羅大蒙 張芸：治理民主化：國家治理現代化的必然選擇

　　————基於對政治發展動力模型的分析　　

摘要：一個國家的政治發展進程會受到制度形態及其實施狀況的影響，具有現代化的制度形態又擁有保證制度運轉的現代化治理機制的國家通常能夠形成"向心型政治發展動力"，進而促進位度的鞏固和國家良性發展。反之，二者的離散則會導致制度的潰敗和國家的衰退。我國具有高度民主的社會主義制度形態，但卻缺乏保證其順利運轉的民主治理機制，致使我國深陷治理的重重困境和政治發展的危機之中。治理民主化構成了決定我國社會主義民主制度能否運轉和鞏固及國家善治能否達成的關鍵因素。當下中國所推行的國家治理體系和治理能力現代化，必須以中國特色社會主義民主政治制度的運轉和鞏固為目標導向，以民主原則為價值指引，對國家治理機制進行改造和重塑，這樣才能使中國擺脫治理危機，建立起真正的民主國家。

　　 關鍵詞：國家治理；治理民主；民主鞏固；政治發展

　　 一、問題的提出

　　 政治發展主要表現在兩個層面，一是政治體系由低級形態向高級形態的轉變過程，二是政治體系內部的體制、結構、功能及運作機制的發展和完善過程，前者主要表現為制度形態的確立，後者則致力於制度的運轉。良性而有序的政治發展則體現了兩個層面的結合，新型制度形態的確立是政治發展的根本性標誌，制度能否成功運轉則是衡量政治發展成敗的關鍵，確立了制度形態而現實中卻難以有效運轉的國家或地區，通常會面臨國家建構的危機。作為"一切國家制度的本質"和"國家制度一切形式的猜破了的啞謎"，民主無疑是國家制度建構和政治發展的目標，在現代民主-國家建構的視野中，民主制度能否有效運轉就構成了區分發達民主政治與不發達民主政治的關鍵，並直接影響著民主制度的鞏固和國家善治目標的達成。但在民主建構的進程中，建立一種民主制度相對容易，民主的鞏固卻要難得多，亨廷頓對19世紀前期至20世紀後期民主實踐史的研究表明，在一波民主化運動之後總要經歷民主化的回潮，浪潮與回潮之間"呈現出一種"進兩步，退一步"的模式"，且每次回潮"都給在前一波民主化浪潮中實現了民主轉型的部分國家帶來滅頂之災"。

　　 一個國家的政治發展是走向民主的鞏固，進而實現國家善治，還是陷入民主崩潰致使國家衰敗，治理的體系、結構、機制、能力等是否與民主制度相適應，並促進民主在政治、社會領域紮根便是關鍵性變數。帕特南通過對義大利南北部地區治理實踐的比較分析發現，治理中更多的融入了民主因素的北方要比剝削和依附關係長期存在的南方具有更好的制度績效，一套建立在公民參與基礎上的民主治理機制是義大利北部民主制度得以有效運作的關鍵因素。治理體系和治理機制的民主化對民主制度的穩固和國家的政治發展具有極為重要的影響，甚至在一定條件下可以起到決定性作用。中國的民主政治發展正徘徊於鞏固與倒退的十字路口，困境與機遇並存，黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化能否在民主的框架內予以推進，直接關係到中國的政治發展前程，在國家治理適應民主制度並實現高度契合的情況下，轉型中的中國則會快速步入發達民主政治的序列，但當在治理不適應民主甚至背離了民主原則的情況下，中國所要面臨的就是民主制度潰敗的危險和國家治理的重重危機。

　　 二、政治發展的動力模型：對制度形態與國家治理二者關係的解釋

　　 一套完善的政治制度由制度形態（包括核心制度層和根本政治制度、基本政治制度等）及其治理體系和治理的具體實施機制（包括各項具體的政治制度，如選舉制度、協商制度、民眾參與機制等，及其運作的具體程序、規則等）構成。制度形態是一個國家政治體制的本質屬性，是價值理性的體現，是國家運作的元規則。治理體系和治理機制則是制度形態的運轉過程和具體實施細則，是制度形態的保障機制，體現了工具理性。制度形態反映了主權歸屬和治權來源，治理體系與機制則是權力的具體運作。國家制度形態與治理體系具有匹配和一致性，一個國家實行什麼樣的制度形式，意味著需要有相應的治理體系保證制度的運轉。二者的契合可確保政治體制的穩定和國家共同體的和平，且高層次的契合可形成向心合力，推動國家的政治發展。但治理體系具有強大的行為慣性，總會受到傳統文化、不成文規則、既存模式等方面的影響，因而它總會落後於甚至偏離於制度的建構，從而構成制度運轉的阻力，甚至致使已經形成的制度形態面臨崩潰的危險，阻礙政治發展進程。

