威權的強化抑或民主的轉型：新加坡政體的新詮釋1

06-24

威權的強化抑或民主的轉型：新加坡政體的新詮釋

摘要：學術界對於新加坡屬於威權政體這點上，觀點是一致的，但是在對於新加坡威權政體的發展和動態研究上，不少研究新加坡問題的專家和學者認為，新加坡已經或者漸進地由威權政體向民主化政體轉型，本人經過長期的研究和考察認為，新加坡的威權政體不僅沒有轉型的顯現和趨向，相反，卻在威權政體的既有框架上，與時並進地不斷加以強化。

關鍵詞：威權；轉型；新加坡政體

作者簡介[①]

在西方社會科學術語里，人們習慣把政治制度分成三大類別：民主政體、威權政體和極權政體。所謂「極權政體」是以極少數人獨裁統治為特徵，主要通過強制和鎮壓，對社會和個人生活各方面都進行嚴格控制，迫使其服從領導人和政府意志的政權組織形式。這種政體可以分為傳統的極權政體和現代極權政體。前者，在封建社會普遍實行，一般稱為「暴君統治」、「封建專制主義」等；後者，一般是指上個世紀30 年代出現的德、日、意等法西斯政權。

「威權政體」這一概念，中外學者的稱謂多有不同。美國學者珀爾馬特將其稱之為「現代權威主義" ，阿根廷學者奧唐納爾稱之為「官僚權威主義」中國學者有的稱是「精英威權主義」，有的稱為「過渡性權威主義」，還有的稱之為「新權威主義」。已故學者亨廷頓解釋威權主義是「幾乎沒有政治爭論和競爭，但政府對社會中其它群眾經濟的控制是有限的一種政權。」中國著名學者羅榮渠教授認為，所謂威權主義政權是指二次大戰後一些發展中國家和地區出現的軍人政權或由非軍人統治（一般是一黨執政）的具有高度壓制性的政權。稱呼雖然不同，但是其內容上卻沒有什麼分歧，即一黨專制政體以黨政合一、行政權過分集中、公民非政治化為特徵。

一個國家採取何種政體與該國的歷史、國情、民族特點等各個方面緊密相聯繫，新加坡威權政體的選擇也不例外。

一、新加坡式威權政體的形成及特點

威權政治在新加坡的誕生與鞏固是與新加坡爭取生存的鬥爭緊密聯繫在一起的。經歷過1959年的自治和新馬分家，1965年被迫宣布獨立。獨立之初的新加坡為確保種族構成複雜、缺乏認同感的新國家能夠存在下去，必然需要執政的人民行動黨政府強化對經濟、政治和社會的全面控制，而新馬突然分離的歷史情結，也促使人民行動黨主觀上有強化這種威權體制的傾向。

（一）新加坡威權政體形成的歷史因素解析

首先，新加坡是個移民社會，各種族的人民沒有新加坡民族或新加坡國家這樣的觀念，新加坡要作為一個國家存在下去，面臨著繁重的建國任務。從己有的政治經驗來看，沒有政治權力的介入，單純依靠經濟聯繫形成民族國家是很難找到例證的。相反，依靠政治強制力將不同種族的人捏合在一起，通過加強各種族之間經濟聯繫等最終建立起民族國家的例子比比皆是。

其次，新加坡自治後的經濟計劃是以與馬來亞建立共同市場為前提而制定的，離開了馬來亞這一市場，新加坡能生存下去嗎?就當時來講，這對新加坡政府及其領導人是一個巨大的挑戰。要接受這一挑戰，解決這個問題，客觀上呼喚一個強有力的政府，這樣，繼續強化政府職能就有了歷史的合理依據。

