謝逸楓：國土部釋放催漲房價節奏的信號

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謝逸楓：國土部釋放催漲房價節奏的信號財經專欄文/謝逸楓 2014年1月10日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在全國國土資源工作會議上說，中央要求東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今後將逐步調減東部地區新增建設用地供應，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。為扭轉城市周邊高產良田被鋼筋水泥加劇圈佔的局面，中國將從500萬人口以上大城市周邊開始劃定永久基本農田，並逐步劃定覆蓋全部城市、小城鎮和農村的耕地紅線。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明1月10日在2014年全國國土資源工作會議上稱，中國城鎮周邊的耕地多是長期形成的高產田，在城鎮發展過程中，這些高產田被鋼筋水泥一圈一圈吃掉，會造成嚴重後果。國土資源部、農業部已經達成共識，決定共同做好這項「劃紅線」工作。劃定永久基本農田將先從控制發展規模500萬人口以上大城市的周邊開始，由大到小，逐步覆蓋各類城市和小城鎮；由近及遠，從城市周邊擴展到廣大農村，覆蓋全部基本農田。中央要求東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今後將逐步調減東部地區新增建設用地供應。除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。中國城市建設無序發展，原因就是沒有控制好開發強度，沒有劃定城市開發邊界。所謂東部三大城市群，是指京津冀、長三角、珠三角城市群。上述要求，是為落實中共十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議的精神。2013年12月中旬召開的中央城鎮化工作會議明確提出，要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，「嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率」，切實提高城鎮建設用地集約化程度。「城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人。」中國上一輪城鎮化用地效率低、「攤大餅式」地造城為人詬病。在2000年-2010年間，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，遠高於城鎮人口45.9%的增速。故一些專家指出，年年為新增建設用地指標困擾的中國城市其實並不「缺地」，而是用地效率太低。新一輪城鎮化，提高土地利用效率、將用地重心從增量轉向存量，已是共識。不過，要盤活存量建設用地，則必須推進土地改革。目前，城市圈內的存量建設用地既包括國有建設用地，也包括農村集體建設用地。過去，由於城市之間的競爭，工業用地價格被長期扭曲，土地利用粗放。同時，行政配置資源下，大量土地被以劃撥方式用作「公益性用地」。對於盤活存量國有工業用地，國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英認為，政府可以用反租形式或是把這些地買回來，重新出讓用做城市服務業用地，以此調整用地結構。過去城鎮化進程中，各地政府不斷徵用農民耕地擴張城市。但由於成本更高，很多農民的宅基地和集體建設用地卻被保留下來，形成大量的「城中村」。北京、深圳等特大城市，包括省會城市和中等城市，都有大量的城中村。北京市近年來搞了50個城中村改造。這些村加起來，集體建設用地高達89平方公里，相當於北京老城區的總和。北京共有337個城中村，全市集體建設用地可能近400平方公里。劉守英認為，這些地如果有序進入建設用地市場、充分利用，再盤活現有國有工業用地，提高其使用效率，城市發展的用地問題完全可以解決。這樣一來，城鎮化用地就可以從增量轉到存量上來。 2014年1月10日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示，農村宅基地制度改革要以確權登記頒證工作為基礎，堅持一戶一宅原則，決不允許城裡人到農村買地建房的所謂「逆城鎮化」行為。改革和完善農村宅基地制度是一塊硬骨頭。當前這項工作要與正在開展的農村集體建設用地及宅基地確權登記頒證緊緊結合起來。在確權登記過程中，首先要把農村宅基地改革中存在的各種問題搞清楚，在此基礎上制定好改革方案。要在堅持符合規劃、一戶一宅原則基礎上，進一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。農村宅基地制度改革問題，農民關心，城裡人也關心。城裡人關心能否到農村買塊宅基地蓋房子、建別墅。必須明確，城裡人到農村買地建房屬於「逆城鎮化」行為，是堅決不能允許的。土地改革事關重大，必須審慎穩妥推進。國土資源管理系統要堅決按中央統一部署推進改革，謀定而後動。要守住底線、試點先行。不論怎麼改革，不能把農村土地集體所有制改垮，不能把耕地改少，不能把糧食產能改下去，不能把農民利益改掉。 2014年1月10日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示，要在拿出改革整體框架和工作方案基礎上，先選擇若干地方試點，總結出可複製、能推廣、利修法的改革經驗。當前要注意夯實擴大權能這一基礎、完善征地制度這一關鍵，努力維護廣大農民群眾的權益。農村宅基地制度改革要以確權登記頒證工作為基礎，堅持一戶一宅原則，不允許城裡人到農村買地建房的所謂「逆城鎮化」行為。姜大明說，改革和完善農村宅基地制度是一塊硬骨頭。此項改革的難點在於，農戶住房和宅基地密不可分，如果住房可以轉讓，宅基地能否轉讓，能不能走農村土地承包權與經營權分離的路子，尚需在改革試點過程中認真探索。當前這項工作要與正在開展的農村集體建設用地及宅基地確權登記頒證緊緊結合起來。2014年1月10日，中國國土資源經濟研究院預測，2014年，我國房地產投資持穩，銷售增速放緩，房價上漲速度加快分化，不排除房價下跌城市數目進一步增加。土地供應總量會與上年持平或小幅增加，保障性安居工程、商品住房及商服用地增加。如缺乏有力調控，預計土地市場會持續升溫。

