我國檢察權屬性應然定位之探討

06-24

1949年以來，我國對於檢察制度的建設和探索經歷了漫長而曲折的歷程，直至1982年《憲法》第129條明確規定：「中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。」然而隨著近幾年司法改革研討的深入，對於檢察機關定為「國家法律監督機關」，有不少學者對檢察機關的法律地位提出了質疑，其矛頭直指檢察權的配置，有的甚至主張取消檢察機關的法律監督地位，將檢察機關變為單純的公訴機關{1}.可以說，對這一問題的不同看法，關係到我國正在進行的司法改革的方向，更直接牽涉到檢察系統的前途與命運。為此，很有必要對這一問題作出有理有節的回答和反駁，以保證檢察機關更加高效、合理地行使檢察權。

一、檢察權應然定位是法律監督權

目前理論界認為從應然的角度看，將檢察權屬性定位於法律監督權，是非常值得商榷和質疑的。其中較為有代表性的觀點認為{2}，檢察權實際上就是檢察機關代表國家、人民和社會對犯罪嫌疑人進行起訴、追訴的公訴權權力或者以公訴權為主導的一種權力體系。此種權力並不能稱之為法律監督權。同時它本身也不應包括職務犯罪偵查權，現行法律將檢察機關稱之為法律監督機關，完全是與訴訟機制的規律性要求相衝突，這是一種極為不公正、不科學、非理性的國家權力配置模式。對偵查權行使並不能看作是一種法律監督權，否則無法解釋同為行使偵查權的公安機關不是法律監督權。並認為在現行的憲政體制下，即使需要分設專門的法律監督權，強調法律監督的必要性和重要性，與檢察機關必須享有法律監督權，在邏輯上完全是兩個範疇的問題，兩者之間並沒有必然的聯繫，也應以全國人大這一權力機關行使為宜。

對來自理論界的質疑，筆者認為，對一國的檢察制度及其檢察權定位，均必須深深地根植於這個國家的憲政結構、歷史傳統以及文化傳統及社會觀念等具體的國情中來考察。事實上，世界絕大部分國家都建立了檢察制度，但其檢察機關的設置、檢察權的範圍、檢察權的運行模式卻並非一致，深受其本國的國體、政體、民主與法制的發展水平等因素影響。因此，考察我國檢察權屬性，就必須腳踏社會主義中國之實地，絕不能無視中國的國情與傳統。

（一）從憲政體制看，檢察權定位於法律監督權的必要性和合理性

從當下我國憲政體制角度看，中國國情就是共產黨領導下的人民代表大會制度，而不是三權分立下的議會制度。正是這一憲政體制使得檢察權定位於法律監督權有其必要性和合理性。

第一，全國人民代表大會作為統一的最高國家權力機關，享有廣泛的權力。按照《憲法》第62條、第67條規定，全國人大及其常委會享有36項職權，如此廣泛的職權，在客觀上就決定了人民代表大會對於由它產生並對它負責的其他國家機關的監督只能是宏觀的監督，只能是就影響重大的事項的監督，而不可能是一種經常性的、對遵守執行法律的具體情況的監督。如果讓人大來行使對具體的執法活動和違法案件的監督，就有把國家權力機關降格為具體的辦案部門之嫌，就可能削弱人大在國家結構中作為國家權力機關的憲法地位，就可能使國家權力機關陷入具體的案件審理之中而分散其抓國家大事的精力。在這種情況下，行政機關和審判機關的日常事務即具體的執法活動，必然處於國家權力機關的無力監督的狀態。但按照權力運作的一般規律，缺乏制約的權力必然導致權力的濫用。在這種政治體制下，為了防止其他國家機關濫用國家權力，必須形成一個健全的社會主義監督體系，就有必要設置一個專門機關實施強有力的法律監督，承擔常規性的具體監督職責，來檢查督促其他國家機關正確行使執行全國人民代表大會制定的法律，保證各種權力在法治的軌道上運行。

第二，由於我國的其他國家機關都是由人民代表大會產生並直接對人民代表大會負責的，這些國家機關之間相互獨立，互不隸屬，難以形成某些西方國家「三權分立」式權力制衡關係。在這樣一種國家結構中，設立檢察機關行為與行政機關、審判機關平行的法律監督機關，專門行使法律監督權，是加強國家權力機關監督職能必要的制度安排，發揮以權力制約權力的作用。可以說，正是分權制衡理論決定了檢察權的法律監督權屬性。或者說，法律監督機關的設置，正是分權制衡原理在人民代表大會制度下的具體運用，是根據國家最高權力機關的授權對行政權、審判權的制衡。可以說，沒有專門法律監督機關，法律就可能被任何強大的社會力量所扭曲，法治與政治制衡也就無法貫徹。

