鄉鎮直選此其時矣-中國選舉與治理網

一我首先要糾正一個國內甚至國外某些人士的誤解，即認為我國農村村委會的直接民主選舉是一個新鮮事物。近年來我國農村村委會主任的直選，引起了包括國內外專家甚至政治家以至媒體的莫大重視，有專家甚至稱之為中國現實民主的先聲，具有開創性意義，而眾多國內或國際的專業人員也前往現場觀察。關於村委會選舉或改選的某些風波，也成了媒體和專家的關注熱點，甚至將其稱之為「標誌性事件」。其實，中國農村村委會的直選，在上世紀80年代後期我國《村委會組織法（試行）》頒布後，起碼已經有了近二十年的歷史，也成為廣大農村的一個普遍的現象。我這裡說的直選，不是指那種「領導點將，群眾劃圈」的走過場的假選舉，而是真正意義上的選舉，包括「海選」（不由上級指定候選人，而由村民自薦或推薦）、「競選」（競選人發表競選演說，甚至有拉票活動）。其實村一級的直選不僅包括村委會主任，也包括村黨支部書記。而這些通過民主選舉上台的村委會主任或村黨支部書記，其工作表現普遍好於前任。我這樣說的根據，是我十五前即1990年，在擔任某市市委研究室主任時，到農村進行第一手調查以及參閱相關資料的結論。比如在我親自前往的河北省撫寧縣和盧龍縣，當時就已經進行了大面積的農村村委會和黨支部的競爭選舉。其實就在我調查的前兩年即1988年，撫寧縣全縣680個村支部的換屆選舉中，有602個實行了競爭選舉。這裡插一句，村黨支部的競爭直選甚至比村委會主任的競爭直選更具政治意義，因為大家都知道，由於中國的特殊國情，村支部書記才是村的「一把手」。出現這樣的現象，特別是村委會直選的現象，並不奇怪。因為《村民委員會組織法》（它在1998年由試行變為正式法律），已經為村級直選提供了法律的依據。同時，還有兩個原因，使得村級基層民主的實現具有特別的優勢和現實的要求：一是歷史原因，即中國數千年封建社會歷史上的鄉村自治的傳統，所謂「皇權不下縣」，縣以下主要靠村民自治。二是現實原因，即1978年後實行的農村聯產承包責任制和人民公社的解體，使得農民成了生產經營活動的主體，經濟權利的實現給農民帶來了政治權利的訴求，同時農村公共事務管理也出現了更高的社會需求。在這種情況下，也由於當時縣鄉兩級領導的價值目標指向與農村村民的意願基本一致――即大力發展商品經濟、妥善處理公共事務，認真建設精神文明，所以，當時，農村的基層民主建設就呈現了一個可觀的飛躍。1990年的這一個調查，我後來寫成一篇題為《微觀民主建設：農村向城市挑戰》的論文，發表在上海《社會科學》雜誌上。但是在糾正社會上的這一個偏見時，我也要特別指出，農村民主建設在其後的發展中，經歷了一個曲折，在某些地方甚至出現倒退。這主要是在上世紀90年代中期後出現了兩個情況，一是由於鄉鎮幹部數量的極度膨脹，為了養活這些幹部，不得不加大農民的各種負擔，於是就出現了農民苛捐雜稅不堪負擔、與鄉鎮幹部矛盾日益尖銳化的局面。在這種情況下，為了收糧派款的方便，村「兩委會」領導的人選，又出現了鄉鎮過度干預的情況，使得農村選舉的民主程度有了倒退。二是隨著農村土地或其他資源如礦產資源的升值，農村村委會主任或支部書記由於對這些資源有相當的支配權，於是就成了含金量很高、頗為有利可圖的職位，結果出現了惡意的競爭和賄選，甚至出現流血事件。二以上算是一個開場白。我寫這篇文章的主旨是：從目前中國現實的政治與社會條件看，鄉鎮一級的民主直選已經具備條件，可以著手全面推行。我的理由是：一、中國真正意義上的民主政治必然要從基層民主發端。由於在村級自治上我們已經有了近二十年的經驗和成就，現在應當向鄉鎮級上升。鄉鎮是我國國家政權的最基層一級。由於這一特點，它與其轄區的人民有著最為密切的聯繫。過去封建社會稱縣令為「親民之官」，因為那時「皇權不下縣」，縣令是政府最接近民眾的官員。但是，今天，我們應當說鄉鎮領導才是「親民之官」。農民對於鄉鎮黨委和政府的關切度，由於與其利益直接相關，所以有著高度的政治參與的積極性。反過來說，鄉鎮黨委和政府的執政與管理效果，也與農民的利益和農村的經濟社會發展、穩定與和諧，有著極大的關係。由於這個特點，鄉鎮直選不但有很好的選民基礎，而且從整個國家的民主政治的進程來看，它是一個具有重要指標意義的進步。