國土部對「除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地」的表態，主要是基於四個方面的原因，第一是中央已提出嚴控特大城市人口，也就意味著控制面積過大、盲目擴張、亂建新城。第二是工業用地、老國企用地比例偏大、利用效率偏低，須盤活存量。第三是以住宅為主的生活用地將是供地重點。第四是農村集體建設用地入市改革很重要。2013年12月12日-13日，中央城鎮化工作會議提出：城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地園地菜地等農業空間。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。目前城鎮用地分成三大類：生產、生活、生態。生產用地主要指工業、倉儲等用地，生活用地包括居住、教育、醫療、商業、文體等民生用地，生態用地則包括河流、湖泊、山體、城市綠地等綠色空間。三者的比例達到和諧，才能滿足經濟、社會、環境的協調健康發展。無疑，三大城市群以前生產用地佔比過高，而生活、生態的用地過低。大城市的土地利用，在經濟工作會議中就提到了，現在一線城市已經在做。比如北京，壓縮工業用地比例、企業自留地開發自住房。

國土部的表態，短期將釋放催漲房價節奏的信號。一是對於各類低效工業園區、國企用地的盤活力度。從以往的力度看與增加存量增加的供應看，實際住宅建設用地比較少。二是農村建設用地入市的改革節奏。按照2013年12月31日，深圳農村建設用地入市的試點案例看，主要是工業用地，但無法形成有效的市場供應量，因為土地基本是被村委與社組織控制。三是收儲便宜而盤活既有土地，開發成本高，必然導致地價上漲。毫無疑問，而中長期看，關鍵是盤活建設用地存量的總體規模與成本及是否形成有效的市場供應。如果一旦形成，房價不會被推高。反之，就是給房價上漲火上加油。目前地方政府更傾向於加速土地出讓，對一些閑置地塊，更傾向於置之不理的態度。這樣的後果是，地方政府就像地主，賣地的衝動明顯，而沒有經營土地的概念，這些地方一面大量出讓土地，誘導房企進入，另一方面城市工業用地或者其他建設用地，因歷史原因而閑置，無法實現價值增值。在樓市長效調控機制下，土地制度應該得到改革。政府必須以經營者的角色來管理建設用地。很多閑置地塊的價值亟待發現，城市內的閑置零星地塊、城中村、棚戶區等，都是有待釋放的存量用地資源。

重視重點城市群的存量土地利用與價值再造，而限制新增用地的推出，表明政府在用地上注重開源節流的思路。這與過去集約利用土地的原則略有差異，更加註重差異化的用地政策，表明目前區域市場分化的背景下，一線城市為內核的城市群，必須在滿足用地需求、保護土地可持續利用等矛盾點做協調。但是，這一政策的出台，依然無法抑制地方政府的賣地衝動，因為必須通過賣地彌補地方債務窟窿。三是地方債務的壓力看，非常巨大。2013年12月30日，審計署公布了2013年全國政府性債務審計結果。截至2013年6月末，全國政府性債務為30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務合計17.89萬億。2003年我們列舉的地方債超過1萬億，在當時已經引起很大震動；2006年財科所的估算大約是4萬億；到2010年審計結果達到10.7億。今年的審計結果雖然還沒有出來，但可以想像比過去兩年的增長速度會更快。我們總是說日本政府債務名列全球第一，但是如果按照現在的速度發展下去，到2020年時中國有可能超過日本。財政風險和金融風險交叉傳染。現在，地方政府債務中70%來自銀行貸款，而銀行貸款當中又有多少流到了地方政府名下。各種所謂的「金融創新」使得信用鏈條越拉越長，政府的債務越來越隱性化。

2014年1月9日，住房城鄉建設部消息表示，2011年至2013年底，全國城鎮保障性安居工程累計開工2490萬套(包括棚戶區改造1084萬戶)，完成「十二五」時期任務目標3600萬套(戶)的近70%。其中基本建成1577萬套，包括棚戶區改造668萬戶。到2013年底，全國累計用實物方式解決了3400萬戶城鎮家庭的住房困難，其中，2011年至2013年間新增解決約1200多萬戶。對此，住房城鄉建設部還表示，隨著城鎮保障性安居工程的大規模實施，我國住房保障工作取得長足進展，政策體系和組織實施機制日臻完善。而據上月消息，截至11月底，2013年全國已開工城鎮保障性安居工程666萬套，基本建成544萬套，已全面完成新開工630萬套、基本建成470萬套的年度目標任務，完成投資11200億元。住建部副部長齊驥就表示，從初步匯總各地上報計劃來看，2014年有望開工600萬套以上。而在12月15日召開的全國發展和改革工作會議上傳出消息，棚戶區改造和保障性住房配套基礎設施，已被列入2014年的中央投資重點。