　　 為了考察制度形態與治理體系選擇的關係形態對政治發展帶來的影響，我們以民主的發展狀況為維度，把國家制度形態簡分為非民主政治形態、低度民主政治形態、新興民主政治形態、及發達民主政治形態。同樣，由於"民主是現代國家治理體系的本質特徵，它是區別於傳統國家治理體系的根本所在"，因而，我們以民主作為區分傳統與現代的標誌，把國家的治理體系和治理模式分為傳統治理和現代治理兩種樣式，現代化治理是在治理體系、治理結構設計、治理機制、治理能力等方面實現了制度化、規範化、程序化、法治化等民主治理要求的治理樣式，而傳統治理不僅包括專制治理，還包括威權型治理和新興民主狀態下未能實現治理的體系、結構、機制等制度化、規範化、程序化、法治化的治理樣態。由此，國家制度形態與國家治理模式之間便形成了四種關係樣態，進而構成政治發展的不同動力模型：

　　 （一）超低水平契合-徘徊型政治發展：非民主政治形態與專制統治

　　 專制主義政治形態是與民主政體相對立的概念，國家建基於專制的政治統治體系之上，其治理結構沿襲著"絕對主義國家譜系"發展，整個國家只有一個權力中心，即皇權，皇帝是國家的大家長，集國家最高權力於一身。由皇帝直接掌控的中央系統是整個國家的"權力集裝器"，對國家資源，包括經濟、政治、文化、軍事、人口等具有絕對的配置性權力。專制國家的治理手段主要依賴於監控與暴力，行政力量在道德教化的同時也通過操縱和直接監管的方式"控制著人類活動的時間安排和空間安排"，並輔以暴力機器維持民眾與國家的賦稅、勞役、兵役和服從關係。在這種專制主義政治系統中，雖然專制型政治體制與專制化的治理模式具有適切性，一定程度上維繫了皇權的穩定和國祚的綿延。但就制度發展和政治現代化而言，二者卻是在超低水平的契合，雖有朝代的更替、體制的延續，卻沒有政治的進步和社會結構的變革，政治制度建設及其治理體系始終在前現代化階段徘徊，自身缺乏向現代化制度體系過渡的動力機制，政治發展陷入了周期性的循環和無限性的停滯（如圖1所示），且治亂循環的怪圈是其難以逃離的"西西弗斯魔咒"。"其興也浡焉，其亡也忽焉"，興衰治亂，往複循環。

　　 （二）低水平契合-過渡型政治發展：低度民主與威權主義治理

　　 威權主義政治又被稱為"過渡型權威主義"或"新權威主義"，一方面具有一元化的政治、高度強制性的政治動員、統一的官方意識形態等特點，另一方面，它與專制主義政治體系下的層級集權和以皇權為中心的專制獨裁政治不同，它屬於"半集權"模式，在形式上依然保持著民主的框架。但威權主義體制下的民主是非常弱勢的，這類國家一般遵循著後發外源型的現代化進路，經濟發展、社會秩序、政治穩定"比個人權利和民主更為重要，而且民主必須為維繫整個社會的秩序和改善經濟福利服務"。

　　 "以政治民主和社會平等為代價來促進經濟發展"的治理思路，短期內雖然能夠帶來經濟的繁榮和政治的穩定，但這類國家卻面臨著自身難以解決的困境，容易陷入"過渡型政治發展動力模型"中（如圖2所示）。成功的經濟政策，快速的城市化進程，普及化的大眾教育，日益推廣的大眾傳媒顯示了威權政治的效能，但也為向民主政治的轉型鋪墊了基礎。由於這類國家所取得的政治支持多依賴於其經濟績效，"一旦無法實現快速經濟增長，也無法有效遏制通貨膨脹，那麼威權體制就會面臨統治的合法性危機，從而推進民主化的進程。"也就是說，無論威權主義的治理績效如何，其自身都蘊含著自我毀滅的種子，"如果政績不佳，它們將喪失合法性；而如果表現良好，政權也將失去合法性"。因而，面對合法性危機，威權政權要麼通過回溯專制手段苟延殘喘，要麼"不畏艱險地主動結束威權統治，並引入民主體制"。

　　 （三）離散-潰敗型政治發展：新興民主形態與低度現代化治理體系

　　 民主並不必然帶來善治的結果，相反，如果民主制度未能建立起一套與之相匹配的治理體系，民主就會成為無序的，多數人的暴政、政治的腐敗和行政的低效等問題便會難以遏制。在第三波民主化運動中新興的亞非拉民主國家便遭遇了民主鞏固和政治良性發展的難題，一些中亞國家陷入了政局動蕩、民主失范的局面，一些拉美國家徘徊在經濟停滯與民主僵局之間，還有些國家出現了民主的回溯，甚至回到前民主狀態。這類國家通常在取得民族獨立之後，便急切的引入了西方國家的多黨政治、競爭選舉等現代民主制度，但他們僅學會了西方民主的表皮，卻沒有領悟其實質，他們移植了西方先進的民主制度形態，卻未能有效解決民主的制度化、規範化、法治化和程序化等問題，選舉過程充滿了舞弊、操縱和暴力，政治權力到處非法和武斷的利用卻難以制約，特權階層無處不在且與普通平民之間的"威權式的關係模式"得到了強化，公民自由難以保障，公民權利隨時在受到侵蝕，法律治理體系十分薄弱，民主運轉所需的法治文化土壤還十分貧瘠……..質言之，"民主失敗"國家多是由於他們移植了民主外殼，卻未建立起保證民主運轉的科學化的治理結構、規範化的治理機制和高效的治理能力，致使發達的民主制度形態與落後的治理體系之間產生了極大的內在張力，最終使他們陷入了"潰敗型政治發展動力模型"之中（如圖3所示），國家治理面臨的危機十分嚴重，民主政治正在加速潰敗。

