北京建委領導：現行物業管理制度基本失效，必須重構

編者按

這篇文章的作者是張農科，發表於2012年。當時，張農科擔任北京市住房和城鄉建設委員會副主任。4年過去了，我國的物業管理市場仍沒有什麼變化，全國各地城市住宅小區因物業管理引起的基層社會矛盾十分尖銳與普遍，已成為全國各地政府第一大信訪量來源。各城市住宅小區業主維權的形式，除上訪、法律訴訟等形式外，還有上街遊行、集體開車散步、拉橫幅、網上發帖、到政府請願靜坐等多種形式，在時間上，各城市幾乎天天有小區群體事件發生，有些還和物業發生暴力衝突，發生刑案。

一個建委副主任早已看到了的問題，為何遲遲不能得到解決呢？

核心觀點

迄今為止我國尚未形成真正的物業管理市場，沒有形成成熟的符合我國城市建設管理規律的物業管理模式和管理制度，現行的物業管理制度基本失效，引發大量的城市管理問題和社會問題。

我國的物業管理不僅僅是某項物業管理制度出現了問題，而是既有的一體化物業管理模式已經走到了盡頭。在原有模式思路上修修補補，只能是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，顯然不能從根本上解決已經暴露出來的物業管理的矛盾糾紛。因此，必須根據《物權法》的基本精神，結合社會發展方向，重構物業管理模式，著力構建一種業主大會主導下，物業服務市場主體健全、競爭充分、服務更加專業化、社會化的物業管理新模式。

文/張農科

北京市住房和城鄉建設委員會副主任

一 對我國物業管理30年實踐的再認識

毋容置疑，我國物業管理的產生和發展，順應了住房市場化和住房管理社會化的改革要求，填補了在單位制解體以後住宅區管理的真空，逐步形成了企業主導的一體化物業管理模式，使人們知道了物業管理的基本內容，初步培育了人們的物業服務消費意識。30年來，物業管理規模不斷擴大，物業服務企業及其從業人員數量不斷增長，其行業地位也已初步確立。

據不完全統計，目前全國實施物業管理的房屋總建築面積超過150億平方米，物業管理從業人員人數超過300萬人，物業管理行業創造的產值超過2000億元。經過30年的發展壯大，我國物業管理已經成為人們生活和工作不可或缺的重要組成部分。但是，物業管理作為我國社會發展中的重要行業，仍處於初級發展階段，長期以來，管理模式的簡單複製、體制機制的粗放設計，正把30年來的物業管理實踐根基推向整體坍塌的邊緣。

1．物業管理的主體嚴重錯位

物業管理本質上是業主行使共同管理權利過程的體現，業主作為物業的所有人，是物業管理的主導者和物業服務的消費者，並通過業主大會行使物業管理的權利。但在我國物業管理的發展中，業主的主體地位和權利長期被漠視，物業服務企業越俎代庖，成為物業管理活動的主導者。《物業管理條例》更是直接確認了業主委託物業服務企業管理的單一物業管理方式，通過國家行政法規的形式維護了物業管理中的企業主導地位。物業服務企業與業主在物業管理中主體角色的錯位，客觀上導致了社會對物業管理產生了錯誤的認識，限制了業主對於物業管理方式的自由決策權和選擇權的行使，也為業主怠於行使共同管理權利、不履行義務留下了制度上的口實。

2．物業服務市場機制完全失靈

任何市場都應當包含買方和賣方，在物業服務市場中，買方是業主大會，賣方是物業公司。物業服務產品是准公共服務產品，是對公共部位的管理和服務，任何單一的業主不能決定其價格，只有代表全體業主的組織才能夠決定其價格，換句話說，沒有代表全體業主的組織就沒有真正的買方。但是，在我國的物業管理市場上，作為物業服務買方的業主大會在大部分住宅區還沒有成立，這就使得物業服務處於有賣方無買方、物業服務強賣強買的狀態，導致物業企業在服務過程中，即使不提升自己的業務水平也能夠生存，且能賺取暴利。在這種狀況下，我國的物業管理行業整體上缺乏足夠強大的市場競爭壓力和不斷進步的動力，市場機制完全失靈，最終阻礙了物業管理行業的健康發展。