2013年12月26日，國土資源部中國土地勘測規劃院舉辦的「2013年中國土地政策藍皮書」新聞通氣會消息，《中國土地政策藍皮書(2013)》由中國社會科學出版社出版發行。中國土地政策藍皮書對未來的土地政策進行了推斷：繼續堅持最嚴格的耕地和基本農田保護制度，中央提出明年經濟工作的主要任務，第一條就是切實保障國家糧食安全。剛剛結束的中央農村工作會議要求，耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現有耕地面積必須保持基本穩定。在農地流轉不斷擴大及建設新型現代農業的新形勢下，國土資源部將會繼續執行最嚴格的耕地保護政策，同時探索新形勢下的耕地和基本農田保護政策創新，加大基本農田保護力度，堅持數量質量並重，切實保障國家糧食安全。中央城鎮化工作會議提出，節約利用土地資源，嚴控增量，盤活存量，限定城市發展邊界，切實提高城鎮建設用地集約化程度。2014年國土資源部將會全面推行節約集約用地政策，用地規模實施總量控制和減量供應，加大存量建設用地供應，減少新增建設用地。全面開展土地集約利用評價，細化各類用地標準。

2013年12月30日，國土資源部副部長、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室主任王世元周一表示，二次調查數據顯示建設用地從一次調查的2918.0萬公頃增加到3500.0萬公頃，供需矛盾仍突出。國新辦2013年12月30日就第二次全國土地調查主要數據成果舉行發布會，王世元在會上表示，第二次調查數據與一次調查相比，建設用地從2918.0萬公頃增加到3500.0萬公頃，增加了581.9萬公頃。二次調查數據反映出，建設用地增速較快，許多地方存在建設用地格局失衡、利用粗放、效率不高等問題，建設用地供需矛盾仍很突出。因此，必須堅定不移繼續實行最嚴格的節約用地制度，控制投放增量土地，加大盤活存量土地，優化土地利用空間布局和結構，提高土地利用效率。次調查是新中國成立以來首次採用統一的土地利用分類國家標準，首次採用政府統一組織、地方實地調查、國家掌控質量的組織模式，首次採用覆蓋全國遙感影像的調查底圖，實現了圖、數、實地一致，做到了全面、真實、準確。這次調查全面查清了全國土地利用現狀，掌握了各類土地資源底數。同時，建成了全國土地利用基礎資料庫；建立了土地變更調查新機制，實現了常態化土地利用變化監測；構建了國土資源管理「一張圖」和綜合監管平台。

國土資源部副部長、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室主任王世元國新辦舉行的第二次全國土地調查主要數據成果發布會上表示，建設用地增加了8729萬畝。建設用地增速較快，許多地方存在建設用地格局失衡、利用粗放、效率不高等問題。王世元說，二次調查數據顯示，與一次調查相比，建設用地從2918.0萬公頃（4.38億畝）增加到3500.0萬公頃（5.25億畝），增加了581.9萬公頃（8729萬畝）。國家實施建設用地增量計劃投放與鼓勵存量盤活並重的調控措施，有力保障了經濟社會發展的用地需求。同時，二次調查數據也反映出，建設用地增速較快，許多地方存在建設用地格局失衡、利用粗放、效率不高等問題，建設用地供需矛盾仍很突出。因此，必須堅定不移繼續實行最嚴格的節約用地制度，控制投放增量土地，加大盤活存量土地，優化土地利用空間布局和結構，提高土地利用效率。根據國務院決定，自2007年7月1日起，中國開展了第二次全國土地調查，並以2009年12月31日為標準時點匯總二次調查數據。二次調查首次採用統一的土地利用分類國家標準，首次採用政府統一組織、地方實地調查、國家掌控質量的組織模式，首次採用覆蓋全國遙感影像的調查底圖，實現了圖、數、實地一致。全面查清了全國土地利用狀況，掌握了各類土地資源家底。