　　 （四）高水平契合-向心型政治發展：發達民主制度與現代化治理體系

　　 現代化治理體系與發達民主制度的高水平契合是民主政治發展的根本動力，是國家善治得以實現的前提。已經成熟的老牌民主國家，如英國、美國等，不僅具有高度現代化的民主制度形態，而且在國家治理層面也充分的貫徹了民主治理的原則，二者形成了"向心型政治發展動力模型"（如圖4所示），不僅保持了長久的政治穩定和常態化的經濟發展，而且民主政治建構也愈加成熟和完善。英國於1688年光榮革命後，逐步樹立起立憲君主制和議會高於王權的政治原則，政黨制度也漸成雛形，從而確立了英國現代民主政治體制。隨後雖歷經波折，但公民普選權、平等選區原則、無記名投票、司法獨立、權力制衡、社會監督、地方自治、法治體系等保證民主運轉的現代化治理體系也逐漸走向成熟，為英國發達民主政治的建立提供了動力。美國在獨立戰爭之後建立了民主共和體制，頒布了美國憲法，聯邦體制、地方自治、分權制衡、集團政治、政黨競爭等構成了美國極為珍貴的國家治理體系。英美等老牌發達民主國家具有發達的民主制度和規範化的治理體系、現代化的治理能力，不僅促進了本國政治的良性發展，還成為令世界各國效仿的民主制度建構和國家善治的典範，經濟雖時有滯漲徘徊，但國家的繁榮、科技的精尖、政治的高效、官員的清廉、人民的自由、社會的良好治理是其它國家難以企及的。

　　 三、治理民主的缺失：在當代中國政治發展中的表現及挑戰

　　 在現代化的進程中，我們既需要民主化的制度形態，也需要民主化的治理機制，二者的高層次契合會對政治發展形成向心動力，從而促進民主制度的鞏固。但二者之間並不會自覺聯姻，有時會相互背離並相互削減，形成離心型的動力模型，進而導致民主潰敗。當代中國的制度建構，從民主制度形態而言，具有相對資本主義民主更為優越的民主政治體制，但在治理體系層面，制度化、法治化、程序化、規範化水平還比較低，且在現實治理中具有更多的威權色彩。因此，從總體上而言，中國的民主政治建構還處於高度民主的制度形態與低度現代化的治理體系所構成的離心型政治發展模型中，二者之間產生的張力和衝突，最終不僅造成了制度運轉的困境與民主的式微，中國的政治發展進程和政治秩序的穩定也受到了挑戰。

　　 （一）當代中國政治發展中治理民主缺失的表現

　　 首先，民主並未成為一種現實治理理念，管控型治理思維主導著政治發展方向。民主不僅是一種價值理念，更是一種實踐體驗，民主的思想只有落實於現實的治理過程，並內化為基本的治理理念，才能對政治發展進程產生實質性影響。而在我國，管控型治理思維和治理模式卻長期在政治發展中佔據著主導地位，民可使由之，不可使知之的傳統思想依然根深蒂固。政治權力主體的民主意識還非常淡薄，他們並沒有真正的意識到"人民當家作主"和"權由民所授"的實質意涵，還習慣於把民眾看作是被管控的對象，不相信人民、不依靠人民甚至否定人民，對上負責、對民管控成為政治權力運行的現實邏輯。因而，在我國政治和社會生活中，操控選舉、代民做主、侵害民權、壓制民意、權勢凌人等現象層出不窮，給民主政治發展帶來了極大阻礙。

　　 其次，我國一直非常注重實體性民主制度的建構，卻忽略了民主的具體實施機制的完善。俞可平曾以陀螺比喻民主，認為"民主是一個陀螺：它只有像陀螺一樣運轉起來才有意義"。民主陀螺能否旋轉起來，其關鍵性的影響因素就在於是否建立健全了民主的程序性保障機制，缺少程序民主的建構，實體性民主就是一種抽象化的原則和"懸空"了的願景，便沒有實現的可能。新中國成立以來，我國雖然建立了由國體、政體及各項基本政治制度構成的、相比資本主義民主更加優越的實體性民主政治形態，但由於民主程序的缺失卻難以運轉，以至造成了我國的選舉民主有"過場"無"細節"、有投票而無真實民意的表達，協商民主也異化為"官大說了算"，成為領導意願合法化的工具。