3．物業服務與政府應提供的公共服務的邊界不清

在現行物業管理模式下，物業服務包含了大量的政府應提供的公共服務內容，使物業管理偏離了行業的核心價值。傳統的建築區劃「紅線」，混淆了物業服務和公共服務的邊界，免除了政府應該承擔的公共服務，物業服務企業代為承擔起了物業管理區域的公共服務職責，掩蓋了政府公共服務的缺失。這種狀況導致了物業服務企業以管理者自居，而忽視了保障房屋建築的使用安全、宜居和保值增值這一物業管理的核心價值。這不僅給政府的公信力帶來了負面影響，也阻礙了物業服務企業的健康發展。

4．現行的物業管理制度基本失效

近些年來，物業管理的深層次矛盾逐漸顯現，因物業管理引發的各種糾紛層出不窮，群體事件、暴力事件有增無減，已經嚴重影響到住區的生活秩序與和諧社會的建設，而這些矛盾糾紛都可以從現行物業管理制度、機制和物業管理模式上找到其產生根源。如果再不變革現行制度，重塑物業管理模式，則必將葬送物業管理行業的前途，也必將危及既有房屋的可持續管理，甚至將對和諧社會的建設起到直接的破壞作用。

二 我國傳統物業管理模式存在的主要問題

著眼於我國物業管理的和諧永續發展，我們有必要在肯定物業管理行業30年來發展所取得的貢獻和成就的同時，結合近年來物業管理髮展中出現的一系列爭議、矛盾和糾紛，剖析現行物業管理制度的種種弊端，深刻反思我國物業管理30年來所形成的物業管理模式。

1．《物業管理條例》對物業管理的界定過於狹隘，違反了《物權法》的規定，不符合物業管理實踐和未來的發展方向

《物業管理條例》第二條給出的物業管理定義中，直接確認了業主委託物業企業管理為唯一的物業管理方式。雖然相對於單位體制下的房屋管理，以企業為主導的物業管理方式更加專業和有效率，但這一規定明顯忽略了物業管理本質上是業主實現其財產權利的一種方式這一基本事實。這不僅與法律相悖，也與實踐不符。

從法律層面來看，2007年頒布實施的《物權法》明確了業主對自身財產的管理權利和業主作為物業區域內法定「物業管理人」的身份，其第八十一條對物業管理方式做出了明確規定，即「業主可以自行管理建築物及其附屬設施，也可以委託物業服務企業或者其他管理人管理」。可見，《物權法》至少規定了三種物業管理方式：業主自我管理方式、業主委託物業服務企業管理的方式和業主委託其他管理人管理的方式。作為比《物業管理條例》位階更高的重要法律，《物權法》對於物業管理的規範發展具有一種正本清源、定紛止爭的終極作用。但《物業管理條例》置《物權法》的相關規定及物業管理的內涵和方式於不顧，依然維護了業主委託物業服務企業管理的「一元化」物業管理方式。這實質上是剝奪了業主的物業管理主導權。《物業管理條例》的如此規定使我國物業管理的現行制度錯過了一次借《物業管理條例》頒布而自我修復、矯正方向的重要機遇。