由於鄉鎮政府具有國家政權的特點，其直選將不僅是村級自治的簡單上升，它有著性質的不同，具有更加重大的政治意義。民主政治有兩個基石，一是人人平等的政治權利，二是通過這一制度可以實現不同人或階層的利益表達及妥協。對農村民主進程表示懷疑的人，很多是認為農民的政治文化素質較低，但是他們沒有看到改革開放後的農民對利益表達的強烈願望，即政治積極性，以及另兩個特點，即一，參選人的競選成本較低；二，選民對參選人較為熟悉，從而選准人的幾率較高。與城市複雜的利益群體、民主實現方式的昂貴成本及選民對參選人的陌生程度的特點完全不同，農村及鄉鎮反而由於以上的特點，更加有利於直接民主得到很好的實現。在村級自治已經進行近二十年的情況下，如果我們還不立即進行鄉鎮一級的直選，那麼，中國共產黨宣稱的建設高度民主的目標，其真實性必然遭到人們的懷疑。實際上，中國共產黨對於鄉鎮的民主直選已經有了部署，在全國部分省區進行了試點。從總體上看，中國目前鄉鎮直選的試點取得了可喜的成果。這方面我們可以看四川成都市新都區木蘭鎮的例子。早在2003年12月4日，新都區木蘭鎮就成功地進行了黨委書記公推直選。由於木蘭鎮的成功，有媒體披露，基層民主不僅要在新都繼續前行，而且要推廣到整個成都市——成都市鄉鎮黨委書記公推直選的工作已全面鋪開。與此同時，四川30多個縣的鄉鎮黨委書記公推直選也奏響了序曲。由於木蘭鎮的民主直選的成績，2006年1月下旬，「第三屆（2005—2006年度）中國地方政府創新獎」將決出10個優勝獎項目。已經入圍候選項目的四川省成都市新都區委「基層民主政治建設」獲獎呼聲甚高。除了四川的經驗，我們還從媒體上看到中國其他地方這樣的成功案例。除了極少數的失敗的個案，這些試點的普遍的成功經驗告訴我們，鄉鎮直選的時機已經成熟。二、鄉鎮直選不但具有民主政治內在的進程邏輯和現實的社會基礎，而且對整個中國的政治體制改革，具有重大的先行意義。在國家取消農業稅後，鄉鎮政府的存廢成了一個爭論的焦點。我認為，取消鄉鎮級政府是一個不可行的選擇。這裡我贊成李昌平先生的觀點，在中國現有的行政管理體制下，特別是行政區域的規定下，鄉鎮政權還擔負著極其繁重的公共管理職能。它要對農民進行經濟、社會、治安、文化、政治的各種服務，我們不可能設想農民僅僅是為了領取結婚證，就風塵僕僕地奔走數十里甚至上百里到縣政府去辦理。中國現代社會的狀況，與過去封建社會「皇權不下縣」已有本質的區別。如果僅從財政支出的角度撤銷鄉鎮政權，不但將會給農民帶來極大的不便，而且更會造成農村社會的混亂，影響農業經濟的發展，使得已經十分嚴重的「三農」問題更加雪上加霜。但是，在農業稅取消之後，毫無疑問的是鄉鎮政權面臨著轉型的艱巨任務。當然，鄉鎮政權的行政管理費用，可以由縣、市、省甚至國家予以支持，但是，如何以創新思維來建構一個責任政府、有限政府，一個責任、權力和義務對應的政府，一個主要為社會提供公共品的服務型政府而非管制型政府，是擺在中國各級政府面前的一個重大而現實的問題，鄉鎮政權也面臨著這一問題。新都的基層民主建設或許可以給出啟示。正是由於民主選舉的鄉鎮黨委和政府領導，他們的價值導向出現了真正的、具有根本意義的改變，從向上級負責變為向選民負責，這樣，就為上述任務的實現奠定了根本的政治基礎。用新都區委組織部部長的話說：「最重要的變化，是民主思想在我們選出來的幹部中紮根了。他們當然還要受上面的制約，但考慮老百姓利益的傾向性肯定更強。他是群眾選出來的，他不能不面臨著一種民意壓力。公推直選有效地解決了領導幹部怎樣對下負責的問題。可以說，基層民主讓幹部有了一種真正的群眾意識。」中國目前大部分的省都進行了鄉鎮的合併，鄉鎮個數由1992年的48250個減少到2004年的36952個。現有較大的鄉鎮的人口，已經達到了四五萬人。這在西方國家可以算是一個小市了。有專家指出，如果在鄉鎮進行直選，其意義相當於在西方國家進行小城市市長的直選，其影響將是巨大的，不但表明了中國民主政治的進步，而且會在世界上產生積極的影響，從而樹立中國政治的新的形象。三、中國鄉鎮政權目前的危機和窘境，要求我們必須儘快進行鄉鎮公推直選的改革。