　　 第三，權力缺乏有效制約，特權思想、特權現象依然存在。權力制約不僅是民主價值得以實現的重要保障，也是現代化治理機制的必然內涵。權力缺乏制約的國家，不僅給腐敗留下絕對的空間，也孕育著暴政產生的土壤，無論權力由多數人掌握，還是由少數人行使，情況均是如此，這是歷史留下來的教訓。因而即使是民主的國家，也要為權力築籠，在制度之籠里運作的權力才有可能實現好的治理。出籠的權力就如脫韁的野馬，難以控制，國家治理便隨時可能脫離民主的軌道，成為阻滯民主發展的障礙。無疑，權力集中且缺少有效的制約機制是我國政治生態中難以根除的痹症。鄧小平早在改革之初就指出，"權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記挂帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導"。"一把手"個人集權且現行體制又缺乏有效的監督制約機制，進而導致家長式人物的存在和"家長製作風"的形成，整個組織的活動完全由最高領導者個人意志支配，組織的管理主要靠人治，辦事無章可循、無法可依，同時在選人用人方面，領導者的私人關係和感情親疏會發揮決定性影響，進而致使組織內部形成錯綜複雜的裙帶關係和幫派體系。

　　 第四，公民參與國家治理的渠道和機制還不夠暢通。公民參與國家治理是治理民主的基本要義，達爾把公民"有效的參與"和"對議程的最終控制"看作是民主過程的基本標準，佩特曼也認為"真正的民主應當是所有公民直接的、充分參與公共事務的決策的民主，從政策議程的設定到政策的執行，都應該有公民的參與"。在一個發達的民主政治體系中，公民可以通過對話、討論、審視等形式參與政治生活，影響立法和決策過程，以修訂和完善政策工具，最終實現公共之善。我國雖然也建立了決策之前和決策之中的公民參與機制，如協商會議、政策聽證、市長熱線、網上議政等，但就現實政治實踐及其實施效果而言，與治理民主的參與要求還存在一定的差距。一方面，制度化參與渠道與公民日益擴大的參與需求相比還十分狹窄和不夠暢通，在決策的制定過程中，民意所能發揮的影響力十分有限；另一方面，公民參與國家和地方事務治理並不受政治權力主體的歡迎，各種壓制民意表達、設置參與障礙，甚至利用公權力對積极參与主體進行打壓的事件頻繁發生。

　　 （二）治理民主的缺失對當代中國政治發展帶來的挑戰

　　 在我國當代政治發展進程中，正面臨著高度現代化的制度形態與傳統的治理機制之間的張力和矛盾，導致我國民主政治發展後勁不足，現代國家治理困境重重，進而中國政治發展險象環生，道途艱難。

　　 第一，政治腐敗成為我國國家建設和社會發展的一大毒瘤，極易造成政治的持續衰敗。廉政是衡量一個國家政治發展和治理水平的重要內容，政治權威越廉潔，其對民眾負責的意識也會越強烈，在民主體制下，國家治理也越可能按照民主的原則來運行，民主政治的終極價值，即"善治"也便有了實現的保障。反之，一個國家的腐化越嚴重，則其政治越衰敗，民主運轉的負荷越重，制度潰敗的可能性越大。中國目前正處於腐敗高發期，不僅存在窩案、串案等現象，也存在高官化的趨勢。自十八大以來，我國查處的省部級及以上官員腐敗達一百八十多位，人員涉及到黨委、人大、政府、政協、國家部委局以及大型國有企業。除"老虎"、"獅子"型的腐敗外，中國還有大量的"蒼蠅式腐敗"，小官大貪，且難以查處。奢靡驕殆，貪污腐化是一個國家由鼎盛走向衰敗的徵兆和標誌，我國當前的政治腐敗已經十分嚴重，如若不及時祛除，便會日益浸入國家和社會的肌體，最終會致使體制難以運轉，國家走向衰亡。腐敗並不是非民主體制的專利，一些確立了民主制度的國家如果未能在民主運轉過程中建立民主化的治理體系同樣也可能發生大規模的腐敗。中國當前的腐敗是治理領域低度民主化帶來的必然結果，是民主運轉失靈的表現，只有在國家治理現代化中積極推進治理民主化和治理法治化才能剷除腐敗產生的土壤，把腐敗降低到最低的水平。

　　 第二，貧富懸殊過大，階層出現固化，公平正義受到威脅。公平正義是人類社會的永恆追求，是衡量社會全面進步的重要尺度，羅爾斯把正義看作是"社會制度的首要價值"，俞可平也把公平正義看作是"現代國家的底線"。公平不彰，則邦國無道，正義不舉，則民邪而無恥。在公平正義日漸消逝和公民的公平感較低的社會裡，不僅會影響國家政權存續的合法性，還會因民眾不滿足感和挫敗感的長期積累而日漸滋生社會的暴戾之氣，進而威脅社會公共安全和國家秩序穩定。而公平正義的制度根基則是現代的民主制度，確立了民主制度並通過治理機制進行運轉的國家通常公平度較高，民眾的正義感也較強。反之，在治理民主缺失的社會，不僅公民的政治權利難以實現平等，社會財富分配的差距也會隨距離權力中心的遠近而逐漸拉大。作為判斷收入分配公平程度的重要指標，中國的基尼係數已超過了0.4的國際警戒線，據國家統計局數據顯示，自2003年至2014年全國居民收入基尼係數最低為2014年的0.469，最高的為2008年的0.491，收入差距過大，給社會秩序帶來了不穩定的因子。與此同時，中國社會流動機制也出現了問題，階層固化現象比較嚴重，"官二代"、"富二代"、"窮二代"等草根辭彙的產生與流行正是對這一現象的反映和折射。階層固化意味著社會成員在不同階層之間的流動機制不暢，特別是底層民眾向社會上層的流動通道被堵塞，精英群體自我複製，草根民眾在底層掙扎，社會發展活力受到阻滯。