從實踐層面來看，《物業管理條例》規定的單一物業管理方式早已被突破。比如，北京市海淀區品閣小區的物業管理即採用了《物權法》規定的業主自我管理的物業管理方式。該小區全體業主通過成立「北京三自品格社區服務中心有限公司」的方式對小區實施自管，該自管方式的特點在於社區服務中心採取了公司制運作模式。小區業主是公司股東，全體業主組成股東大會，業主委員會相當於董事會，社區服務中心總經理相當於公司總經理，對業主委員會負責，業主委員會對全體業主負責。全國其他地方也出現了很多業主自我管理物業的實踐嘗試，並且有些項目已經取得了較好的效果。在物業管理相對發達的國家和地區，業主大會普遍成立，而且具有較高的自我管理能力，一般委託職業經理人管理物業日常事務，職業經理人負責組織選聘專業服務公司提供專業化服務。可見，業主自我管理和聘請管理人管理已經成為物業管理的重要方式。

按照《物權法》的規定，業主是建築物區分所有權人，對自己所有的物業具有直接支配和完全排他的權利。因此，是否管理物業、如何管理物業完全取決於業主，業主才是物業管理的真正主體。隨著業主參與意識的提高和自我管理能力的增強，業主大會作為全體業主行使共同權利的組織形式，將在物業管理中發揮越來越重要的作用。據此可以預見，我國物業管理的發展方向，將是業主自我管理方式及委託職業經理人管理在內的其他管理方式。

2．物業管理「一體化」模式混淆了物業服務與公共服務的界限，扭曲了物業管理的核心價值

建築區劃「紅線」本來僅僅是規劃學中的一個概念，卻被「一體化」管理模式演繹成了重大利益的「切割線」。在住房商品化推動之初，政府把小區內的公共服務設施轉移給了開發建設單位，開發商又將其轉嫁給業主，這個過程看似順理成章，但當水、電、氣、熱等公共服務實施後，管理和服務卻無法再劃清責任主體，且存在著政府壟斷的公共服務企業大量重複收費的問題。在這個過程中，「一體化」管理模式客觀上成了損害業主利益的「幫凶」。

3．物業服務市場主體不健全，市場競爭機制失靈

30年來，業內人士常常將「物業管理市場」、「物業服務市場」掛在嘴邊，認為物業管理已經實現市場化。按照經濟學對市場的定義「市場是對某一特定產品或一類產品進行交易的買方與賣方的集合」，即只有買賣雙方都存在的情況下市場才能存在。但在目前的物業管理實踐中，大部分情況下只有賣方而沒有買方。按照《物權法》的規定，物業管理活動的權利主體是業主，業主行使權利的組織形式是業主大會。按照權責一致的原則，業主大會既是物業管理權利的行使者，也是物業管理責任的承擔者，因此，業主大會應當是物業服務的買方。但是，目前普遍存在著業主大會成立難的問題，業主大會還遠沒有實現全覆蓋。況且，即使業主大會已經成立，其法律地位也未被承認，其仍處於民事行為能力不完整的狀態，無法承擔共同管理的責任，無法成為市場的主體。這種情況下的業主大會是不能成為真正意義上的物業服務的買方的。而沒有買方這一市場主體，物業管理當然也就沒有形成買賣關係，雙向選擇和等價有償也就無從談起，如此，市場競爭機制也就無法正常發揮其作用。於是，我國的物業管理在上述背景下最終演繹成了一出「自編、自導、自演」的活劇。在這個舞台上，物業管理企業既缺乏來自買方主體的有效監督，也缺乏市場競爭的強大壓力。

現行的物業服務合同大部分是前期物業服務合同的延續，是在業主大會尚未成立的情況下籤訂的。在《物業管理條例》的制度框架下，在前期物業管理階段，物業服務企業由建設單位代替業主大會予以選聘，業主只能被動地接受建設單位為其選聘的物業服務企業，業主對物業服務價格無從協商和選擇，只能被動地接受。毫無疑問，在這種制度框架下，建設單位將從自身利益出發，壟斷前期物業服務企業的選擇權和前期物業服務價格的制定權。經濟學家張維迎曾說過，「真正衡量競爭的指標只有一個，那就是准入自由」。在現行物業管理制度框架下，前期物業服務市場是不開放的、不自由的，物業服務是被強迫售賣的，業主是被迫接受物業服務的。因此，前期物業服務的競爭是不充分的或者根本沒有競爭。

