價格行政處罰中「並處罰款」的適用研究

洛陽市價格監督檢查局曹培祥內容提要：新修訂的《價格違法行為行政處罰規定》對有違法所得的價格違法行為的罰款設定與《價格法》的描述有所不同。在現實執法活動中產生了不同的認識，帶來了不同的結果。本文從法理的角度，聯繫《行政處罰法》的相關要求,分析了對該問題偏頗的理解對價格執法活動的影響，並對正確理解、適用和裁量「並處罰款」提出了觀點：《處罰規定》與《價格法》對於價格行政處罰中「並處罰款」的設定應當是一致的，《處罰規定》中「並處罰款」的適用要和《價格法》的相關規定相聯繫，並結合《行政處罰法》的有關要求，作出既合法又合理的裁量。《中華人民共和國價格法》（以下簡稱價格法）第39條、第40條對不執行政府指導價和政府定價、不正當價格行為有違法所得的法律責任設定為「責令改正，沒收違法所得，可以並處違法所得五倍以下的罰款」，1999年頒布實施的《價格違法行為行政處罰規定》（以下簡稱《處罰規定》）對《價格法》第39條、第40條具體細化中使用了和《價格法》一致的表述。2006年國務院第一次修改《處罰規定》時對有違法所得的價格違法行為的處罰設定與《價格法》、《處罰規定》仍保持一致。而2008年、2010年國務院後兩次對《處罰規定》修改時，對《價格法》第39條、第40條設定的價格違法行為的法律責任與《價格法》和1999、2006年《處罰規定》的表述有所不同，其對有違法所得的價格違法行為的法律責任設定為：「責令改正，沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款」，省去了「可以」二字。這樣，《價格法》和現行《處罰規定》對有違法所得的價格違法行為的處罰在表述上就略有不同，前者為「可以處違法所得5倍以下的罰款」，後者則表述為「並處違法所得5倍以下的罰款」。應當如何理解？是否現行《處罰規定》設定的法律責任與《價格法》不一致呢？怎樣正確適用「並處罰款」？本文將對此問題進行論述。一、價格行政執法活動中對「並處罰款」的不同觀點對於現行《處罰規定》「並處罰款」的理解有兩種。第一種觀點認為現行《處罰規定》中的「責令改正，沒收違法所得，並處違法所得五倍以下的罰款」，其中「並處」之前沒有「可以」二字，應理解為「必須並處」或者「應當並處」罰款，即沒收違法所得，應當「並處」違法所得5倍以下的罰款。或者理解為凡沒收違法所得，就必須並處違法所得5倍以下罰款。另一種觀點認為在現行《處罰規定》沒有明示「應當並處」的情況下，責令當事人改正價格違法行為，沒收違法所得是必須實施的行政處罰，目的是不讓違法者因價格違法行為得到不應有的經濟利益，但是否「並處」罰款是價格行政執法機關自由裁量的範圍，應由執法機關根據價格違法的事實、性質、情節及社會危害程度並聯繫上位法（即價格法）作出裁量。那麼，哪種觀點是正確的？筆者認為第二種觀點更符合法律原則和法律精神。二、不準確理解「並處罰款」對執法活動的影響（一）與《價格法》的相應條款產生偏差或者不一致。《價格法》對有違法所得的價格違法行為的法律責任設定為「責令改正，沒收違法所得，可以並處違法所得5倍以下的罰款」，這裡的罰款是「可以並處」。而《處罰規定》所描述的「責令改正，沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款」，如果將這裡的「並處」理解成「應當」或者「必須」，則與上位法《價格法》不一致。而《處罰規定》是依據《價格法》制定的，是對價格法相應條款的具體化，《處罰規定》作為《價格法》的下位法，在對《價格法》設定的法律責任具體細化時，必然受到《價格法》的羈束，不可能超越《價格法》。（二）對價格行政執法活動產生嚴重影響。堅持第一種觀點對執法機關和執法人員進行價格行政處罰帶來不便。