在這裡有一點需要明確的，有不少人一談到分權制衡理論就想到「三權分立」學說，其實「三權分立」僅是西方國家在政治文明和法治文明演進中逐漸形成的一種分權制衡的代表理論而已，它並不能代表分權制衡理論的全部。從西方經驗來看，建立在理性假設和社會契約論基礎上的法治模式並非完美無缺，已經遭到各種後現代主義者的反思和批判。這應引起我們注意。在民主體制下，重點在於權力必須制衡，但具體實現分權制衡的方式則可以不同。西方國家實行立法、司法、行政三權分立制衡，正是其不需要一個專門國家機關來承擔法律監督制約職能，而其檢察機關往往只起著公訴機關的作用原因所在。如果認識不到這一點，把「三權分立」當作分權制衡唯一模式而加以絕對化，把三權分立理論當作了一個隱含的先驗的前提，也就是說在論述檢察權這樣一種國家權力應該如何配置、具有何種性質時，就預先把國家權力配置設定為三權分立了。在這樣一種前提下，事實上任何一種國家權力存在的合理性，均是無法在其內部證明的。正如哥德爾第二定理認為：「一個包含數論的形式系統的一致性，在系統內部是不可證明的。」{3}這實際上是忽略了我國政治體制與西方政治體制的不同，簡單照搬照套西方模式，其結果必然會導致國家整個政治體制的權力失衡和運轉失序。

第三，我國的法律監督機關是由人民代表大會產生並直接向人民代表大會負責的一個國家機關，因此它所具有的法律監督權中只是人民代表大會統一行使的國家權力的一部分，是根據人民代表大會的授權代行部分監督權，其行使法律監督權時，其本身要受到人民代表大會的監督，而且行使法律監督權的範圍和方式還要由人民代表大會通過的立法來規定。這說明，法律監督機關和法律監督權的設置，是權力制衡的必然要求，符合權力運作的普遍規律，而這種權力本身又不是一種不受監督制約權力或獨立於國家最高權力之外的可以任意行使的權力。

總之，當前重新審視和完善現行檢察權的設置，必須冷靜思考：既要關注中國特殊的政體s國情，又要切實把握司法工作規律。在建設社會主義法治國家的過程中，應當強化和改善法律監督而不是削弱或取消法律監督，這對形成一個健全的社會主義監督體系有著不可動搖的地位。

（二）從歷史傳統和歷史教訓上看，將我國的檢察權定位於法律監督權同樣具有合理性和必然性

現行檢察制度與中國法制傳統相一致，中國曆朝統治者均十分重視法律監督，尤其重視監督官員的行為。秦朝的「三公九卿」制度中掌管監察的「御史大夫」所行使的職能，便類似於現今的檢察權，其主要職責就是「糾舉官吏不法」以維護封建國家法律、政令的統一，並受理申訴，糾正錯案，平反冤獄，監督官吏斷案。明朝的三省六部制中，也設有掌糾察的御史台。總之，在我國漫長的二千多年封建制度中，始終存在著一種獨立於行政、司法，並以制約該權力為目的的監督權，是集行政、司法、立法監督的綜合監督制度，並不斷地壯大。這種監督權的顯著特點是：它是獨立於行政、司法權的，無論在組織機構、人員配置、資金和輔助資源的保障等等均自成體系，不依賴於行政機關。而在監督的手段措施上，則體現了相當的廣泛性，包涵了司法的手段（例如刑事的偵查程序直至直接參与刑事案件的審判進行監督）、行政的手段（例如進行財務審計、考核官吏）、彈劾的手段等等。這些手段都是為了確保監督的有效進行。從這些特點分析對照，我們可以發現，比起現代的行政監察權，我國古代的這種監督權實際上更加類似於檢察權。因為行政監察權是行政權的內部監督，且只能使用行政的手段，而檢察權是一種外部的監督，可以使用司法手段，也可以通過一定的程序，取得行政權的配合。例如，對個案證據的審計鑒定。