4．業主大會的法律地位不明確，缺乏順暢的運行機制和有效的監督機制，導致業主無法實現自我管理

在業主組織制度設計方面，《物業管理條例》規定，業主大會與業主委員會並存，業主大會的決策形式是召開業主大會，業主大會作為權力機構行使決策權，業主委員會作為執行機構執行業主大會的決議。但是，《物業管理條例》的規定存在很多矛盾，業主也根本無法通過業主大會行使共同管理的權利。

（1）業主大會的法律地位不明確

一方面，《物業管理條例》規定了業主大會由物業管理區域內全體業主組成，代表全體業主的利益，將業主大會定位為「決策機構」，決定物業管理的重大事項；另一方面，《物業管理條例》對業主大會的行為能力卻未作任何規定，業主大會不能以自己的名義對外實施法律行為，不是物業服務合同的協商和簽訂主體，在司法實踐中亦不被承認，沒有訴訟主體資格。也就是說，業主大會只有決定物業管理事項的權力，但無行使決定權的有效途徑，只是一個有名無實的「權力機關」。而業主大會的民事主體地位直接關係著業主共同利益的保護，如果業主大會法律地位仍然處於不明確的狀態，業主的共同管理權利將無從行使，業主的共同利益將無法維護。

此外，一方面，因為《物業管理條例》第十五條規定，「業主委員會執行業主大會的決定事項」，將業主委員會定位為業主大會的「執行機構」；另一方面，又規定業主委員會有權「代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同」，從《合同法》角度看，業主委員會因在合同上蓋章而成為合同的一方當事人，但發生糾紛時業主委員會因無獨立財產而不能承擔民事責任。這就導致出現了這樣一種奇怪的現象：業主委員會是特殊民事行為的權利主體，但其卻不能成為責任主體。這項規定不僅為業委會可能發生的腐敗而不承擔責任埋下了隱患，而且，也從根本上傷害了全體業主的利益。

縱觀發達國家或地區，業主組織擁有完全民事行為能力的法律地位早已得以確立。美國通過判例模式確立了業主協會的實體地位，使其具有獨立的行為能力，享有權利，承擔義務，賦予其在訴訟中成為當事人的資格；法國和新加坡採用的是自然構成模式，在業主團體之始就賦予業主團體完全的行為能力，業主團體是獨立的民事主體。我國香港地區則是通過登記的方式確立業主立案法團的民事主體地位。可以看出，通過給予業主組織實體化地位，明確業主團體的行為能力，讓業主切實成為自己物權的主人，同時承擔相應的責任，讓每個業主成為合格的公民，是當今發達國家或地區共同的和普遍的做法。

（2）業主大會缺乏順暢的運行機制導致業主大會「五難」問題突出

業主大會的「五難」問題，是指業主大會的啟動難、籌備難、備案難、決策難、換屆難。業主大會成立的啟動門檻高，導致業主大會成立啟動難；業主大會指導部門指導與監督的方法和力度不專業、不到位，甚至出現橫加干涉、不作為、亂作為的現象，造成業主大會指導部門與業主之間出現關係緊張，最終導致業主大會籌備難；備案條件不明確以及主管部門辦理備案的時限缺乏規範，導致業主大會備案難；業主大會決策難可謂業主大會運作過程中最嚴重的問題，《物業管理條例》第十二條規定了業主大會召開的兩種方式，即集體討論和書面徵求意見，但不論哪種方式都難以形成真實、合法、有效、高效的業主大會決議；由於業主大會決策難，街道、鄉鎮對業主大會指導監督不夠專業，業主委員會集體辭職等原因，導致業主大會換屆難。