價格行政執法範圍的廣泛性和價格監督檢查內容的複雜性使得價格行政執法機關和執法人員所辦理的價格違法案件涉及經濟社會的各個方面，不論政府直接制定的價格，還是放開的價格；不論是企事業單位或個體工商戶，還是政府機關或行業組織，都可能會因違反價格政策形成價格違法案件。形成的價格違法案件違法所得數額差距巨大，有的案件違法所得幾元，甚至更少；另一方面，大的案件違法所得標的動輒幾十萬、幾百萬甚至上千萬。近幾年，各地根據《國務院依法行政實施綱要》的要求和全面推進依法行政的需要，對《價格法》、《處罰規定》設定的價格違法行為行政處罰的自由裁量標準進行量化、細化，不少地方將違法所得金額多少作為界定價格違法行為嚴重程度的階次標準。比如對不執行政府指導價、政府定價的價格違法行為：「違法所得50萬元以下的為輕微違法行為，沒收違法所得，並處違法所得50萬元以下的罰款；違法所得在50-100萬元的為一般價格違法案件，沒收違法所得，並處違法所得1倍以上2被以下的罰款；違法所得在100--200萬元的為嚴重的價格違法行為，沒收違法所得，並處違法所得2倍以上3倍以下的罰款；違法所得在200萬元以上的為特別嚴重的價格違法行為，沒收違法所得，並處違法所得3倍以上5倍以下的罰款」。對於經濟類違法行為，違法所得往往代表社會危害性，將違法所得多少與罰款多少聯繫起來，有利於實現過罰相當。作為價格違法案件，將違法所得的多與少作為劃分違法行為嚴重程度的標準，本身沒有大的問題，也通常是一種劃分的方式。但如果我們將其中的「並處」理解為「應當」或者「必須」，那麼對於一些違法所得數額較大的案件，在進行行政處罰時，罰、沒款合計動輒就是一個巨大的數字。目前，教育、醫療和電力等行業形成的價格違法案件違法所得一般較大，有的數額達到幾千萬元甚至更多。在規範行政執法的大環境下，要求全額履行處罰決定，而這樣的行政處罰對許多執法相對人來說是難以履行的，（實際上在許多情況下也是不公平的）。另外，價格行政機關的處罰決定得不到全面的履行，執法機關及其執法人員在接受案卷評查、評比和各級法制部門監督檢查時處於很尷尬的地位。更為嚴重的是，可能會因為處罰多收繳少的「不作為」而受到司法追究，從而面臨嚴重的執法風險，並直接影響價格行政執法：（三）損害違法相對人的合法權益。對「並處罰款」的偏頗認識，使價格違法者在不少情況下，無端地承受了更為嚴厲、數額更大的處罰，聲譽和利益受到了不應承擔的更大影響。三、價格行政處罰中「並處罰款」的正確理解和適用《處罰規定》中對有違法所得的法律責任規定的「沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款」，從表達形式看，對於有違法所得的價格違法行為，視乎帶有除沒收違法所得外，需要（或者應當）「並處罰款」之意。怎樣正確理解這種表述的法律含義?這種立法的本意是什麼？「並處」是指行政主體對違法相對方的某一違法行為同時適用兩種或兩種以上的行政處罰形式。它是相對於單處而言的，往往針對情節較嚴重的情形，是對違法者的從重處罰。並處必須具備法定的條件下才能採用，不僅要有法律法規明確規定的「可以並處」，而且還必須具備法定情節，否則不能採用並處。行政處罰法規定的從重處罰的情形中只是規定了社會影響大的屢查屢犯等情形是從重處罰的情形。《價格法》、《處罰規定》沒有對各類價格違法行為規定「應當並處」的情形。在法律法規沒有明示的情況下，我們無需機械地將現行《處罰規定》中對有違法所得的違法行為「沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款」的規定理解為沒收違法所得後必須加處罰款。是否並處或者如何並處，需要具體問題具體分析，然後做出具體裁量。對每一宗具體案件，不僅要緊扣法律條文，而且還要正確理解法律的本義，聯繫法理及上位法相應的條款，作出既合法又合理的裁量。我們不妨舉這樣一個實例：某醫院投入300餘萬元對本院5個重點病區病房進行改造，達到了所在省份改造病房的床位標準。