到了近代，孫中山先生在吸收西方「三權分立」思想和汲取我國歷史傳統的監察思想基礎上，創立了「五權分立」思想，設監察院以制衡其他權力。這種思想至今仍為台灣地區政制所遵循。同時建國以來的歷史教訓告訴我們，權力必須要得到專門的法律監督機關監督。其中十年文革教訓最為慘痛。文革開始之前的一個時期內，檢察機關實際上停止了法律監督活動，而變成單純履行批捕、起訴等法律手續的機關。文革開始後，在極端瘋狂的「左」的思想影響下，檢察機關被撤消，部分檢察機關改由公安部門行使，法律監督更為一句空話。而沒有監督的權力，迅速地吞噬一切。因此，權力必須在法律規定的範圍內行使，權力必須得到監督。由此可見，設立專門機構獨立行使監督權的制度，是經過了數千年的探索和實踐逐步形成和發展起來的，是歷史的必然選擇，是一種合乎理性的監督模式。

（三）從現實的國情看，將我國的法律監督權由檢察機關集中統一行使具有必要性和緊迫性

1979年我國在制定《人民檢察院組織法》時，正是在運用和借鑒列寧「堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一」的指導思想的基礎上，確定了我國檢察院的性質是國家的法律監督機關。目前我國正處在社會主義初級階段，改革開放以來，我國在推進國家和社會管理的法治化方面取得了重大進展，但從總體上看社會主義法制體系都尚待進一步完善，民眾的法制意識有待進一步提高，尤其是國家工作人員的法律意識還需要進一步加強，執法、司法、守法等法制環節還存在不少問題。特別是在司法領域和行政領域，司法不公和違法行政的問題比較突出，腐敗現象時有發生，人民群眾對此反映強烈。在這種情況下，法律監督只能加強，不能削弱。在當前實行的中國共產黨領導下的人民代表大會制度及其領導下的「一府兩院」的政治體制情況下，為對行政、審判等司法活動進行有效法律監督，將這項職能賦予既不行使行政權，又不行使審判權的檢察機關是必然選擇。充分發揮檢察機關職能，強化法律監督，維護和促進國家法制的統一實施，保障在全社會實現公平和正義，比以往任何時候都顯得尤為重要。從世界各國的法治發展歷史來看，隨著檢察權的不斷完善和獨立發展，檢察機關在監督偵查機關依法行使偵查權、監督法院審判公正、通過職務犯罪偵查督促行政人員依法執法、維護國家法律統一實施、保障民眾的合法權益等方面，發揮著日益顯著的作用。歷史經驗表明，檢察權越具獨立性，其在維護國家法治統一實施中的作用就越明顯。

二、正確理解檢察權應然定位亟待解決的三個問題

（一）檢察權與法律監督權是否具有同一性

對於檢察權與法律監督權的關係，歷來有「多元論」和「一元論」之爭。「多元論」強調檢察權能的多元化，把檢察權區分為監督職能、偵查職能、公訴職能以及參與民事訴訟和行政訴訟職能等，對這種多元職能不可能作出一元概括。法律監督「一元論」則認為檢察機關的各項職能都應當統一於法律監督，後者是由前者決定的{4}.

筆者贊同法律監督一元論的觀點，認為只有堅持法律監督一元論，才能正確理解檢察權與法律監督權的關係，才能正確界定我國檢察機關在國家權力機關中的地位和屬性。否則，就不可能正確理解檢察權與法律監督權的關係，就必然會人為地刻意突出二者之間的所謂矛盾，得出檢察機關在履行具體的檢察職能時一身而二任的錯誤結論。例如，在檢察機關履行公訴職能時，其公訴職能與訴訟監督職能就經常被一些同志視為不可共存的矛盾和衝突，並以此為由，否認檢察機關的法律監督職能。在「一元論」的基礎上理解檢察權與法律監督權的關係，就會看到在檢察權的所有權能中都蘊涵著法律監督的屬性，在檢察權的每一項具體權能中都體現著法律監督的實質，都是法律監督權的具體表現形式，法律監督權的權能與檢察權的權能完全同一。為此有學者指出：「檢察權與法律監督權雖稱謂不同，然其義一也」{4}.

（二）公訴權本質上是否屬於法律監督權

這一個問題亦可換為「訴訟監督權與公訴權是否存在衝突或兩者共存是否會損害審判權？」近年來，學界一直將這一問題作為對檢察權加以詬病的話題之一。筆者認為，儘管國家公訴權與訴訟監督權各自立場不同，但由於國家與社會公共利益和國家的法制利益在本質上是一致的，兩者之間並不存在根本對立的矛盾或衝突，兩者共存在於檢察機關行使並不會造成對審判權的損害。公訴權本質屬性上仍屬於法律監督性質，是法律監督權的一種重要的表現形式，主要理由如下：

1．從公訴權誕生時起，就蘊含著豐富的法律監督理念。創設檢察官制度的最重要目的之一，在於透過訴訟分權模式，以法官與檢察官彼此監督節制的方法，保障刑事司法許可權行使的客觀性與正確性。創設檢察官制度的另外一項重要功能，在於「以一受嚴格法律訓練及法律約束之公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魔」{5}.《牛津法律大辭典》則將檢察官定位「在所有案件中，它主要關心的是法律應被正確理解與應用」{6}.

