遷徙自由的現實困境及實現路徑分析

遷徙自由的現實困境及實現路徑分析分類：法理學論文 更新：2014/2/15 閱讀：205 作者：未知 來源：網路微信QQ空間新浪微博騰訊微博人人網覺得不錯，別忘了分享哦！遷徙自由的現實困境及實現路徑分析 關鍵詞: 遷徙自由;現實困境;實現路徑 內容提要: 目前對遷徙自由問題的研究,比較多的是將其作為一項基本人權予以關注,而忽視了影響遷徙自由實現的現實因素及其原因。按照阿瑪蒂亞?森的觀點,這種研究方法的缺陷在於由於只關注確定一個絕對公正的社會所隱含的要求,因此忽略了回答有關公正的比較性問題;僅從公正原則,也就是公正制度的角度構想正義的要求,而忽略了更廣泛的社會現實視角。當前影響遷徙自由實現的因素是多方面的,要解決這一難題,首先要在理論上有一個正確的分析問題、解決問題的思路,客觀看待影響遷徙自由實現的各種現實因素,並在此基礎上尋求一條破解問題的路徑。 隨著我國城鎮化問題的提出,戶籍制度改革與遷徙自由也再度成為全社會關注的一個熱點問題。溫家寶在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中提出:「加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革,有序推進農業轉移人口市民化,逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口,為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。」[1]這也是自1982年《憲法》頒布以來,我國政府首次明確肯定了遷徙自由,其積極意義自不容否認。但是我們也應當看到,遷徙自由的問題已經提出許多年了,學界也一直在呼籲恢復憲法關於遷徙自由的規定,但對相關問題研究的出發點基本上是基於一種「預設」的理念,即將遷徙自由作為一項抽象的基本人權予以關注,認為國家的憲法和法律「應當」明確規定公民的遷徙自由並予以保障。這種理念本身並不錯,但卻忽視了一個問題,那就是為什麼在當代中國,遷徙自由的保障在實踐中會成為一個問題,其癥結何在?反過來說,影響公民遷徙自由實現的現實障礙到底是什麼?怎麼做才能真正保障公民遷徙自由的實現?只有先對這些問題作出回答,才是分析和解決其他問題的出發點。 正如印度著名學者、諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森在談到正義問題時所指出的那樣:「一套能作為實踐理性基礎的公正理論,必須包括對如何減少不公正和促進公正進行評價的方法,而非僅僅致力於刻畫一個絕對公正的社會。」[2]對於阿瑪蒂亞·森的正義理論本身及相關觀點,我們可以有不同的評價,但他對於正義問題的分析方法,對我們還是有一定的啟示的,那就是對問題的分析應當基於特定的社會現實而非僅僅是一種預設的理念或制度。我們不僅要思考遷徙自由的正當性與正義性,而且要研究當代中國遷徙自由的內涵是什麼,影響遷徙自由實現的因素及其原因是什麼。只有在對這些問題和因素進行充分考量的基礎上,才能找出一個有效地解決問題的方案。 一、遷徙自由面臨的現實困境 不可否認,經濟的發展以及城市化的進程要求改革現行的戶籍制度,保障公民的遷徙自由權,但事實上有關這一問題的推進卻是步伐緩慢,其背後有著複雜的原因。要真正實現遷徙自由,並不是憲法上的一紙規定,或者是允許農民自由將戶籍遷移到城市這麼簡單,而是涉及到多方面的因素,有許多工作要做,首先要正確認識並客觀分析遷徙自由面臨的現實困境。 (一)城鎮化過程中對遷徙自由的期盼 隨著城鎮化的發展,大量農民進入城市,他們在給城市發展和建設做出巨大貢獻的同時,自身卻也面臨著尷尬的局面,如社會地位的差異和權利的缺失。這一現象也引發了人們的思考:如何保障農民與市民平等的權利與地位,真正實現「法律面前人人平等」。為此不少專家學者建議,城鎮化的關鍵是改革現行的戶籍制度,承認並保障公民的遷徙自由。