最後，自我探索和選擇的結果。脫離馬來西亞的既定事實對新加坡也許是一個機會，使得新加坡政府領導人能夠有機會獨立自主地實踐自己的政治主張，不必把相當部分的精力耗費在聯邦事務上，在迅速變化的國際社會中獨立探索出適合於新加坡的發展道路和發展模式。李光耀認識到這一新的形勢，他在1965年8月日的電視講話中曾說:「世界猶如大海，在大海中大魚可以生存，小蝦也可以生存，新加坡將以一條小蝦生存於國際大海中。」不久，在同選民的談話中，李光耀進一步發揮了他的這種新思路，「我們是絕不肯爬著乞求回至馬來西亞的。」「我們小國家，卻有志氣。我們新加坡雖小，但大家立志要努力，建成世界上經濟最發達的國家之一。」人民行動黨以新加坡獨立為契機，從建立和健全人民行動黨統治的政治制度、樹立民眾的新加坡民族國家觀念，推行種族協調發展政策、改變經濟發展戰略、確立新的經濟發展模式、加強對社會的控制、改善與鄰國的關係和開展全方位的外交等方面入手，逐漸鞏固了威權主義政權的統治。

經過50多年的風風雨雨，新加坡這種威權政治模式使得新加坡這個多種族、多宗教、多元文化的後發展國家，在應對各種複雜的國際國內矛盾，在秩序穩定的狀態下，完成了現代化進程，創造了新加坡奇蹟。不管這種政治體制如何被西方國家所詆毀，但是實踐已經證明，這是適合新加坡國情，能夠促進新加坡社會經濟快速發展的一種體制。

（二）新加坡威權政體創新的內容

新加坡雖然是英國的殖民地，但是獨立之初的現狀決定了這種照搬性的政治移植顯然不可行，因為英國等西方發達的民主制度經歷了上百年的孕育，是逐漸內生出來的結果，是經濟發展的自然產物。而民主政治的移植，離不開本土民主政治的長期發酵，如：經濟發展的水平、人民的受教育的程度等，而馬恩的經濟基礎決定上層建築的理論也告訴我們，經濟的因素對民主制度的發展起到決定性的作用。而新加坡在獨立時候經濟發展低下，民智未開，教育不發達等原因，這種先有上層建筑後有經濟基礎的逆向模式，客觀上為新加坡實施威權統治提供了可能性，而執政的新加坡人民行動黨的主觀努力，創新的制度設計正是順應了這一客觀規律發展的結果。

1、客觀方面首先，與新加坡是一個天然的小國有關。自然資源匱乏，甚至連飲用水都依靠進口；沒有農業，使得自給自足式的自然經濟無法形成；地域條件的限制使得國內市場異常狹小，依靠與外資的聯盟的態勢，決定了國內政治環境必須具有高度的穩定性。如果不實行高度的政治控制轉而給予人民高度民主的話，人民將被政治化，各政黨必然為權力而戰，從而導致不和諧的因素產生，產生不利的投資環境，不利於經濟的發展。其次，與殖民統治者的統治心態有關。服從於殖民統治者利益的是資本原材料的佔有和流轉式的輸出國地位，這樣的結果必然導致殖民地國家經濟結構的畸形發展，在新加坡長達100多年的殖民統治中，由於民族工業沒有發展起來，自然談不上民族資產階級的壯大，這就導致了像馬克思分析的那樣，作為在爭取獨立和反殖鬥爭中的中堅者和領導者天然不是民族資產階級，而是歷史性選擇了受英語教育的中上層階級。這種局限性也直接導致了以李光耀為首的人士必須集權，將廣大公民非政治化。再次，英國殖民者的「分而治之」的政策影響。殖民時期，英國殖民當局為了強化自己的統治，採取多種手段和措施壓制新加坡本土人民的政治參與，排斥民主政治的形式，客觀上也為確立「威權型」政治提供了可能性。最後，儒家文化的影響。從新加坡多元社會的構成來看，華人佔到四分之三左右，而華人大多受儒家文化的影響浸染，特別是與華人傳統的尊卑關係有關。所謂的尊卑關係是儒家傳統「禮」的具體表現，指社會人際關係中下位者和上位者互動所產生的一種現象；這種現象具有階層和階級的傾向，即在上位者表現為施予、照顧、包容等特徵，而下位者則表現為接受、服務、被照顧等特徵。[①]所謂「尊者」包括年紀大的、輩分高的、地位高的、資歷深的人士；而卑者，則包括年紀輕的、輩分低的、資歷淺的、甚至是包括本國人遇到外國人等。當尊者與卑者在一起的時候，無論是靜態的體態反應還是動態的言談舉止都反映出明顯的等級性，這種尊卑關係實質就是服從權威的表現。在華人執政下的新加坡，儒家傳統文化被很好的繼承下來，尊卑文化形成了國家政治文化中的一個很重要的部分，根據阿爾蒙德的分析，政治文化與政治人密切相關，這種政治文化影響到政治參與者的態度。政治統治者的政策及命令，很容易被下位者所接受，很少遇到反抗，而統治者也具有父權心態，以管理者和教育者的姿態來統治在下位的人民。[②]儒家文化中特有的家長製作風、秩序性的服從意識，客觀上促進了新加坡「威權型」政治的建立。