2．從公訴權的內容上看，它是一種代表國家追訴犯罪的權力，是對觸犯刑律者的一種強制監督權，以追訴犯罪的形式來保證國家法律的公正實施，因而也是法律監督的一種手段。

3．從公訴權的價值取向來看，適用法律的公平、正當，使有罪的人得到應有的懲罰，無罪的人不受無謂冤屈是公訴權行使的基本價值追求。公訴權中無論是起訴權、決定不起訴權還是抗訴權都是為了保證法律的統一正確實施。這說明公訴權本身就具有法律監督的意義。

4．從公訴權與偵查權、審判權的關係上看，檢察機關在提起公訴前，要對公安機關偵查的案件進行審查，從而對公安機關的偵查活動進行監督，提起公訴後，又通過出庭支持公訴、監督審判、監督判決執行等一系列訴訟活動，對整個訴訟過程進行制約和監督。檢察機關維護法律統一正確實施職責，決定了檢察官在訴訟中不僅要注意查明、收集、出示證明犯罪嫌疑人、被告人有罪、罪重的事實和證據，還要注意查明、收集、出示證明其無罪、罪輕的事實和證據；不僅要保護被害人的訴訟權利，還要保護犯罪嫌疑人、被告人以及其他訴訟參與人的訴訟權利。對於法院的判決，則不僅要對有罪判無罪、重罪輕判提出抗訴，而且要對無罪判有罪、輕罪重判提出抗訴。這些任務顯然是任何其他訴訟當事人不可能承擔的。如果片面模仿英美法系的檢察制度，把檢察官作為一方當事人，就不可能形成一個有效地聯結起偵查、起訴、審判的法律監督機制。可以說，公訴職能與訴訟監督職能的有機融合，真正體現了我國檢察制度職能的特色和優勢。

5．從程序設計看，公訴權與訴訟監督權同時行使並未損害審判權。檢察機關行使法律監督權，對法院提出糾正違法意見和抗訴是有條件的，嚴格按照法律程序進行，並且離不開原有訴訟主體申訴權。只是為可能受到違法審判損害的合法權利提供一條法律救濟渠道，僅僅具有啟動法院相應審查糾錯程序的效力，而並無最終決定的實體效力。至於違法行為是否得以糾正，案件能否改判，最終仍要取決於法院。可見，這裡既不存在檢察官代替法官對案件進行實體裁判的問題，也不存在強製法官按照檢察官意見進行裁判的問題。也就是說，無論從哪個方面看，檢察官都不可能是「既當運動員又當裁判員」、「是法官之上的法官」。並通過此種合法的有限的再審啟動程序，更能使申訴當事人認同裁判，進而達到整體上逐步地維護、樹立司法權威，在我國司法實踐中仍然具有明顯的現實合理性。

（三）檢察機關能否行使職務犯罪偵查權

近年來，有不少學者認為偵查權不屬於法律監督權，檢察機關不應該享有職務犯罪偵查權，有學者甚至提出公安機關或行政監察機關或另行設立獨立的職務犯罪偵查機構來行使這一職權{7}.筆者認為這些觀點值得商榷。

1．職務犯罪偵查權在性質上從屬於法律監督權，是法律監督權的不可分割的重要組成部分。依法治國，重在依法治吏。國家工作人員的職務犯罪，從本質上說就是不正確履行法律規定的職責，破壞國家法律的正確實施。因此，查處職務犯罪，就是監督國家公職人員依法履行職責的行為，是依法治國的根本要求。對職務犯罪偵查，是以權力制約權力，以法制權的過程，帶有監督執法和司法彈劾的性質，這正是我國檢察機關法律監督所要解決的問題。另一方面，檢察機關作為國家法律監督機關，有責任對國家工作人員在職務活動中是否正確行使權力進行監督，促使其嚴格執法，廉政勤政。也只有通過偵查國家工作人員職務犯罪，才能查明和有效糾正行政執法和司法訴訟中的違法情況。因此，對這類犯罪進行追究，具有維護法制統一的法律監督性質，因而，在此意義上說，職務犯罪偵查權是法律監督權中的應有之義。