它具有極大的緊迫性。目前中國鄉鎮政權的管理效果，如果不帶偏見，我們可以看出其具有相當的危險。首先是鄉鎮領導的行為扭曲（鄉鎮領導當然不都是潘苟世）、腐敗和利益驅動，造成了農村治理的極大混亂。據最近權威人士的披露，2005年，中國發生了87000起民眾與政府的衝突事件，其中大部分發生在農村。造成農民與政府矛盾激化的原因，當然不僅僅在於鄉鎮政權這一個方面，但鄉鎮政權管理上的錯失和腐敗，應當是矛盾激化的一個重要因素。即便官民矛盾的終極原因都在上面，但作為第一線的鄉鎮黨委和政府，其諸多惡劣的表現也是矛盾激化的因素之一甚至是導火索。此外，當前鄉鎮政府經濟上普遍的惡化，也是鄉鎮改革迫切性的一個重要因素。據湖南省社科院經濟研究所陳文勝先生的調查，「僅湖南省，鄉村債務已經成為目前湖南農村一個且越來越嚴重的普遍問題，幾乎是鄉鄉有債、村村欠錢。筆者進行的涉及全省129個鄉鎮的問卷調查，負債面為89%。如衡陽縣、衡南縣、常寧市、桃源縣、澧縣、漢壽縣等地方的鄉鎮負債面達100%，衡陽縣和澧縣、桃源縣等地方的村級負債面達99%以上。筆者到桃源縣調查時鄉鎮財政債務總額突破1億元的鄉鎮就達到了5個以上，負債最高的有1.7個多億。衡陽縣26個鄉鎮負債2.9個億元，全縣893個村負債的總額是1.3億元，對於一個在2004年國稅只有4268萬元、地稅只有2727萬元收入的衡陽縣財政而言，4個多億元的鄉村債務，相當於近四年的財政收入。」陳文勝先生進而指出：「到2005年底全省的鄉村兩級債務的狀況如何，很難準確把握。如果推斷全省鄉村債務總額採用取中間值法則的話，根據筆者調查的六縣31個鄉鎮的鄉村債務平均值1498萬元計算，按2000個鄉鎮，全省鄉村債務總額估計不會低於299.6億元。根據國家統計局核算審定，2004年湖南省GDP為5641.9億元，那麼鄉村兩級債務就佔2004年湖南GDP的比重的5.3%；2004年湖南省財政總收入608億元，那麼鄉村兩級債務就占省財政總收入的49.3%，比例之高令人觸目驚心。」問題還不在於鄉村兩級形成了「觸目驚心」的債務，而是這些鄉村債務形成的機制。陳文勝先生分析說：「一是完成上級下達的財稅任務而形成的債務。二是完成上級下達的發展任務而形成的債務。三是鄉村財務管理普遍混亂而形成的債務。四是鄉村組織維持自身生存而形成的債務。」陳文勝先生調查的湖南省絕非個別，李昌平先生早就在幾年前就指出了湖北省鄉鎮政府的財務危機。陳文勝先生下面的這段話應當引起我們的高度重視：「債務形成機制的根源是農村的行政體制出現了重大問題」。他引用國務院發展研究中心研究員趙樹凱先生的話指出，這個體制的問題主要表現在，上級全面控制了鄉鎮，從職位安排到業績考評，從工作內容和工作過程，都是上級在發號施令。由於農村工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩，鄉鎮完全是圍繞上邊各種指令轉，為完成超出正常的資源範圍的指令，鄉鎮領導人要麼造假，搞形式主義，要麼只有「硬來」，「借錢」辦事，拆東牆補西牆，造成債務的雪球越滾越大。從陳文勝先生和趙樹凱先生的觀點，我們可以看出，如果不儘速改變「鄉鎮只能圍著上級轉，干給上級看」的狀況，鄉村兩級的經濟危機和鄉鎮政權的實質上的破產將嚴重影響中國整個社會的安定和進步，更何談「和諧社會」的構建了。解決問題的方法只有一個，就是通過直選，改變鄉鎮領導人「只能圍著上級轉，干給上級看」的價值取向和行為規則，使他們「圍著選民轉，干給選民看」。四、黨中央關於「新農村建設」的重大舉措的落實，需要通過鄉鎮直選來加以保證。「新農村建設」是中國共產黨和中國政府解決「三農」問題的一個重大戰略舉措。儘管實現這一目標面臨著諸多的困難和疑點，但是，如果我們真要完成這個任務，實現這個目標，鄉鎮直選都是一個重要的保證措施。中共十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的總體要求是：生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主。