城教育是當地最好的教育，對整個縣域教育的發展具有示範和引領作用。一些鄉村農民在縣城買房居住，主要目的不是就業，而是讓子女在縣城享受更優質的教育資源。在當地相對優質的縣城，教育成為吸引農村人口集聚的重要因素。縣城教育的發展是推進城鄉教育一體化發展的關鍵節點，也是推進城鎮化特別是推進「就近城鎮化」的一個關鍵支持因素。

當前，縣城教育的發展面臨著很大的教育人口壓力，如學校少、班額大、教師缺、經費不足、辦學條件需要改善等，諸多問題需要解決，而且這些問題單靠教育行政部門自身難以解決，需要縣級政府甚至更高層級政府協調編製、人事、財政、土地等管理部門予以統籌解決。

綜上，教育在城鄉之間、城鎮內部、農村地區、城鎮之間，進行空間布局大變化、大調整、大優化，這是城鎮化發展的需要，也是教育自身發展的需要。這種大格局的變動，要求加強統籌規劃和頂層設計，並提供有力的制度保障和資源支持。

五、加強對教育空間布局的統籌規劃

優化城鎮內部教育空間布局、優化農村教育空間布局、優化城鎮間教育空間布局，這「三個優化」不是割裂進行、各自為政的，實際上是「一個優化」，是同步進行、一體推進的。應根據教育自身發展的需要和新型城鎮化的客觀需要，根據教育資源承載能力，構建科學合理的教育宏觀布局，優化城鄉教育空間結構，提高國土空間利用效率，推進城鄉教育一體化發展，促進城鄉教育要素平等交換和教育資源均衡配置，推動人口與空間的關係布局更加合理、區域教育發展更加協調，增強教育的服務能力，在整個國土面積上形成適應人的發展與國家發展的教育戰略格局。

在新型城鎮化背景下，統籌規劃教育空間布局，需要把握以下三點。

第一，堅守「一個理念」。把「以人為本」作為根本理念融入規劃全過程，把有利於城鄉居民生存和發展，特別是有利於農村轉移人口在城鎮過上美好生活，作為衡量規劃質量的根本尺度，以促進人的現代化、人的城鎮化、農村轉移人口市民化作為構建教育空間布局規劃的核心。

第二，依靠「兩個支點」。城鄉二元結構的存在是我國的基本國情，破解城鄉二元結構、促進城鄉一體化發展是新型城鎮化的主要任務。

在新型城鎮化背景下，我國教育改革與發展的基本任務是破解城鄉教育二元結構，促進城鄉教育一體化發展。城鄉教育一體化是指統籌城鄉教育發展，整合城鄉教育資源，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的教育體系和機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補，推動城鄉教育相互支持、相互促進，縮小城鄉教育差距，使公共教育服務均衡化，實現城鄉教育均衡發展、協調發展、共同發展。[8]

城鄉教育一體化並非城鄉教育一樣化，也不是消滅農村教育的優勢與特色，而是要充分肯定、增進、利用這些優勢和特色。城鄉教育規劃不能割裂，在規劃教育空間布局時，城市教育和農村教育作為「雙支撐點」缺一不可，要在城鄉一體的大空間背景下，統籌土地、人才、技術、資金等教育要素，讓這些教育要素在城鄉空間範圍內合理流動，並更多地向農村教育傾斜性投入。

規劃教育空間布局，在關注「城與鄉關係」的同時，還應該關注「城與城的關係」，明確各類城市在教育上的功能定位和分工，加快推進教育的城市群一體化進程，如京津冀教育一體化、長三角教育一體化、珠三角教育一體化進程。這就需要統籌制訂實施城市群規劃，推動跨區域城市間教育分工，推動區域共享，實現城市群教育一體化發展。從從屬關係來說，城市群規劃只是城鄉發展整體規劃的組成部分，並不否定「兩個支點」的重要性。

第三，力求「多規合一」。規劃城鄉教育空間布局，涉及教育、人口、人事、土地、投融資、生態環境等方面，涉及諸多政府管理部門，需要加強統籌，防止多種規劃各自為政甚至相互矛盾的「碎片化」現象。在某個區域範圍內，制訂教育空間布局規劃時，既要在「空間」上統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村的教育發展，又要在「要素」上統籌規劃影響教育發展的各種教育資源；既要將教育空間規劃納入區域經濟社會發展總體規劃中，又要與區域內的其他子規劃特別是城市規劃、土地利用規劃等相互銜接，最理想的境地是「多規合一」。

教育空間布局規劃要落到實處，真正發揮規劃的作用，需要關注以下三點。其一，科學制訂。要完善規劃程序，避免個人專斷。提高規劃編製科學化、民主化水平。防止政府主導的規劃對於弱勢群體的侵權行為。例如，農村地區的「撤點並校」是典型的教育空間布局調整行為，但過去由於家長和村民民主參與不夠，結果出現了一些不合理的撤併。其二，動態調整。教育空間布局規劃制訂之後，並不是一成不變的。我國城鎮化的一個典型特徵是人在城鄉之間、城市之間動態流動。因此，教育空間布局規劃應該根據人口變化情況予以動態調整。需要對區域人口變化情況特別是教育人口變動情況，進行監測和預測，作為調整規劃的基本依據。其三，制度保障。政府制訂的各種發展規劃，在實施中有些會嚴重失靈，主要因為「規劃的有限理性；規劃文本缺乏法律效力；利益集團複雜、特殊」。[9]要使規划具有權威性、嚴肅性，需要提高規劃的約束效力，通過「制度約束」剛性推進規劃實施。根據規劃制訂配套政策，建立健全制度體系，加強部門間協調配合，並建立監督和問責制度，加強規劃實施全過程的監管，嚴格實行規劃實施責任追究制度。總之，需要強化規劃管控，解決制度短缺問題，通過制度約束，防止規劃失靈。

最後，還需要提及的是，教育空間布局有剛性調整與柔性調整兩種方式，前者往往是「機構整合」，如實體性的學區化改革、一個法人代表的多校集團化辦學、高校合併等。剛性很強，處理不當會破壞教育生態。後者往往是「機制調整」，不是合併機構，而是通過運行規則的變化帶來教育空間布局的優化和區域優質教育資源的共享，如區域性集體備課制度，優質校向鄉鎮薄弱校下達一定比例的招生名額，從而拉動優質教育資源共享等。在實際工作中，這兩種方式可以選擇性使用，剛柔相濟，更好地促進教育空間布局優化，緩解城鎮化進程中教育資源、教育生產要素的過剩與短缺問題，提高教育空間的管理效率和效能。

總之，城鎮化進程中最「顯性」的教育變遷，就是學校在城鄉國土上的空間分布變化。為了更好地優化學校空間布局，還必須關注空間變化背後「隱性」的觀念、制度等因素。優化教育空間布局，需要以先進的理念為指導，也需要以剛性的制度作保障，要體現新型城鎮化的內在要求。

參考文獻：略