（3）業主大會內部監督無制度，外部監督無載體，業主自我管理不規範

目前，業主委員會的權力濫用問題非常嚴重，如擅自出租、出售地下室、擅自挪用住宅專項維修資金、要求物業企業免除物業費、要求物業企業發工資、擅自解聘物業企業、擅自選聘與其有利害關係的企業為服務單位等。更為嚴重的是，即使上述問題發生，業主委員會也幾乎不用承擔任何責任，至多被罷免，或者謀取私利後辭職甩手。對於業主組織的監督，《物業管理條例》只規定了兩條：一是業主在物業管理活動中，享有監督業主委員會工作的權利；二是業主大會、業主委員會做出的決定違反法律、法規的，物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府，應當責令其限期改正或者撤銷其決定，並通告全體業主。但監督權如何行使，具體監督措施是否到位，都缺乏相關的可操作性規定，無數的事實也印證了這種監督是無力的。從根本上說，目前對於業主大會和業主委員會缺乏一套健全的內外部監督制約機制。

5．管理規約法律定位不清晰，實施缺乏強制力保障，無法有效約束業主履行管理責任

6．前期物業管理招投標制度剝奪了業主共同管理的權利

7．前期物業承接查驗主體缺失，且缺少可操作的技術標準，導致後期承接查驗無法順利進行

8．前期物業管理招投標制度和承接查驗制度遺留的大量開發問題對後期物業管理的負面影響

9．物業服務企業資質管理制度缺乏合理性，易帶來大量尋租現象，既破壞市場規律，又妨礙公平競爭

10．資質管理制度的實施缺乏可行性，其無法解決無資質經營、超資質經營、出租、出藉資質證書等問題

11．住宅專項維修資金管理制度運行不暢，無法保證物業共有部分保修期滿後的維修和更新、改造

綜上所述，當前企業主導的物業一體化管理模式以及支撐其模式的基本制度存在著諸多弊端，已經阻礙了物業管理的健康發展。因此，必須適時徹底改革這種模式，否則，我國的物業管理就有可能陷入被動不堪、甚或無以為繼的境地。

三 關於我國物業管理模式再造的構想

事實說明，我國的物業管理不僅僅是某項物業管理制度出現了問題，而是既有的一體化物業管理模式已經走到了盡頭。在原有模式思路上修修補補，只能是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，顯然不能從根本上解決已經暴露出來的物業管理的矛盾糾紛。因此，必須根據《物權法》的基本精神，結合社會發展方向，重構物業管理模式，著力構建一種業主大會主導下，物業服務市場主體健全、競爭充分、服務更加專業化、社會化的物業管理新模式。

1．全部物業項目成立業主大會，培養物業服務買方主體

業主大會是物業管理區域內的全體業主基於建築物區分所有權，在物業管理活動中依據法律、法規和規章以及管理規約和業主大會議事規則，行使共同管理權利、承擔共同管理責任的組織。業主大會是物業服務的買方，是物業服務市場的重要組成部分。因此，成立業主大會，對於業主正確行使共同管理權利和履行責任、健全物業服務市場、促進業主物業可持續發展、完善社區治理結構和提升社會管理水平，均具有重大的現實意義。

對於新建物業項目，首先應運用「准強制性」手段組建業主大會，使業主大會隨著房屋的交付使用而誕生。當物業管理區域內已交付業主的專有部分達到建築物總面積一定比例後，建設單位應當向物業所在地街道辦事處、鄉鎮人民政府報送籌備首次業主大會會議所需資料，並推薦業主代表作為臨時召集人，向物業所在地街道辦事處、鄉鎮人民政府提出成立業主大會的書面申請；街道辦事處、鄉鎮人民政府負責指導、協助成立首次業主大會會議籌備組。

其次應降低業主大會成立的門檻。應規定「佔總人數5%以上或者專有部分佔建築物總面積5%以上的業主」即可以自行向物業所在地街道辦事處、鄉鎮人民政府提出成立業主大會的書面申請；研發業主電子投票平台，以此解決時間和空間障礙、提高首次業主大會會議效率、保證投票過程的公開、公平和透明。