雖然第二次全國土地調查（下稱「二調」）數據顯示耕地數量達到20.3億畝，但各地方在耕地佔補平衡中，占補數量和質量不等的現象比比皆是，因此國土部嚴控建設用地增量的政策不會變。二調數據不僅顯示耕地數量多了，同時也反映出建設用地數量這些年間增長很快。其實，各地在耕地保護任務的落實中早已放鬆，耕地佔補數量和質量不等的現象很多。並且目前地方規劃和土地利用計劃已經是在二調數據基礎上編製的，因此，對各地用地市場不會造成太大影響。談及兩次土地調查中，為何耕地不減反增時，主要是考慮到農業稅、農業補貼等因素，地方此前在土地變更調查中存在數據造假和數據虛報的現象，是致使兩地全國土地調查數據差別的主要因素。二調自2007年7月1日起全面啟動，2009年底數據匯總，之所以現在才公布是因為各部門之間對於統計標準的認定存在分歧，而且，考慮到耕地數量的增多會使市場更多的瞄準耕地。原北京市國土資源局局長安家盛此前表示，雖然二調顯示的耕地數量超出紅線，但總體上來看，地方政府佔用耕地的衝動還是很強烈的，如果說目前的體制上不做大的調整，把控不嚴的話，地方政府佔用耕地的衝動會繼續下去，保耕地紅線的壓力仍然較大。

我國實行最嚴格的耕地保護制度，節約集約用地，保障糧食安全的基本國策不會變，二調摸清家底後，應注重城鎮存量用地的挖潛。國內土地研究泰斗、中國土地學會顧問（原副理事長兼學術委員會主任）王萬茂也表示，二調數據顯示耕地數量「盈餘」並不代表保耕地紅線會有所放鬆。「18億畝耕地紅線是為解決糧食安全劃定的，糧食總產量本就是在實際耕地數量的基礎上得到的，所以，18億畝耕地紅線應該看成是糧食安全紅線，耕地實際數量的增減並不能影響保紅線的任務」。早在2010年二調的數據已經運用到了各地的規劃中，所以即便是近期數據對外發布也不會對規劃產生太大影響。當然，各地用地指標可能會根據實際調查的數據作出相應調整。國土部法律中心市場處處長盧靜表示，二調結果的公布應該對用地市場不會產生太大影響，因為目前的耕地保有量是才是能滿足糧食安全需求的，耕地就算出現盈餘，耕地保護也不會放鬆，紅線不會鬆動。

正如官媒評論，從500以上大城市周邊開始，劃定永久基本農田保護紅線；東部城市群要以盤活土地存量為主，原則上不再安排人口500特大城市新增建設用地。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在2014土資源工作會議上，兩度給500以上大城市「劃紅線」，說明保護耕地特別是優質良田，走節約集約用地的城鎮化之路，必須從給急劇擴張的大城市劃定邊界開始。貫徹最嚴格的紅線保護制度，確保國家糧食安全，首先要給500以上大城市「劃地為限」。正如姜大明部長所說：多年來，各地守住了18耕地紅線。但耕地佔補平衡上確實存在重數量、輕質量問題。近１３年間，我國東南沿海５省市消失的水田，相當於福建全省水田面積，就是一個觸目驚心的證明。我國城鎮周邊的耕地，大多是祖祖輩輩世代耕種養護形成的高產田。這些「寶田」在城鎮發展過程中，被鋼筋水泥一圈一圈吃掉，造成的後果是永遠無法彌補的。國土資源部、農業部既已就此問題達成共識，就要迅速、堅決付諸行動，先從控制發展規模的500以上大城市的周邊開始，在保證耕地數量的同時，把耕地質量放在首位，先建備補、佔優補優、占水田補水田，補不了就一寸地也別占，「倒逼」城市發展選擇串聯式、組團式、衛星城式模式。

貫徹最嚴格的節約集約用地制度，終結我國城市經濟過於依賴高耗能、高耗地發展模式，就要給人口500萬以上特大城市新增建設用地戴上「緊箍咒」。2014年全國國土資源工作會議再次明確要求，東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今後將逐步調減東部地區新增建設用地供應。除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。這是以土地節約集約利用「倒逼」經濟發展方式轉變的華山一條道。只有確立了集約節約用地的制度剛性，才能更多、更好地以經濟手段「倒逼」資源利用方式轉變，使市場在土地資源配置中發揮決定性作用。不許城市擴張「攤大餅」，把城市特別特大城市的邊界「箍起來」，不會影響城市民生用地。姜大明說，我國城市用地結構不合理，工業用地多、居住用地少，建設用地多、生態用地少。目前，我國城鎮工礦建設用地中，處於低效利用狀態就達5000平方公里，佔全國城市建成區的11％。只有更加重視以經濟手段「倒逼」資源利用方式轉變，才能有效調節工業用地、居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，堅決杜絕工業用地零地價甚至負地價。古人說得好，「取之有度，用之有節，則常足」。「近山不可枉燒柴，近河不可枉用水」。在我們這樣一個人口眾多、資源相對不足的發展中大國，只有嚴守紅線、珍惜土地，才能守護好世世代代生存發展的國土空間。