2、主觀方面新加坡威權體制的建立是二戰以後新加坡當時特殊環境的產物，不可否認的經濟、傳統的政治體制、政治文化、等客觀因素，但人民行動黨的主觀主導作用在其中起了更重要的強化作用，是人民行動黨自覺推動的結果。這種政治模式一方面有助於新加坡這個多種族、多宗教、多元文化的後發國家應對各種複雜矛盾，有助於在秩序穩定狀態下完成其現代化進程；[③]另一方面，新加坡的經濟騰飛和持續高速發展無疑也是人民行動黨所建立的威權體制推動的結果。[④]

人民行動黨對新加坡式威權政體的獨有設計，是充分利用議會制的合法形式，使其具有西方形式上的民主框架，通過機制上的創新，逐漸剝離了現代議會民主制的內容。雖然新加坡的憲法規定了新加坡實行議會內閣制政體，確立了西方式的三權分立制度，但在實際運作中，行政權大大高於立法權，造成了強大的政府和弱小的議會和司法，是政府控制著議會，而不是像西方的那樣，議會控制著政府。從實際運作的程序來講，如果一種不利於政府的行為或現象出現，政府往往是先制裁，然後再尋求議會立法，而由於立法議員大多是人民行動黨政府的內閣成員，因而任何法律很容易順利通過，議會僅僅是一台表決的機器，人民行動黨政府根本不受議會的限制。這種黨權與行政權競合，而行政權至上的獨特的制度設計，有利於人民行動黨威權政治的統治。上個世紀八十年代中後期到至今，雖然有反對党進入議會，但並沒有改變既定的政治生態。

另外，人民行動黨實行威權政體的過程中不斷融入民主性元素的內容，在威權政體中體現民主性成分。如通過不斷修改選舉法，擴大反對党進入議會的比例；在議會體制滲透一定的民主性；在一些基層組織建構和政治運作上融入相當的民主性。這種變通和靈活的舉措，使得新加坡在現代化的發展過程中能很好地容納和同化不同的意見，整合現代化轉型時期離散的社會力量，平抑社會矛盾的激化。這樣的政治運作，恰恰是更加強化了人民行動黨的威權統治。

「威權政治(或稱為帶有家長制傾向的東方式民主) 是政府的選擇」。[⑤] 「一個現代化中政治體系的安定，取決於其政黨的力量。一個強大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的範圍和制度化的水平。凡達到目前和預料到的高水平政治安定的發展中國家,莫不至少擁有一個強有力的政黨。……同有強大政黨的體系相比，在沒有強有力政黨的政治體系中，更容易出現暴亂、騷動和其他形式的政治不安定。」[⑥]人民行動黨「創設」出了威權政治模式，凸現出人民行動黨對新加坡現代化進程的路徑設計特徵：「人民行動黨強硬地進行統治，並且毫不隱瞞其強權政治的願望。」[⑦]

二、新加坡式威權政體的固化

威權體制在新加坡現代化的發展進程和推動新加坡現代化趕超式發展中起到很大的作用。隨著新加坡經濟的發展和社會結構的變化，特別是在進入20 世紀末和21世紀初的時候，隨著世界民主化浪潮的發展，威權政體雖然出現了一些新的變化，但是這樣的變化並沒有改變新加坡威權政體的實質。