再次應注重發揮社會專業人士和社會組織的作用。首次業主大會會議籌備組應聘請具有積极參与意識、專業知識和服務能力的律師或者其他人員擔任組長或顧問，以其專業知識和能力保障首次業主大會各項工作的順利進行。

對於已經入住的物業項目，一是應推動地方政府把業主大會組建納入政府的職責範圍，明確各相關部門在業主大會組建中的職責分工，並且應建立相關考核機制，把業主大會的組建、規範運作納入各部門、街道的考核內容；二是應制定政策措施，發揮社會組織在業主大會組建中的作用，積極探索向有經驗、有專業能力、有公益心的社會組織購買輔導業主大會組建的社會服務。

2．實行業主大會登記制度，明確業主大會的法律地位

業主組織缺乏民事行為能力，已經成為當前制約業主行使權利、履行責任、維護業主權益和促進物業服務水平提升的重要因素。當前，北京和廣州都已經試行業主大會登記制度，事實證明是可行的。業主大會登記以後，有利於破解業主大會行使共有和共同管理權利的難題，其具體表現在以下三個方面。

（1）可以獨立設立賬戶

在物業管理區域內，根據《中華人民共和國物權法》第七十條的規定，「業主對建築物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利」。根據此規定及已有的相關經驗，業主大會或者其授權機構——業主委員會如果經營物業共用部分，需以業主大會或者其授權機構的名義對外簽訂契約。業主大會登記後，便可持登記證書和機構代碼等資料獨立在銀行開立業主大會或者其授權機構賬戶，以解決經營中的資金往來問題。

（2）可以獨立充當原告或被告

目前，在物業管理糾紛案件的訴訟中，業主委員會成為原告或被告已屢見不鮮，有些省市法院還以文件的形式建議確認業主委員會在物業管理糾紛案件中的訴訟主體資格。如2004年，重慶市在頒布的《關於確認業主委員會在物業管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導意見》就曾明確指出：依法成立的業主委員會，可以充當原告和被告，訴訟風險由全體業主共同承擔。其實，業主委員會只不過是業主大會的執行機構，業主大會才是全體業主共同利益的代表者；相應來說，以業主大會的名義從事的活動，後果即應由全體業主承擔。業主大會依法登記後，已經具有民事行為能力，自然可以獨立充當原告或被告。當然業主委員會、部分業主未依照法律、法規規章、管理規約擅自行事造成民事侵權和合同違約的，業主大會不承擔其行為後果，須由其自己承擔相應責任。

（3）可以登記共有財產

《物權法》第七十三條規定，「建築區劃內的道路，屬於業主共有，但屬於城鎮公共道路的除外。建築區劃內的綠地，屬於業主共有，但屬於城鎮公共綠地或者明示屬於個人的除外。建築區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬於業主共有」。據此，業主大會具備實體地位後，這些財產即可登記在業主大會名下，全體業主即成了名副其實的「股東」，這有利於業主認識到自己是建築物共有部分的真正所有者，進而有利於物業的維護和保養；同樣，小區內的物業共用部分收益，也可據此而名正言順地歸屬到業主大會的名下，據此也可使物業公司明白其行為的邊界，從而有利於預防矛盾糾紛的發生，有利於業主與物業建立和諧的互動關係。

3．建立權責明確、監管到位、廉潔自律的業主大會運行機制

業主大會的規範運作，是業主正確行使共同管理權、履行法定責任、維護社區和諧穩定的根本保證。業主大會要具備良性運作機制，須注重做好以下幾個方面的工作。

（1）健全組織架構

健全的業主大會的組織架構，是業主大會有效發揮作用的基礎。健全的業主大會的組織架構包括決策機構、理事（董事）機構、監事機構和專職人員。決策機構指的是業主大會，理事（董事）機構指的是業主委員會，監事機構指的是業主監事會，專職人員包括職業經理人、秘書等。

