黨的十六大報告的一個重要思想，就是強調改革和完善黨的領導

作者：朱光磊　周振超來源：中國黨政幹部論壇　2005年第１期點擊率：567黨的十六大報告的一個重要思想，就是強調改革和完善黨的領導方式和執政方式，對於推進社會主義民主政治建設，具有全局性作用。道理非常清楚，調整黨政關係，是中國政治發展中最重要的問題之一。中國的各種政治關係和較為重要的政治現象，都在一定程度上包含著「黨政關係」的因素。處理好黨政關係，對於加強黨的執政能力，以及推動中國政治發展具有深遠的意義。一、明確區分領導方式和執政方式「改革和完善黨的領導方式和執政方式」的前提之一，就是首先要明確區分領導和執政、領導方式和執政方式的不同。中國共產黨是執政黨，但又不是一般意義上的執政黨，而是在國家政權和社會生活中居於領導地位的執政黨。一方面，中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心，通過對社會的直接領導體現著自己的執政地位。另一方面，中國共產黨通過執掌（廣義上的）政府，將自己的政治綱領付諸實施，通過執政實現黨的領導。從一般意義上講，「領導」是一個政治概念，領導意味著黨在國家政權和整個社會中居於核心地位，可以通過政治動員等方式，在全社會貫徹和實施黨的路線、方針和政策。「執政」是一個法律概念，執政意味著黨依法通過國家機構，以法律和政策的手段，統治和管理國家生活。另外，「從作用層面和特點來說：領導側重思想、政策、路線與行為層面，主要靠凝聚力、吸引力、影響力和號召力，且有較多的靈活性和變化性；而執政除了靠影響力，還要靠掌握國家權力，它側重體制與制度層面，多呈規範性、穩定性和程序性。」（田廣清等《論執政黨的兩種服務——領導與執政的異同》，2004年第2期《理論探討》）在領導中體現黨的執政地位，與在執政中實現黨的領導，實際上是兩種不同的黨政關係模式。兩者相比，後者更符合「依法治國」的精神和原則。可以說，黨的十六屆四中全會做出加強黨的執政能力建設的決定，是落實黨的十五大提出的「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家」這一重大治國方略的體現。領導的問題，就是黨和社會的關係問題。領導方式，主要是指執政黨調控和治理社會所運用的體制、途徑、手段和方法等。在大多數國家，執政黨不能直接對社會下達指示和命令，其對社會的調控和治理，是藉助國家政權間接進行的。在中國，中國共產黨除了通過國家政權的途徑對社會實施調控和治理外，還同時運用政治、思想和組織領導等方式，以及強有力的政治網路,直接對社會各個領域的單位和組織進行較全面的指導和監督。執政的問題，是黨和國家機構的關係，亦即黨政關係問題。從這個意義上講，目前，一些企事業單位和第三部門中的黨組織，把做好自身的業務工作，也解釋為加強黨的執政能力建設，顯然是對執政做了寬泛化的解釋，不利於正確理解加強黨的執政能力。執政方式，主要是指執政黨和國家機構相聯繫的方式，以及執政黨在執政過程中的運作模式等。政黨是現代政治的主角和政治權力的實際操作者。世界上大多數國家的政權都是由政黨來執掌的，差別在於各國執政黨掌握政權的方式，即執政方式不同。執政黨主要通過以下兩種方式實現對政權的掌握。第一，進入政權內部，通過任命官員、組織政府以及控制議會的方式成為政權內部的實際主導力量。政黨取得執政地位後，面臨的一個重要任務是通過任命政府官員的方式組織政府，把黨的重要成員推薦為政府各部門主要負責人，負責國家政策和大政方針的制定和實施，從而實現黨的政治綱領和政治目標。第二，執政黨從外部直接控制和領導「政」。在中國，中國共產黨擁有強大的組織力量，除了通過設在政權機關中的黨組和在國家機關中的黨員，掌握國家政權，推行黨的路線、方針和政策外，還可以通過歸口管理等制度，直接干預屬於「政」的職權範圍內的事務。