　　 第三，政治參與日益擴大，現有制度難以承接，政治秩序的穩定受到挑戰。政治參與是公民的一項基本政治權利，政治參與的廣度和深度也是衡量現代民主政治發展狀況的基本標尺。在民主制度形態確立並得以良性運作的國家，公民與政府之間具有平等協商和談判並達成讓步和妥協的機制，公民的正常利益表達通常能夠在體制的範圍內得到滿足和實現。反之，在非民主體制，或民主制度在治理機制上沒有得到反映的國家，通常是政府單一中心的主導，民眾的合法利益缺乏訴求渠道或渠道狹窄難以達到滿足權益維護的需要。在這種情況下，民眾就會訴諸突破現有制度框架的極化參與行為，導致官民矛盾加劇，社會秩序不穩。轉型中的中國正處於矛盾的多發期，民眾表達和維護權益的需要異常強烈，但制度化渠道卻不夠暢通，由此，具有必然性的是中國的社會與政治抗爭事件甚囂塵上，而且越來越趨於組織化和集體化。據中國社會科學院統計，中國每年因各種矛盾而引發的群體性事件多達數萬起甚至十餘萬起，而百人以上參與的群體性事件自2000年1月至2013年9月14年間共計871起，其中維權類的事件達55%之多。

　　 第四，公民政治認同度不高，直接影響黨和國家的合法性基礎。"政治認同是政治發展的重要變數，它的獲得和維持是政治系統得以存續的基礎。"公民對現行體制、結構、領導及治理模式的心理認可和同意構成政黨執政和國家治理的合法性根基，公民的政治認同度越高，則合法性越強，黨執政的基礎也會越鞏固，政治越可能得以持續穩定發展。而隨著政治的世俗化和經濟的現代化，公民政治認同度的高低則受制度形態的現代化程度及制度的實施狀況--國家治理的有效性程度的雙重影響，現代化的制度形態為公民認同提供了基礎，國家的有效治理則是公民認同保持持久的保障。中國目前正陷入合法性的困境，據2013年8月，中國社會科學院公布的首份公民政治認同調查結果顯示，公民對政黨、政策和體制的認同度得分分別為3.63、3.59和3.44（以5分為滿分計算），雖處於中等偏上水平，但卻低於身份認同（4.19）和發展認同（3.74），且低於六項政治認同指標的平均分（其它一項指標為文化認同，得分是3.44，六項平均分為3.718）。值得注意的是，政治認同度較低的體制認同、政策認同和政黨認同都與民主制度建設及其運轉狀況有關，其中，影響體制認同的主要因素，也是治理民主需要著重推進的三個領域分別是"基層群眾自治制度改革"、"人民代表大會制度改革"和"選舉制度改革"；在政策認同方面公民最關注的是政策的公平性、民主性和有效性；在政黨認同方面，中國公民認為中國共產黨最應該做的三件事是"堅持反腐敗"、"保持黨的先進性、純潔性"和"注重政策的科學化、民主化、法治化"。由此看來，公民對我國民主制度的現實運轉是不太滿意的，需要在實施領域進行改革，推進國家治理的民主化。

　　 四、治理民主的建構：國家治理現代化的必然選擇

　　 民主與治理屬於制度體系的兩個組成部分，民主的良性運轉與治理的民主化在政治發展的視野中具有統一性，他們共同決定了制度體系的質量及其政治績效，因而也影響著政治發展的走向和進程。治理體系和治理機制的屬性如果是在民主制度形態所釐定的框架內，則有利於促進一個國家或地區的民主轉型和民主鞏固，反之，非民主化的治理機制必會導致民主的崩潰，政治發展也會陷入重重困境，而問題的解決只能訴諸民主，尋求治理與民主的適應路徑，否則就只好坐等政治的全面潰敗。當代中國的政治發展唯有以民主規制治理、以治理適應民主才能根治發展困境，並確保中國特色社會主義民主制度的生機和活力。

　　 （一）治理理念層面：由管控型思維向民主思維轉變

　　 我國長期的歷史，在為國家治理提供了豐富資源的同時，但固化了思維理念也成為國家政治進一步發展的障礙，歷史的承繼導致的是現實轉型的困難。專制社會遺留下來的"家長製作風"和"管控型思維邏輯"依然在我國黨政官員的意識中佔有主導地位，從而構成了治理民主推進的思想障礙。因此，由國家治理體系和治理能力現代化所開啟的中國政治現代化進程，其首要便需解決管控型思維與民主政治發展之間的矛盾，為中國政治發展確立民主的政治文化基礎。