（2）設立業主共有資金

設立業主共有資金，目的是進一步理順住宅區物業服務交易活動中各方主體的法律關係，保障業主對物業共用部分的收益權，實現業主大會對物業服務費用等業主共有資金的所有權、管理權。業主共有資金是指物業管理區域內，由業主大會所有的資金，其包括物業管理資金（費）、專項維修資金、物業共用部分的經營收益和業主大會的其他合法收入。住宅區業主大會依法成立並登記後，經業主大會決定，可以開立業主共有資金賬戶，用於物業管理區域業主共有資金的存儲。設立業主共有資金後，即可由業主大會定期向物業公司支付費用，此舉會推動越來越多的物業服務合同採取酬金制的形式。該形式要求業主大會要全程跟蹤物業服務企業的服務，並定期評估物業公司的服務質量，以確定後續物業服務合同的是否繼續履行或重新簽訂。由於該形式需要業主大會聘用熟悉物業管理的人員，故此舉將會推動受聘於業主大會的職業經理人隊伍的產生。而一旦職業經理人隊伍逐步成熟，其對綜合性物業公司的依賴程度將會下降，業主大會對物業服務的選擇權利即會加大，其可根據物業服務需求和性價比，在聘請綜合性物業服務公司和專業性服務公司之間做出選擇，進而推動物業服務分工的更加細化，服務內容的更加專業化。

（3）修改管理規約，明確業主和業主大會的法律關係

應通過管理規約確定業主與業主大會之間的債權債務關係：建築區劃內全體業主授權業主大會行使共用部分管理的權利，受全體業主委託購買物業服務並向物業服務企業或專業服務企業支付費用；業主按照專有部分建築面積佔總建築面積的比例，向業主大會交納物業服務資金，業主大會用業主交納的物業服務資金向物業服務企業和專業公司支付物業服務費用和專項服務費用；個別業主拒交物業服務資金時，業主大會或業主委員會可以按照規約約定進行催繳或者向人民法院提起訴訟，以保護全體業主的合法權益。

（4）改簽物業服務合同，明確業主大會和物業服務企業的法律關係

物業管理作為一種准公共服務產品，是基於建築區劃內共用部分提供的服務，只能是由全體業主集體購買。在法理上，既然業主大會是全體業主授權行使共用部分管理權利的主體，那麼，就應當由業主大會與物業服務企業簽訂物業服務合同，購買物業服務。而業主則應當向業主大會交納物業服務資金用於支付購買物業服務的費用。除前期物業管理階段外，物業服務合同應全部改由登記後的業主大會與物業服務企業簽訂。此舉可以明確業主大會作為物業服務買方的締約主體地位，從根本上糾正長期以來單個業主購買整個物業管理區域物業服務的主體錯位行為，從而徹底理順物業管理中各方間的法律關係。

4．改革前期物業管理制度，實現物權完整轉移

為有效預防和遏制開發遺留問題的產生，督促建設單位提高建設質量並將合格的物業產品交付給業主，明晰前期物業管理階段建設單位、物業服務企業、業主之間的責權利關係，必須改革現有的前期物業管理制度。

（1）重新界定前期物業管理期限，明確前期開發與後期管理的責任分界點

前期物業管理期限應當界定為：從首戶業主入住起至全體業主與建設單位完成物業共用部分交接止。對於異產毗連房屋來說，現行的房屋交付制度只是建設單位把專有部分交付給了業主，共用部分實際上是由建設單位選聘的前期物業服務企業實施管理，因此在業主大會成立並對共用部分進行查驗交接之前，共用部分的權利主體和責任主體仍然是建設單位。物業管理是對物業共用部分的管理，物業共用部分的所有權人是全體業主。只有要求建設單位將符合要求的物業共用部分交付給全體業主，才能從源頭上保障物業管理的順利開展。這一制度設計，實際上是對前期開發過程中存在問題的一次總清算，有利於前期開發過程中的質量、配套等問題在交接查驗這個環節被發現和攔截下來。