（一）民主的量——度的範圍內的累積。從總統改為民選到給反對黨以適度的生存空間，從人民行動黨及其政府運作方式的轉變，再到2004 年初吳作棟聲稱的下屆總理擬由人民行動黨議員來選而不由領導人來指定，都顯示出人民行動黨順應歷史潮流而動的求實風格和變革進取的積極心態。這些變化是建立在統治需要的基礎上的，執政者與時俱進地釋放政治壓力的結果，這些變化並沒有累積到一定的民主變數，突破一定的民主度，使新加坡的威權政體發生質的變化，這種變化仍然處於量的積累範疇。因為一國的執政政體是執政黨長期執政發展的產物，與該國的歷史、文化、民族（種族）、文化傳統甚至地域位置等都有重要的影響，更離不開一國執政黨主觀意願的選擇。新加坡的威權政體如果站在統治階級的立場來看，按照馬克思理論的基本觀點，上層建築的政體只可能發生微調，而不可能發生劇烈的變化，除非統治階級照舊不能統治下去了，民眾照舊不能再生活下去了，而新加坡目前並不存在這樣的情況。即便是統治階級不能統治下去了，也不會自我退出歷史的舞台，而會千方百計地運用國家機器等暴力手段來維持既有的政體的合法性，不要說人民行動黨，任何一個執政黨都是如此。

（二）民主的利器—— 選舉認可的強化。如果從民眾的角度來講，既有的政體帶給他們現實的實際利益和國民優越感，使得大多數新加坡人秉持這樣的觀點，只要國家能保持經濟繁榮和政府盡量減少腐敗行為，選舉的時候，他們仍將繼續支持人民行動黨，並認為民主制度並非新加坡政府最佳形式的集權政治者。從執政的合法性來講，民眾的認可是這種政體存在和實施統治的合法性的主要依據。類似於心理學上的「皮格瑪麗翁效應」，[①]這種良性的循環強化，使得新加坡的威權政體越加更有頑強的生命力，可以預見，在相當長的歷史時期，新加坡仍將實行漸進改良式的威權政體，而這樣的改良絕不會觸及威權政體的本質特徵。

（三）合法性根基——根源於經濟的視角。新加坡在世界經濟條件下的工業化進程．使得新加坡經濟不斷加深其國際化程度，外國資本支配該國的經濟領域。早在上個世紀的1988年，外資獨資與合資中佔一半以上的製造業企業僱傭了佔總數60％的製造業工人，其直接外銷產品佔總額的86%，其工業增加值佔總額的72％。近年來，外國投資已大量打入諸如零售與批發貿易、餐飲等由地方控制的企業領域，外資企業產值佔國內生產總值的比重一直呈上升趨勢，從1966一1973年的15．7％增至1980-1984年的28。1％，在1989年，這一比重達30．6%，目前這一比重已經超過了50%。由於利益的驅動，這個來自外部的利益集團不太可能支持可能使新加坡未來的政治穩定出現問題的自由化過程，因為它將危及其前途。[②]

亨廷頓在《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》分析，世界民主化有三次大浪潮：第一次民主浪潮出現於1828—1926年，從美國擴大選舉權開始，約29個國家開始了民主化；第二次民主浪潮出現於1943—1962年，從盟軍在二戰中的勝利開始，約36個國家開始了民主化；第三次民主浪潮出現於1974年開始的20世紀末期，從葡萄牙、西班牙和希臘等南歐國家推翻獨裁政權開始，民主化再次席捲全球。按照亨廷頓的統計，「第三波」時期多數國家在人均1000 美元GDP時就發生了政治轉型；人均3000 美元GDP 時會發生政治動蕩和社會轉型。但新加坡的人均GDP 已經達到35000 美元，並沒有發生政治轉型。並且政治體制轉型基本通暢，行政效率很高。

西方學者李普塞特（S. M. Lipset）也認為，經濟發展到一定程度後，因社會民眾教育機會的增多與教育程度的提高、溝通的增加、城市化的發展等，人們就會在政治上有所訴求，例如要求制度的進一步開放和增加政治參與的渠道。經濟上的發展也會帶來社會的變遷，而經濟與政治的發展、變化會對社會本身產生或深或淺、或早或遲的衝擊。這個程度按照英國的社會學家、有英國首相布萊爾思想導師之稱的吉登斯（Anthony Giddens）教授的說法，就是進入「高度現代性的社會」。但是新加坡雖然進入了高度現代性的社會，卻並沒有出現這些西方學者所描繪的那樣。而經濟的良性發展，鞏固了威權政體的合法性，進一步否定了這些學者的看法，「事實勝於雄辯」，新加坡威權政體的發展有力地否定了這些權威的理論。