和每一個層級的政府組織相對應，黨又設有同級黨的委員會，以便對政府實施有效的指導和監督。其中，黨的常委會是政治權力的中樞，其對具體政治權力的掌握和運用是通過「歸口管理」制度來實現的，即每一位黨的常委分別負責政府工作中的某個領域、某個系統或某個方面。二、從「黨政分開」到「黨政關係規範化」改革和完善黨的領導方式和執政方式的基本目的之一，就是探索新的黨的領導體制和國家管理模式，解決好黨如何實現對社會的領導問題，也解決好黨如何處理和國家機構的關係問題。黨政關係是當代中國政治的主要問題，任何改革和發展，試圖繞開黨政關係都是不可能的。處理好黨政關係，對於經濟發展和政治文明建設，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。鄧小平早在1980年，就對協調好黨政關係的意義有過精闢的分析，「這樣做，有利於加強和改善中央的統一領導，有利於建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權範圍的工作。」（《鄧小平文選》第2卷第280頁）20世紀80年代中期以來，在關於黨政關係問題的探討中，出現了很多富有啟發性的觀點和看法。但是，也有一些觀點和看法難免不甚成熟和準確。比如「黨政分開」，這個概念的優點是比較清楚、直觀，指向明確，但是不足也非常明顯。它是一個形象化的概念，在邏輯上、文字表述上並不嚴密，容易引起歧義、產生誤解。以奪取、掌握或參與政權為目標，是政黨區別於利益集團以及一般性社會團體的根本特徵所在。從宏觀上看，政黨和政權有著天然的、密不可分的聯繫，「黨」和「政」不可能分開。在不同的國家，黨政關係的模式是有差別的，但都是在肯定這種密切聯繫的基礎上形成的。中國的「黨」和「政」，更不可能「分開」，而只能尋求如何建立一種更合理的關係。所以，逐步「實現黨政關係規範化」的提法，可能要比「黨政分開」的提法更為準確一些。「黨政分開」是一個在特定歷史時期形成的具有特定內涵的概念。從中國政治發展的歷史進程來看，「黨政分開」是針對「黨政不分」的現象提出來的，其思想內涵是正確的，應該堅持。這一概念內涵和外延不清所造成的模糊也是顯而易見的。「黨」和「政」之間，應當是宜分則分，宜合則合，而不能籠統地講「黨政分開」。在目前中國現代政治科學不算髮達、不夠普及的情況下，尤其應當注意到這一點。如果一個反映黨政關係的基本概念，只是能夠反映二者的「分」，而忽視了二者之間相聯繫的一面，往往容易產生誤導。「黨」和「政」必須在職能上進行合理的分工，必須在載體上分開，但是政黨又一定要以適當的方式領導或參與政權，要組織或監督政府，要在各個社會利益群體和政府之間充當一條穩定的「通路」。中國的改革實踐證明，如果黨政關係建設僅僅做到黨政分開，而不能在黨政職能分開的基礎上建立新型的黨政關係，黨政分開就不可能獲得有效的制度保障，其結果要麼出現黨政關係的倒退，要麼出現黨政關係混亂（參見林尚立《黨政關係建設的制度安排》，2002年第5期《學習時報》）。從政治實踐上看，將過於籠統的「黨政分開」概念作為有關改革的口號，還容易造成實踐中的混亂，導致不必要的挫折和麻煩。別有用心的人會打著「黨政分開」，實現西方民主政治的幌子，企圖削弱、代替中國共產黨的領導。與此同時，一部分同志，也可能由於擔心在黨政關係的調整中會危及黨的領導和執政地位，對哪怕是最微小的變革都心存疑慮。也有人主張「以政代黨」，把「黨」包容於「政」。這隻能適得其反。因此，簡單地強調「黨政分開」，實際效果可能並不理想。三、以黨政關係規範化帶動和加強黨的執政能力加強執政能力建設，是關係到國家長治久安的重大戰略任務。在中國，從政治體制改革漸次展開的角度看，黨政關係的調整是許多項重要的改革工作的邏輯起點。「改革的內容，首先要黨政分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。」