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為,所謂推進城市化進程,我們要想方設法,怎麼樣把這些制度性的障礙先取消,先還原到給每個農民、每個想進城,或者在城市間遷徙的居民,給他一個遷徙的自由權,讓他在所就業的地方能和當地的戶籍居民平等地享受城市居民應有的公共福利,所以我們在這次推進城市化過程中提出了一個重要的口號叫推進農民工的市民化。[3]國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍也指出,新型城鎮化道路最重要的是要解決農民進城的戶籍制度障礙、福利社保制度障礙和土地制度的障礙,通過這一系列改革達到收入和財富再分配的效果,降低農民進城的門檻,增加農民進城的資本,對我們國家的福利進行更公平的分配。[4]更有專家指出,城鎮化的本質是一個改革問題,是從制度上消除阻撓農民進入城市的障礙;是從權利上保證進入城市的農民享有和已有居民完全一樣的權利;是從物質上保證進入城市的農民享有平等的公共服務;是從法治上廢除戶籍,還遷徙自由的權利。[5] 在今年的全國兩會上,有關遷徙自由的話題更是引起了代表委員們的熱議。有委員建議修訂憲法,恢復遷徙自由,[6]但也有委員表示了不同的看法,認為將自由遷徙寫入憲法目前還有難度。[7]事實上,雖然我國的憲法和法律沒有規定遷徙自由,但人口的自由遷徙和流動卻是一個不爭的事實。如有學者指出,現在中國人已經可以在任何一個地方就業和居住,在經濟發達區域形成了數量龐大的非戶籍人口。以上海為例,截至2011年底,上海常住人口達到2347.46萬人,其中外來常住人口達到935.36萬人,已佔常住人口總量的四成。這一現象並非是上海一地的特例,幾乎每個經濟發達地區都有著類似的現象,沿海的經濟強鎮中的一個普遍現象是非戶籍人口超越戶籍人口。[8]遷徙自由已經成為當代中國社會發展過程中的一種不可逆轉的趨勢,但真正完全實現公民遷徙自由的障礙或者癥結又在哪兒呢? (二)城鎮化過程中的大城市人口壓力 在我國人口流動的過程中,一個比較突出的特點就是集中向少數大城市流動。從積極意義而言,它給大城市提供了建設需要的大量人才和勞動力,推動了大城市經濟和城市建設的發展。但從消極意義而言,大量外來人口流入大城市,給大城市造成了巨大的就業壓力。同時,大量外來人口的無序流入,也給大城市治安和管理帶來了諸多問題。尤其是在大城市經濟轉型的過程中,無法吸納和消化大量的低端勞動力,更引發了一系列的社會問題。此外,流動人口集中流入大城市,不僅加劇了城鎮化的不均衡化發展,而且進一步加大了城鄉之間的差距,形成了人口流動問題上的惡性循環,這又反過來阻礙了城鎮化發展和人口的自由流動。例如,近年來,北京城市人口規模呈現快速膨脹趨勢,城市資源承載和運行保障壓力不斷加大。截至2009年底,北京市實際常住人口總數為1972萬人,已經突破了國務院批複的《北京城市總體規劃[2004年-2020年]》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標,更大大突破了北京「十一五」規劃末常住人口1625萬人的控制目標。流動人口的總量估算也已超過1000萬。由於目前的人口規模已經接近甚至超過北京環境資源的承載極限,致使水、電、氣、熱、煤的供應常年緊張,特別是水資源短缺已經到了十分嚴重的程度,糧、油、蛋、菜、奶等生活必需品絕大部分靠從外埠調入,穩定保障供給的難度很大。由此引發了一系列的社會問題,也給社會穩定帶來壓力。與北京相比,上海的情況可能更為嚴重。據最新統計,上海常住人口2012年已達2380萬[實際數字可能還不止這些]。一些專家指出的上海可承載的人口正在接近極限,並非危言聳聽。上海已經顯露了「城市病」的些許癥狀。近年來,市民反映集中的看病難、入托難、養老難,其根源之一就在於人口規模急劇增長,資源相對供應不足。而作為「城市病」典型體現的交通擁堵、空氣污染等更是令人關注。這些現象在事實上提示著上海的實際人口可能已經逼近了承載極限,如不加控制,「城市病」可能在不遠的將來大規模爆發。[9]對此,在今年的上海政協全會上,民盟上海市委提出了優化人口質量,逐步控制人口數量,「以房控人」的思路和建議,認為對外來流動人口導入在涉及一系列福利保障政策時,不能簡單地搞均等化融入。