　　 首先，加強社會主義核心價值觀的宣傳和教育，以核心價值重塑官德評價導向。歷來對"官德"和"民德"的評價便有所不同，"民德"是對普通公民個人的道德評價，是以基本的社會倫理規範為價值導向的，而國家的治國理政者和國家公職人員具有雙重身份：公職身份和普通公民身份，因而他們在遵守"民德"的同時，更應該堅守"官德"。在民主的政治視野和善治的目標取向中，"官德"除了指傳統的為民服務和以民為本外，更重要的是對民主價值的信仰和堅守，民主是最為重要的"官德"之一。社會主義核心價值觀從國家、社會、公民個人三個層面確立了國家建設的基本價值規範和奮鬥目標，是衡量國家是否正義、社會是否和諧、公民是否道德的最高標尺，也是"官德"的最高價值標準。在社會主義核心價值24字方針中，"民主"被列入第二位，是繼"富強"之後中國共產黨最為珍視的價值規範。因而，在國家治理現代化進程中，應加強社會主義核心價值的宣傳和教育，並以民主引領官德走向和社會風尚，從而促進治國理政者民主意識的提高。

　　 其次，堅持開展黨的群眾路線教育實踐活動，以群眾觀點引領民主思維。民主在理念層面就直接表現為是否相信群眾的問題，只有相信群眾，才敢於依靠群眾，才能真正的在國家治理實踐中還政於民、還權於民。群眾路線是黨的生命線，是共產黨員和官僚隊伍民主作風的集中體現，也是國家在治理領域推進民主建設最直接的依據。當前中國民主發展的障礙正在於廣大黨員幹部脫離了群眾、自絕於群眾、凌駕於群眾之上，不再相信群眾、依靠群眾。繼續開展黨的群眾路線教育實踐活動，加強黨員和幹部的作風建設，重塑群眾思維和群眾觀點是國家治理民主化的當務之急。

　　 第三，加強馬克思主義民主觀的宣傳和教育，以民主思想統領民主觀念。在馬克思主義民主思想中，一方面把民主看作是階級統治的工具，是實現階級利益的政治形式；但另一方面，他也並未以民主的特殊性而否定民主的普遍價值，馬克思甚至明確說過"只有民主制才是普遍和特殊的真正統一"，他對民主的理解也遵循著民主的一般規定，認為民主是"人民的權力"，是"主權在民"的體現，由普通人民群眾進行統治和治理是民主的本質，"在民主制中，國家制度本身就是一個規定，即人民的自我規定……並被設定為人民自己的作品"，因此，馬克思主義並未拒斥民主的一般實現形式，代議制、普選制、社會自治、公民政治參與、公民對國家權力的監督、政府"廉潔"並"廉價"等在巴黎公社中所建立的基本機制，在馬克思看來是為"人民群眾獲得社會解放的政治形式"，"給共和國奠定了真正民主制度的基礎"。當代中國的民主建構中，許多權力主體總是以民主的特殊性否定民主的普遍性，喜歡抽象而空洞地談論民主，卻在現實治理機制上採取拒斥甚至否定民主一般實現形式的態度，不僅與馬克思主義的民主思想相背離，而且直接阻礙了中國民主政治的良性發展。因此，中國國家治理現代化建設應當以馬克思主義民主觀為指導，加強治國理政者的民主思想教育，培育其民主觀念和民主意識。

　　 （二）制度建構層面：由注重實體向注重程序轉變

　　 實體民主與程序民主是民主政治建設的兩個基本維度。實體民主側重強調民主的價值性內涵和目標性設定，具有一定的抽象性和概括性，程序民主則更為注重民主的過程、規則、機制和策略，具有一定的具體性和應用性。民主政治文明的建構，應將實體民主和程序民主並重，程序民主以實體民主確立的價值為目標，實體民主以程序民主為實現形式，二者結合方可達致民主制度的制度化、規範化和程序化要求。當代中國的民主政治發展，民主實體已逐步建立健全，但民主程序一直受到忽視，不僅導致了中國民主發展的困境，而且還引發了國家治理危機。"在民主價值與原則得以確立的情況下，民主技術就是使民主能夠運轉起來的力量，直接決定著民主價值的實現程度。"就當前我國的民主發展階段來看，程序民主在民主政治文明建構中更具有決定性意義，國家治理現代化應重點推進治理領域的民主程序建設，以程序民主促進治理的現代化，進而實現治理民主與制度民主的契合。

　　 首先，民主程序的法定化。在立法、決策、執行、司法、監督、選舉、管理、公開等各個領域確定民主程序並納入法律體系，民主程序的實施要經過合法性審查，凡有違法定民主程序的行為都應當及時糾正，執意不改者要追究法律責任，從而以程序貫徹的強制性，促進柔性民主向剛性民主的轉變。