（《鄧小平文選》第3卷第177頁）因為，黨政關係的問題如果沒有得到一個有深度的解決，就不可能深入認識加強執政能力建設問題的重要性，也就不可能統籌安排好加強執政能力建設中的一系列核心問題。掌握政權是一回事，如何掌握政權，用好權力，即權力的運作又是另外一回事。通過構建規範的黨政關係，明確劃分黨和人大、行政機關、司法機關的職能，並逐漸做到法制化和制度化，可以優化權力的運作，真正用好權力。同時，黨也有了更多的精力加強自身建設，真正發揮「總攬全局、協調各方」的作用。不規範的黨政關係，如以黨代政、以黨代法等，不僅不會加強黨的領導，反而會削弱黨的領導。一方面，黨的領導、黨組織的領導作用、黨的幹部的領導權力，並不是一回事；黨中央的領導地位與地方（單位）黨委的領導作用也不具有可比性。不規範的黨政關係，賦予地方和單位黨的幹部非常大、非常具體的施政權，從表面上看增強了黨的力量，實際上使「黨」和「政」之間在職能和載體上混亂不清，黨竭盡全力試圖去管所有的事，其結果往往「出力不討好」，使黨的組織成為了矛盾的焦點，使整個政治生活綳得太緊，缺乏必要的彈性。另一方面，不規範的黨政關係，還使黨組織處於直接施政者的地位，不僅難以發揮政治職能，而且無暇顧及自身建設，更不利於發揮在反腐敗問題上起「制度預設」作用。書記們今天與外企老總直接談判，明天拉司法機關去參與拆遷，表面上忙得很，實際上反而降低了黨的執政能力。四、實現黨政關係規範化的基本思路在1949年以後相當長的一段時間中所實行的「黨政不分」、「以黨代政」模式的弊端是明顯的。改革開放以後，我們對黨政關係問題的認識有所提高，在實踐上做了一些積極的調整，但是問題並沒有完全解決。在黨政關係是否需要變革的問題上，大家普遍認識到「規範化」勢在必行；但是在黨政關係規範化的具體路徑選擇和目標制定上，還存在一些分歧。如果說，在黨政關係模式上，改革開放前的不良傾向在於機械模仿蘇聯模式的話，那麼，改革開放後的不良傾向則在於機械模仿當代西方一些發達國家黨政關係的模式，盲目以西方為樣板來設計中國的黨政關係。國情不同，執政方式也會迥然有別，規範黨政關係，不能照搬西方的現成模式。黨政關係規範化的目標應當是，以中國現實政治生態為基點，在廣泛借鑒中外政治實踐經驗的基礎上，開創既超越中國傳統黨政關係模式，又超越西方黨政關係模式的新途徑，在「一元化領導」、「寓黨於政」、「黨政合一」等模式之外，再摸索和開闢出一條新路來。第一，更好地發揮人大的作用。黨政關係規範化的一個重要方向，就是要實現從通過領導體現執政，向通過執政實現領導的轉變。而要實現這種轉變，必須尋找一個邏輯起點。這就是理順黨和人大的關係，更好地、更恰當地發揮人大的作用。當今中國政治生活中，黨和人大是兩個具有重要影響的因素。這種重要性不僅體現於其在政治生活中的地位上，更體現在二者關係的模式對社會主義民主具有的標誌性意義。人大體現的是人民的權力，人民通過自己的代表實現對國家事務的管理。同時，人大作為立法機關，體現國家意志。在人大，國家意志與人民意志得到統一。理順黨與人大關係的關鍵，是如何把實現黨的領導與充分發揮人大的作用統一起來。通過黨政關係的規範和調整，既改善和加強黨的領導，又真實代表最廣大人民群眾的利益，充分反映人民的要求，使民意得到順暢的表達。從歷史淵源看，人大是黨主持建立的；從現實看，人大是黨可資利用的最重要、最基本的政治資源。黨要善於利用各級人大作為自己開展重要政治活動的場所，作為自己培養政務幹部的學校，作為凝聚民心、黨心的基地，作為參與國際政治鬥爭的工具。黨的意見、建議、主張和政策，要通過法定的程序，以提案的形式向人大提出，通過人大的民主程序，變成具有普遍約束力的法律，從而實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合。