新加坡駐美大使陳慶珠教授認為，亞洲模式的民主不同於英美式的民主。這種民主「包含了一系列在亞洲各民主制度中常見的特點的民主」。這些特點包括： (1)「集體意識」，即認為個人是團體或社會的一分子，而非說「個人是民主和社會的中心部分」。強調共同的利益而非個人權力。(2) 接受和服從權威和等級制。 (3) 實行「統治政黨制度」，即一個佔主導地位的政黨可長期掌權。(4) 存在一套中央集權的官僚機構和一個強大幹預的國家政府。

總的特點是權力的高度集中和政府對社會的高度控制。而作為本土新加坡學派的陳美珠一語中的地點出了新加坡威權政體的精髓。這也間接說明了，西方多黨議會民主制是一種現代化的民主政治形式，但並非唯一的形式，而威權與民主政體也不必然應該塗上褒貶的色彩。

政治學的理論告訴我們，任何一種政治體制，都不是孤立存在的，它必須與一定的經濟、歷史、文化等多種因素有機契合，才會有鮮活的生命力。民主可以被人為移植，但它必須適合自己的土壤，否則必將會枯萎、死亡。新加坡的威權政體正是這樣的產物，新加坡現代化發展中的後發性、外生性和慣性對其政治體制、經濟體制、社會結構和文化等都發生了重要的影響。新加坡的民族運動是在自己的中產階級還未發展起來，在外部現代化因素輸入的刺激下啟動和運作的，這就使得民族運動既不是由中產階級領導的，也不是依靠中產階級推動的，這就導致了其領導層在民族運動勝利後可以不顧及中產階級的利益，其主要表現就是社會力量的弱小和國家的強大。獨具特色的新加坡式的權威主義體制正是在這種背景下形成的，而形成以後的威權主義十分注重體制內民主的發展，通過建立的核心選舉機制，制度化水平不斷提高，並不斷被強化。而並沒有像已故學者亨廷頓等學者所指出的那樣，經濟發展到一定程度就必然會發生民主化的轉型，新加坡這種不斷融入合法性的威權政體模式與西方社會相比是威權，但與威權國家相比應屬民主國家，這正是新加坡威權政體的特色。

三、新加坡式威權政體的輻射意義

政黨權威的確立與鞏固，對於後發展國家來說，具有重要意義。因為後髮型國家的一個顯著特徵是實現現代化的趕超，這就要求具有強有力的政治權威來發揮其導向和組織功能，而且面對社會轉型過程中大量的社會矛盾和利益衝突，也需要通過強有力的政治權威來予以協調，以保持社會的穩定和秩序，否則，社會轉型與政治發展的進程就會失去秩序保證，出現「現代化中斷(Breakdown of Modernization)」的現象[③]。為了避免這一現象的出現，確立一種強有力的政治權威就成為所有後發展國家現代化進程中的必要條件。從這樣的視角來看，彰顯了新加坡式威權政體的普遍意義。