　　 其次，民主程序的細緻化和可操作化。細節往往會決定民主的成敗，民主不僅是一種理念和至上的價值，它更是--在現實中也更加需要的是一套可操作化的流程。民主程序的設定應基於現實操作的考量，注重細節化設計和流程化再造。

　　 第三，程序的民主化。由民主實施的程序能否達致民主的端的，還有賴於程序本身的民主化。只有在民主的細節和程序上下工夫，並做到每一道程序的民主化，民主的過程才會形成連續的輸送帶，由一步步民主程序的積累而達到最終的民主價值歸屬。

　　 （三）治理結構層面：由等級化結構向合作網路治理轉變

　　 合作網路治理是隨著治理理論的興起而提出的一種新型的民主治理機制，它是建立在由政府、市場、社會、公民個體等因相互信任和合作的需要而構成的網路狀組織結構基礎上的，奧斯特羅姆稱之為"多中心治理"，科爾曼把其視作促進集體行動達成的"社會資本"，帕特南也把它看作是維持民主運轉的"公民參與網路"。合作網路治理結構是民主運行的載體，是國家治理民主化的必由之路，合作治理以參與、信任、合作、規範等為重要價值，能夠為公民參與國家治理提供規範化的路徑，並在加強政府與社會、市場、公民個體等合作共治的基礎上提高相互的信任度，從而為民主治理構建豐富的社會資本。等級式結構則是一種以政治權力為中心的治理結構，政府、市場、社會等組織主體之間存在明顯的等級分層，整個國家只有一個權力中心，市場、社會雖有名義上的自主性，但政治權力卻可隨時進行滋擾；公民雖有參與的權利，但參與的範圍和力度完全取決於國家權力甚至權力主體個人的讓渡和允許；國家與社會組織之間的合作也不需要遵循契約平等的精神，政治權力具有強勢的支配地位。

　　 民主治理必以合作網路為基礎，中國的國家治理民主化需要打破權力主導的等級化治理結構，建立民主的合作治理網路。而合作網路的基礎與其說在政府，不如說在發達的公民社會，由自主性的自治組織和具有獨立人格的公民個體所構成的自治結構是民主治理的內源性組織資源，不僅能夠對國家權力從社會領域退出形成倒逼性機制，也會誘致國家的治理機制變革，推動國家與社會的合作。因此，要構建民主的合作治理網路，我們需要鼓勵和培育公民自組織的成長，完善現代公民資格，建立發達的公民社會，在"黨委領導、政府負責"的前提下充分發揮"社會協同、公民參與"國家和社會公共事務治理的作用。

　　 （四）權力運行層面：由"一把手集權"和"家長制管理"向"放權、控權、還權"轉變

　　 "一把手集權"和"家長制管理"是人治模式在當代的延續，是權力缺乏有效制約的表現，構成了治理民主推進的最大障礙，中國的國家治理能否實現"放權"、"控權"和"還權"直接關係到民主轉型的成敗。

　　 首先，就"放權"而言，十八屆三中全會提出，要加快政府職能轉變，"進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。"通過把權力下放給地方、市場和基層，既有利於地方積極性和主動性的發揮，激發基層創新社會治理模式的活力，也有利於促進政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責的履行，加快有限政府、服務型政府的建設。

　　 其次，就"控權"而言，典型表述即"把權力關進位度的籠子里"，使有權不任性，用權受監督，真正地把"權力運行納入制度軌道，用制度監督、規範、約束、制衡權力，保證權力正確行使而不被濫用。"具體表現為：一是通過優化權力結構配置，形成"決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制"，打牢籠子根基；二是通過織密制度"籠條"，對權力的來源、運行、監督的各個環節進行制度規範，從而減少權力出籠的概率；三是通過嚴厲"出籠"懲戒，"不論什麼人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處"，堅持"老虎""蒼蠅"一起打，進而"保證領導幹部做到位高不擅權、權重不謀私"。

　　 第三，就"還權"而言，要通過健全社會主義民主制度，豐富民主形式，從各層次、各領域鼓勵公民政治參與，保障人民當家作主的主體地位。一是進一步健全人民代表大會制度，鞏固人大的權力機關地位；二是推進協商民主廣泛多層制度化發展，拓寬人民參政的渠道和方式；三是積極發展基層民主，實現人民群眾在基層領域的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

　　 （五）制度保障層面：由人治向法治轉變

　　 人治與法治是國家治理的兩種不同模式，它們具有不同的制度基礎，人治依賴於專制主義或威權主義政治體制而存在，法治則立基於民主制度的發展。現代法治不僅供應了國家治理所需的良法，還為善治的實現鑄就了堅強的後盾，民主制度的穩固與治理民主化的實現必以法治為保障。在國家治理現代化的命題下，要反對人治，推行法治，構築權力入籠的體系，應重點處理好以下兩組關係：