[10]顯然,控制人口規模、限制外來人口的流入已經成為了一些城市尤其是大城市人口政策的基本目標,而這些又只能通過對戶籍的限制來實現。 當然,影響城市尤其是大城市接納外來人口的另外一個重要原因就是城市無力承擔外來人口擁有城市戶籍之後所需支付的成本。國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現,「戶改幾乎遭遇所有市長的反對」,從2001年戶改文件下發,到2011年國務院文件《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出台,皆提出地級市以下市區全部放開戶籍制度,但是卻遲遲落實不下去。原因就在於地方政府的強烈反對。因為戶籍在目前直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤,開放戶籍首先就面臨財政壓力。那麼,城市接納一個農民工所需支付的成本到底有多少呢?據國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告,推動城鎮化,一個農民工市民化的成本為8萬元。這主要是指農民工在實現職業轉變的基礎上,獲得與城鎮戶籍居民均等一致的社會身份和權利,能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利,全面參與政治、經濟、社會和文化生活,實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融的過程,這個過程的實質就是公共服務和社會權利均等化的過程。農民工市民化的成本就是在這個過程中,農民工享有與本地居民相同的權利和公共服務所需的公共投入。 因此,一方面城市的建設和發展以及城鎮化的過程需要消除戶籍的藩籬,承認並保障公民的遷徙自由;另一方面大量外來人口無序流入城市,又增加了城市的人口壓力,迫使城市不得不通過嚴格的戶籍政策以及相關措施限制外來人口的流入。在這一現實面前,遷徙自由自然面臨兩難的困境。 二、如何看待中國當下的遷徙自由問題 應當說,無論是在理論還是在實踐層面,遷徙自由都不是一個新話題。自從1982年《憲法》在文本中「取消」了有關遷徙自由的條款後,關於這一問題的探討和爭論就沒有停止過。隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展,尤其是本世紀以來,隨著城市化進程的推進,遷徙自由的問題越來越引起社會各方面的關注。但一個無法迴避的問題是:既然遷徙自由如此重要,為什麼1982年《憲法》會「取消」這一規定呢?我們又應當如何在特定國情背景下來理性看待遷徙自由的問題呢?這需要我們從理論和實踐等不同層面去認識問題的本質所在,並在此基礎上提出解決問題的思路。 (一)遷徙自由的理論局限——基於阿瑪蒂亞·森正義理論的分析 當下學界關於遷徙自由問題的研究,多採用一套可稱之為先驗主義或者制度主義的研究路徑。具體來說,即通過引述《公民權利與政治權利國際公約》等對遷徙自由的規定,得出遷徙自由是一項基本人權的結論。然後借用自然法學派關於「天賦人權」的觀點,指出國家保護遷徙自由權的必要性。最後再借鑒他國關於遷徙自由的憲法規定,設計出我國的保護遷徙自由權制度。其中的核心內容多為主張放開戶籍,實現自由遷徙。筆者認為,這種觀點本身並沒有什麼錯誤,但從方法論而言,可以說是一種「理念—規範—制度」的研究路徑。阿瑪蒂亞·森將這種研究方法歸納為「制度主義者」或「先驗主義方法」,他認為,「將公正的實現等同於尋找正確的制度結構」,「不僅對社會複雜性為所欲為,而且與其相伴的自我陶醉甚至阻礙了對其後果的批判審視」。[11]因為「先驗主義方法本身不能回答關於推進公正的問題,也無法對各種使社會更為公正的建議進行比較,而只是幻想一蹴而就地實現絕對公正的世界」。[12] 阿瑪蒂亞·森認為,在羅爾斯的正義理論中,幾乎只對抽象的「公正制度」予以直接關注,卻不那麼關心具體的「公正社會」,其缺陷在於「由於只

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