（一）保障現代化發展進程中穩定的政治環境

所謂政治穩定，指一國政治制度在某一時期內的持續穩定狀態，即政治制度內各個有機組成部分保持平衡的一種狀態。任何一國的社會政治都是不斷發展，經常處於變動之中的，因而平衡只是相對的，處於一種動態之中。與政治穩定相反的是政治動亂，即穩定狀態受到破壞，由有序而為無序。政治學的原理告訴我們，一國政治穩定包含四個方面的內容：無暴力狀態，永久性政府，合乎憲法的政權；無結構性政治變革。政治穩定是任何國家經濟發展的重要條件。對於追求現代化的發展中國家來講，政治穩定是經濟和政治、民主發展的前提。亨廷頓認為，政治穩定包含兩個基本要素：秩序性和繼承性。秩序性意味著沒有治暴力或體系的解體；繼承性則指未發生政治體系關鍵要素的改變、政治演進中斷、主要社會力量的消失，以及企圖導致政治體系根本改變的政治運動。著名學者張錫鎮教授認為，政治穩定是指一個國家的一切個人、組織和社會集團的政治行為沒有對現存的政治秩序法律制度造成破壞和威脅。國家內部整個政治生活仍在正常、有序地運作。這狀態稱作政治穩定。具體來說，只要各種社會力量和利益集團之間的對抗沒突破政治秩序和法律制度的範圍、這種矛盾和對抗只要沒有演變成公開的衝突動亂，這種政治狀態仍然被認為是穩定的。有些國家和地區雖然有較大的衝突動亂，但這些國家的政府及時果斷地加以處理，採取種種包括強制性手段在內措施，轉危為安，使社會經濟、政治、社會生活能夠有序地運行，這也應該稱為政治穩定。對於正處在現代化轉型階段的國家來說，其對政治穩定更是有著第一位的要求，因為政治穩定是一切社會得以發展的先決條件，「秩序是先於其它一切的」，只有處在一個有良好政治秩序的社會環境中，經濟社會生活才可能得順利運行。威權政體恰恰為經濟發展營造了穩定的宏觀政治環境，有著實現政治穩定的強大功能。這在於實現政治穩定的關鍵是國家政治權力，國家憑藉和利用對資源的控制，擁有使公民、法人或其它社會組織服從其意志的特殊影響力，秩序的建造，離不開政治權力。政治權力是構成社會有序和穩定的第一要素，而強大的政治權力正是威權政體最顯著的特徵，這使得它可以在政治穩定方面大有作為。威權政體的維護主要是依靠暴力和對社會實行強控制進行的。暴力固然是實現政治穩定的低級手段，但卻在特殊情況下比民主形式的手段更為直接有效，它可以在社會面臨嚴重的政治、經濟危機的時刻，迅速地採取有力手段避免更大的動亂災難，從而取得立竿見影的穩定效果。威權政體下的政治穩定雖然在某種程度上是以損害和犧牲公民的自由民主權利為代價的，但在自由與序二者不可兼得的兩難選擇中，人們會選擇有秩序而無自由，而不會選擇無秩序而有自由，這在理論上和現實的政治實踐中都得到了充分的證明。

（二）推動經濟發展並持續獲得政權合法性的動力機制

馬克思主義關於經濟基礎與上層建築的理論揭示了政治與經濟的依賴和互動的關係，但是，政治結構與經濟發展之間的關係並不是簡單地如我們平時所的線性關係，而是十分複雜的關係。一般認為，政治發展與經濟發展之間存在著一定的因果關係和相關度，比如：一定經濟發展水平是政治民主的前提條件，而一國的政治發展狀況在一定程度上影響著其經濟發展水平。特別是威權政體下的經濟發展，很大程度上依靠政治層面的強大推動，這種政治力量成為推動經濟發展的重要動力。從靜態角度來講，威權政體所提供的穩定的政治環境觀上為經濟的發展提供穩定的外在環境；從動態角度來講，威權政體政治面的權力推動體現了經濟發展中的國家功能，政治權力的作用不容忽視。在經濟關係相對穩定的條件下，政治權力的介入會打破既有的利益格局和經濟關係，制度的運行和政策的改進進一步推動了經濟的發展，政治權力成為經濟發展的推動力。因此，一般來說，威權政體國家在經濟發展初期，威權力量扮演了主導者角色，在一定程度上有力推動和促進了國家經濟的發展。這在新加坡的政治發展實踐中得到了很好的證明。

李光耀曾說；「我認為，國家的發展更需要紀律，而不是自由民主。」[④]各國發展的現實表明，民主本身並不總是能導致發展，最近台灣地區政黨輪替後的動蕩和泰國的政治亂象足以說明。歷史的發展也表明，經濟對民主有影響，大多數亞洲國家領導人秉持，最理想的民主化模式將會自然而然地從經濟增長中脫穎而出的理念。因為經濟增長將會把中產階級的政治覺悟激發出來。隨著少數居民富起來，適度貧富差距所形成的壓力，使得其他居民開始要求自己也要生活得好一些，而只有民主自由和民主權利才能提供這種可能性。增加了的收入起初用來購買生活必需品和用於投資，然後用於接受高等教育。受教育程度比較高的居民希望得到政治權利和公民權利，這樣就自然推動了民主化。