2．由檢察機關行使職務，是與我國目前的憲政體制相適應的，有利於對職務犯罪的依法查處。職務犯罪在實際查處過程中因這類犯罪主體的特殊性，這些犯罪嫌疑人往往社會地位比較高，關係網密，保護層厚，辦案的阻力干擾往往比較大。這些特點決定了負責偵查職務犯罪的機關，應當具有相對獨立的地位以及相當排除干擾的能力。而檢察機關作為法律監督機關，在國家機構體系中具有獨立的地位，憲法規定檢察機關依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，並且實行上級檢察院領導下級檢察院的體制，這些都有利於排除各種阻力和干擾，有效地行使職務犯罪偵查權。反之，如果將職務犯罪偵查權劃歸公安、監察等行政機關行使，由於目前職務犯罪中行政機關工作人員的案件占很大比例，給人易造成不中立感覺，客觀上也很難擺脫行政干擾，且也易混淆行政處分與司法追究的界限，易產生以行政處分代替刑事追究的現象。而若另外設立專門的職務犯罪偵查機關，由於涉及國家機關設置和憲政體制的調整，需要付出很高的制度成本，並且也很難將此權力劃歸於一個除法律監督權以外的其他國家權力體系歸屬，因而是不可行的。而檢察機關除本身法律地位的獨立性和相對中立性外，它自身在行使權力過程中，還要接受有效的監督與制約，檢察機關的偵查工作要接受黨的領導、人大監督、輿論監督和群眾監督，在法律程序上還要受到公安機關和人民法院的制約，特別是最終還由人民法審理和裁判。

3．從國外的立法和司法實踐看，把職務犯罪偵查權賦予檢察機關行使，符合國際通行慣例。按照刑事訴訟理論，偵查是起訴的準備，偵查職能從屬於公訴職能，為了保證公訴權的順利行使，檢察機關應當具有偵查權。基於這一原理，偵查或指揮偵查成為各國檢察機關的一項普遍權力。如日本、法國、德國、義大利等國家法律均規定檢察機關對一切犯罪具有偵查權或者指揮偵查權。並且有些國家法律直接規定，檢察機關有權對貪污賄賂、警察腐敗等犯罪進行偵查，如日本、俄羅斯、英國、美國、羅馬尼亞、南非、韓國等國家和我國澳門特別行政區。《韓國檢察廳法》規定，在大檢察廳及地方檢察廳內設置不正腐敗事犯特別搜查本部和特別搜查部（班），負責受理、偵查、起訴特別重大的公務人員貪污、賄賂案件{8}.1990年9月第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關於檢察官作用的準則》，也規定了檢察官對公務人員犯罪的偵查權。該準則第15條規定：「檢察官應適當注意對公務人員所犯的罪行，特別是貪污腐化、濫用權力、嚴重侵犯人權、國際法公認的其他罪行的起訴，和依照法律授權或當地慣例對這種罪行的調查」{9}並且依筆者看來，這一原理將公安機關行使偵查權看作為是擁有公訴權的檢察機關對其擁有的偵查權或指揮偵查權的一種授權或讓與，這在一定程度反駁了部分學者提出的為什麼公安機關行使偵查權不屬於法律監督權，而唯獨檢察機關行使偵查權屬於法律監督權的質疑。

此外。職務犯罪偵查權除在本質上從屬於法律監督權外，它還是法律監督權充分有效行使的保障。若沒有職務偵查權作保障，對行政執法活動和司法審判活動法律監督的強制性便無從體現，法律監督的力度就會大打折扣。

【注釋】

{1}賈春旺．在全國檢察理論研究工作會議暨第六屆年會上的講話（A）．最高人民檢察院政治部編寫組．中國特色社會主義檢察制度（C）中國檢察出版社。2006．20．

{2}郝銀鍾．檢察權質疑（J）．中國人民大學學報，1999，（3）；陳衛東．我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析（J）．法學研究 2002，（2）．

{3}馮契．哲學大辭典（M）．上海辭書出版社，2001．422．

{4}石少俠．論我國檢察權的性質——定位於法律監督權的檢察權（J）．法制與社會發展，2005，（3）．

{5}林鈺雄．檢察官論（M）．台灣學林文化事業有限公司，1999．16．

{6}牛津法律大辭典（Z）．法律出版社，1990，610．

{7}譚世貴．中國司法改革研究（M）．法律出版社，2000．114—118．

{8}孫謙．中國檢察制度論綱（M）．人民出版社，2004．135．

{9}楊宇冠，楊曉春．聯合國刑事司法準則（M）．中國人民公安大學出版社，2003．372．（廣東省東莞市人民檢察院法律政策研究室·餘輝勝）