第二，儘可能採取現代社會政治權力結構組織的一般性做法。中國不能照搬任何一個政黨的執政方式，但也不宜忽視某些共性的因素。各國的執政方式中的一些做法可以借鑒。在黨政關係規範化的過程中，要善於在執政方式的規律性和多樣性上尋求結合點，善於在直接領導和間接領導之間尋求結合點。比如，雖然政黨的活動貫穿於政府過程的各個環節，控制著政府運作，但重點是做好意見綜合工作和在國家決策中發揮核心作用，而不宜直接施政。第三，黨政關係規範化的重要途徑之一是法制化。現代政治的基本邏輯之一是「職權法定」，規範黨政關係也必須遵循這一邏輯，在實際政治生活中明確「黨」與「政」各自的職能範圍，確定二者的權力關係，並使之法制化，避免隨意性。雖然「二元法制」狀況還會存在一定的時間，但是要逐步減少「文件」在規範社會行為中的作用。今後黨要有意識地減少以黨政聯合發文的形式頒布政策，而是善於把自己的思想依照法定程序轉變為政府政策。要逐步減少黨對政府的直接命令，儘可能使黨的方針、政策和工作部署通過黨組和擔任領導職務的黨員幹部來貫徹執行。第四，以加強黨內民主推動黨政關係規範化。目前，在黨的建設中還存在著一些問題。如一些黨員幹部素質不高並且嚴重脫離群眾，一些黨的基層組織軟弱渙散、組織紀律性不強、腐敗現象層出不窮等。這些問題所造成的影響和後果絕不僅僅局限於黨自身，必然會涉及黨政關係。比如，脫離群眾和腐敗現象，使黨不能體察民情、了解民意，不能很好地實現意見表達和意見綜合的功能，不利於規範黨在行政過程中的作用。再比如，基層組織的軟弱渙散，不利於從根本上加強對「政」的領導和監督。黨的建設中存在的許多問題，在很大程度上是由於黨內民主氣氛不濃、民主制度不健全造成的。由於缺乏民主的實踐和鍛煉，導致一部分領導幹部政治能力下降，執政意識淡薄；由於黨內監督機制的不健全，導致黨的權力高度集中於「幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事情都要第一書記挂帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。」（《鄧小平文選》第2卷第329頁）這往往會助長黨內的一言堂作風，導致以個人領導取代集體領導，造成「政」的許多決策失誤。黨內民主絕不僅僅是黨自身的問題，同時還是推動黨政關係規範化的有效途徑。黨的十六屆四中全會對加強黨內民主進行了全面部署，提出要建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制。加強代表同選舉單位黨員的聯繫，聽取和反映黨員的意見和建議。黨的各級全委會召開會議時，可根據議題事先徵求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議。擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點。逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的範圍。伴隨著黨自身組織工作和活動方式的轉變，黨和政之間聯繫的機制、黨和政之間的關係、黨在政府過程中的運作模式，都會隨之發生相應的變化。在建構具有中國特色的黨政關係模式上，肯定會遇到許多新的問題，但是，今後若干年在「黨政關係規範化」這個課題上取得較大進展，是完全可能的。黨的十六屆四中全會在黨政關係規範化方面提出了一系列可操作性的措施，比如「規範黨政機構設置，完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題，撤併黨委和執政職能相同或相近的工作部門。」這必將提高黨的執政能力，加快社會主義民主政治建設的進程，推動中國政治文明的發展。（作者系南開大學周恩來政府管理學院院長、教授；南開大學博士研究生）
推薦閱讀：