但該醫院在向省級價格主管部門申請調整病房床位收費標準時，由於價格主管部門的原因延誤了對醫院調價申請的批複。醫院在長期等待之後，決定參照申報標準先行執行調價。在此過程中，正遇全國醫療衛生服務價格大檢查。經價格主管部門查證，該醫院在正式批複之前，按照改造病房標準共多收住院床位費180萬元（與病房未改造時的標準相比）。按照《價格法》的規定，該醫院確實違反了價格政策，多收的180萬元為違法所得。按照價格違法案件處罰程序，在價格主管部門規定的退還期限屆滿後，仍有150萬元沒有退還。那麼價格主管部門在定性處理時，是否必須「沒收違法所得150萬元，並處違法所得最低2倍罰款呢」？答案是否定的。《價格法》和《處罰規定》沒有對價格違法行為的單處和並處作出具體的規定，價格主管部門對「並處」的適用也不能一概而論。「並處」的適用有一個必要條件，即「情節嚴重的」情況下，才能並處。但何謂「情節嚴重」，除非有法律明文規定的具體情形，否則，就需要執法部門依靠違法行為的事實和證據推斷。對於上述案例，筆者認為，醫院儘管投入巨資對進行病房改造，但在未得到調價批複之前，擅自提前調高床位價格，違反了價格管理秩序，構成了價格違法行為，其違法所得由價格主管部門予以沒收是應當的。但我們很難認定醫院的行為對社會經濟和生活產生了嚴重影響，也很難認定對病人造成了嚴重損害（醫院為其提供了符合條件的改造病房），我們不能僅僅根據150萬元這個數額就簡單地認定其違法情節嚴重，因而價格主管部門並非必須對該醫院實施「並處」——除沒收違法所得外，並處最低2倍罰款。《處罰規定》中的「並處」並非一項針對執法部門的義務性規定。價格違法案件現實非常複雜、千差萬別，是否罰款或罰輕罰重，還是應該根據具體情況而定。認定違法行為的嚴重程度，是行政執法機關合法合理地處罰行政違法行為的關鍵環節之一。對於價格違法行為嚴重程度的認定，價格主管部門應當綜合考量，不應當僅僅根據違法數額的大小去認定。實際情況可能會很複雜，有時甚至需要執法部門結合具體的社會環境或其他更多的因素，來判斷一個違法行為的嚴重程度，而不是僅僅依靠法條的一些明文規定。對於「情節嚴重」的價格違法行為，也並非「必須」並處罰款。只有當違法行為嚴重且「並處罰款」的內容達到糾正價格違法行為的目的時，才是價格行政執法部門應當而且必須實施的處罰。否則，是否並處，則屬於執法部門自由裁量的範圍。國家發展改革委關於2011年醫藥衛生服務價格檢查有關政策界限【發改辦價監(2011)3156號】就是這種正確觀點的具體體現。文中對2011年度開展的醫藥衛生專項檢查中價格違法案件的處理明確規定：「醫療衛生機構及相關單位違反國家規定的醫藥衛生服務價格政策，多收患者費用的，要責令改正，沒收價格違法所得。對拒絕接受檢查、不配合檢查工作，或屢查屢犯、不及時整改規範的，可處違法所得5倍以下罰款。……」。筆者理解到：對於一般的價格違法行為，責令改正，沒收違法所得；而對情節嚴重，如拒絕接受檢查、不配合檢查工作，或屢查屢犯、不及時整改規範的除責令改正，沒收違法所得外，可處（而非必須處）違法所得5倍以下罰款。綜上所述，筆者認為，現行《處罰規定》對有違法所得的價格違法行為行政處罰的描述與《價格法》是一致的。不能因為現行《處罰規定》在「並處」前少了「可以」二字就機械地認為上、下位法不一致，並將其理解為凡「沒收」就必須「並處」罰款。價格執法機關在執法活動中，對有違法所得的價格違法行為是採取單處沒收還是並處罰款，應當根據價格違法的情節、性質、危害程度以及糾正價格違法行為的實際需要，合法、合理地實施自由裁量權，只有這樣，真正達到加強價格管理，糾正價格違法行為的目的。作者：曹培祥作者單位：河南省洛陽市價格監督檢查局
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