　　 一是，要處理好政策與法律的關係。法治的基本內涵在於憲法和法律具有最高權威，任何組織、個人及政策都不能與法律相衝突。黨和國家的政策作為指導國家運行和實施國家治理的重要工具，相比法律而言具有一定靈活性，可以根據現實治理的需要做出變更和調整，但憲法和法律所體現的法理必須是政策制定與創新的底線，決不允許政策與法律相混淆，或以政策代替法律甚至凌駕於法律之上的現象存在。政策要上升為法律必須要經過法定的程序，政策法律化之前，法律是國家治理的最權威依據，否則就會出現以"土政策"衝擊法律，甚至以領導者的個人意願代替法律執行的亂象。

　　 二是，要處理好黨的領導與依法治國的關係。十八屆四中全會報告指出，"社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。"黨的領導是社會主義法治的政治立場和基本政治原則，是不能動搖的根本，法治是黨領導人民治理國家的基本方略，二者相輔相成，須臾不可分離。但我們需要堅決反對一些黨政組織和黨政幹部以黨自居，把堅持黨的領導核心地位等同於以黨委甚至以"一把手"為核心的現象，他們總是以加強黨的領導為擋箭牌而以言代法、以權壓法、徇私枉法，將個人意志和私利凌駕於法律之上，從而嚴重損害了黨的領導權威，並踐踏了法治精神。

　　 （六）能力建設層面：由注重發展能力向注重製度創新與制度執行能力轉變

　　 改革開放以來，我國堅持"發展才是硬道理"的基本路向，"一切以經濟建設為中心"和"穩定壓倒一切"構成了政府及官員的基本行事依據，經濟發展能力與維護穩定能力也成為對政府官員能力測評及升遷、晉陞最重要的兩個考核維度，維持穩定是底線，經濟績效則是最重要的加分項。雖然發展主義邏輯促進了經濟的持續高速增長和社會的總體穩定，但也埋伏了國家治理的深重危機，腐敗沉痾泛起、民意在強壓下的反彈、"仇官"心理甚囂塵上等都加劇了政治發展的困境。同時，政府的許可權及職責定位依然不明，服務型、責任型與有限型政府還遠未成型，國家治理的民主化、法治化水平依然低下。國家治理體系和治理能力現代化是國家治理理路的重新建構，是由傳統治理手段和治理思路向一種新型的、民主的治理理念轉變的過程。在治理現代化視野中，政府治理能力的衡量標準重心不應該放在經濟增長與維穩能力上面，更應該注重的是對國家核心制度與基本制度的執行與創新能力的提高，因為，隨著中國經濟發展，轉型期的矛盾會越來越凸顯和擴大，社會對治理民主化的需求會越來越高漲，治理與民主之間的張力會日益加劇，發展主義思路、經濟績效導向的評價、強力維穩的措施等已不足以為非民主治理提供合法性基礎，只有通過民主治理制度的落實和創新才能使國家擺脫轉型期的困境，保持經濟新常態下的國家有序治理。

　　 而要實現政府治理能力由經濟發展向制度執行和制度創新的轉變，首先要改變我國政府官員的晉陞機制，由以經濟績效為中心轉向對政治績效的衡量。第二，要進一步建立健全政治績效的測評指標體系，把民主發展能力和法治建設能力作為硬性指標，並加大民意在民主測評中的份量。第三，進一步鼓勵地方制度創新，加大對官方或民間智庫政府治理創新獎和社會治理創新獎評定的支持力度，繼續堅持以集體為主體的獎項評定的同時，還可以考慮設立個人創新獎項，對在國家治理領域具有創新性精神和創新性措施的個人進行獎勵。同時要努力尋求政府與智庫組織的合作機制，對由智庫評定的創新組織或個人予以官方確認，並成為政績考核和官員晉陞的依據。

　　 五、結語

　　 作為人類社會的永恆追尋和政治現代化建設的目標，民主既是一種規範性的價值，也是實踐領域中的一種治理機制。作為價值的民主已經取得了廣泛的共識，無論是在民主政治已經成熟的國家，還是正在向民主轉型的國家，甚至在威權主義國家，幾乎所有人無不在宣揚民主的理念和歌頌民主的價值。但作為治理機制或現實治理實踐的民主，卻沒有受到治國理政者太多的重視，他們總以為確立了民主制度就等於建成了民主國家，甚至以民情、傳統、經濟發展階段等拒斥和否定治理民主的推行，以至出現了治理模式與制度形態的張力和矛盾，治理體系和治理機制的民主化程度遠遠落後於制度形態層面的民主建構，二者的離散造成了離心化的政治發展局面，導致的結果是民主建設的舉步維艱甚至民主的回溯和崩潰。

　　 確立民主制度只是民主國家建設的第一步，建立民主化的治理體系以保持民主的有效運轉才是決定民主能否鞏固的關鍵，因而，治理民主化是轉型中的國家必須要採取的"歷史行動"，否則國家治理困境會越加嚴重，民主制度的衰敗和國家的崩潰也在所難免。當下中國所推行的國家治理體系和治理能力現代化，必須以中國特色社會主義民主政治制度的運轉和鞏固為目標導向，以民主原則為價值指引，對國家治理機制進行改造和重塑，這樣才能使中國擺脫治理危機，建立起真正的民主國家，實現偉大中國的復興之夢。

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