這裡，管理民主是其中的內容之一。顯然，這裡所說的管理民主，主要指的是村級的管理民主，但我認為也應當包含鄉鎮民主的內容。如果沒有鄉鎮民主的保證，正如這幾年我們看到的，村級管理民主的實現是容易出現扭曲和倒退的。更為重要的是，這次「新農村建設」，是在工業反哺農業、城市支持農村的基礎上進行的，其重大內容和手段是從中央到縣的財政支出對農村的支持。在巨大的財富轉移過程中，如果我們沒有基層民主政權的有效運作和廉潔保證，各級財政的轉移支付也許會變成又一次向上級邀功的勞民傷財的政績工程，或各級貪官的又一次瓜分財富的饕餮盛宴。可以說，中央的財政支持必須得到具有一個從執政理念、價值取向、行為規則、權力制約的新型的鄉鎮黨委和政府的配合，才能收到「建設新農村」之成效。用胡錦濤主席2006年2月14日在「省部級主要領導幹部建設社會主義新農村專題研討班開班式」上的重要講話中的話來說，就是：「要立足當前，著眼長遠，統籌安排，科學規劃，廣泛聽取基層和農民群眾的意見和建議，尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律，區分輕重緩急，突出建設重點，分步實施，紮實推進，。要從農民群眾最關心、要求最迫切、最容易見效的事情抓起，不斷讓農民群眾得到實實在在的好處。廣大幹部要弘揚求真務實精神，做到關心農民意願，維護農民利益，增進農民福祉。」而這樣的要求，只有為人民負責的鄉鎮黨委和政府才能做到。綜上所述，鄉鎮直選的改革，其實是在社會經濟發展的基礎上，上層建築必須適應經濟基礎和社會發展要求的一種回應。如果我們不審時度勢，順應時代的要求，就會犯歷史性的錯誤。從總體上說，中國政治體制改革的滯後已經給經濟的發展和社會的和諧造成了極大的損失。如果說，在縣以上的層次進行民主政治還有一些客觀條件的限制的話，那麼，鄉鎮一級的民主改革已是一種瓜熟蒂落、水到渠成的形勢。提高黨的執政能力，首先就是要能準確地發現問題、判斷形勢、提出對策。見事遲，行動慢，已經是我們黨執政能力過去存在的一個重大教訓。希望這次不要再犯歷史錯誤。三現在我們來討論鄉鎮公推直選的具體操作問題。從現有的模式看，應當說是有三種：一種是由選民直選鄉鎮長；一種是鄉鎮行政區域內的黨員先直選鄉鎮黨委書記，再由黨委書記兼任鄉鎮長；一種是先由黨員選出黨委書記，再由黨委書記提名鄉鎮長。四川新都採取的是第三種模式。我認為第二種模式是最好的。目前湖北省採取了這一種模式。目前中國的現實情況是，在各級地方行政區域內，黨委書記是實際的一把手，政府首長是二把手。有專家對基層直接民主的有效性的懷疑，就是認為民主選舉的效用實際上選出的是「第二政府」的首長，從而失去其政治意義和實際意義。我在16年前進行村級民主調查的時候，也發現雖然在村一級實行了村民自治的民主選舉，即由村民直選村委會主任，但是由於某些當選的村委會主任不是黨員，而村黨支部卻是真正的村級的決策和領導核心，所以村「兩委」的矛盾成了村級自治的一個帶有普遍性的問題。但是這一個問題在鄉鎮級應當不存在，因為就目前的情況看，所有的鄉鎮長都是中共黨員。所以，如果先從黨內進行鄉鎮黨委書記的直選，再由當選的鄉鎮黨委書記經過合法的形式兼任鄉鎮長，從操作層面看不會有問題。中國共產黨的行政化，是一個現實的情況，甚至有中國國情的現實基礎，不是我們短期內能輕易改變的。所以，湖北省的經驗是一個可行而且是高妙的做法。如果按照新都的做法，雖然可能減少了黨政的矛盾，但是是一個治表不治本的做法。黨政雙首長並存本身就是一個容易產生矛盾的體制，特別是如果在進行了民主直選後，如果直選的是鄉鎮長而不是鄉鎮黨委書記，那麼，這個民主改革就是不徹底的，專家的擔心也是不無道理的。我以為應當把四川的經驗和湖北的經驗結合起來，即先由鄉鎮黨員直選鄉鎮黨委書記，再由民主選舉的黨委書記通過合法的形式兼任鄉鎮長。這樣，既保證了黨的領導，又有利於減少鄉鎮公共事務管理的黨政之間的矛盾。與之相配套的是，鄉鎮人大應當負起監督和最高決策的責任。(轉載本文請註明「中國選舉與治理網」首發)
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