（2）規定建設單位的前期物業服務責任

既然已經明確建設單位與全體業主完成物業共用部分交接之前的階段為前期物業管理階段，那麼，這一階段的前期物業服務責任就應當由建設單位承擔。將前期物業服務責任放在建設單位之後，在物業服務方式方面則不必作單一要求，建設單位可以自行提供前期物業服務，也可以將全部專項服務委託給物業服務企業，或者將專項服務委託給專業性服務企業，只要受託的物業服務企業和專業性服務企業符合相關的資質要求即可。關於前期物業服務的費用，按照權責一致的原則，其間所涉及的費用也應該由建設單位承擔，而不應當讓單個業主繳納。

（3）制定物業項目承接查驗技術規範，明確交接查驗標準

當業主成立了業主大會，決定了新的物業管理方式後，就面臨著業主大會與建設單位做好物業共用部分的查驗和交接，就需要一套物業項目承接查驗技術標準。目前，北京市已制定發布了地方標準——《新建物業項目承接查驗技術標準》。該標準共分為16個章節，明確規定了建設單位和全體業主雙方交接主體對物業共用部分的建造質量、管理資料、使用功能等進行的綜合性查驗內容。同時，對物業交接查驗的定義、適用範圍、內容、程序、方法等都做了相應的規定。這不僅為承接查驗提供了可操作的規範，也有利於夯實建設單位的質量責任，減少前期遺留的問題。

5．建立物業共用部分的管理權制度

一個物業項目內存在著建築外牆、屋頂、門廳、電梯、消防設施、綠地、道路、管井、會所、人防工程、車庫、車位等物業共用部分，但是，其中很大部分的權屬是不清晰的，管理權也是有爭議的。這導致一方面會產生「物無所主，人必爭之」的現象；另一方面也會產生「公地悲劇」的現象。因此，必須將每項物業共用部分所涉及的權利、義務和責任予以明確。如果確權問題在短期內難以實現，那麼至少管理權應當徹底清晰，建立一套區分完全、細化清楚的物業共用部分管理權制度。

對於物業共用部分，可以按照使用範圍將管理權利和責任區分給相關業主，把相應的物的維護權責劃分到使用者，分不出去的由業主大會或業主大會聘請物業服務企業、專業服務企業、其他管理人承擔管理責任。在實踐操作層面，可以以樓層、樓棟為單位，把相應的物業共用部分維護權責劃分給使用者，並採用「使用者付費」的原則，由每個樓棟、單元門或樓層的業主自己修理和更換，將其所產生的費用從小區業主大會的共有資金賬戶中剝離出去。類似安全通道、房頂維護等物業共用部分也可以按照垂直切分的原則找到使用者，由相關業主出資修理和維護。這樣，不僅有利於降低物業管理的成本，還能使物業共用部分得到及時的維護。總之，應當按照最小化的原則建立物業共用部分的管理權制度，確保權利有保障、義務有人擔、責任能到人。

6．構建服務細分、公開公正和競爭有序的物業服務市場環境

在業主大會這一主體普遍成立，並不斷成長成熟的同時，政府應通過政策調節工具，推動建立服務細分、統一開放、競爭有序的物業服務市場環境，為物業服務買賣雙方之間形成良性互動創造條件。

（1）打破物業管理區域內的服務壟斷，促使物業服務進一步專業化細分

要促使物業服務企業回歸到體現物業管理核心價值的服務上，即對房屋本體和設施設備的管理上，並通過強制標準、社會監督等措施提高物業服務企業的專業化水平，促進產業升級，立足於把物業行業打造成專業性強和技術高度密集的高端行業，以保證房屋建築的使用安全，實現物業的保值增值，並延長其使用壽命；鼓勵專業化服務企業隊伍的發展，逐步把清潔衛生服務、綠化養護服務、停車管理服務等各專項服務從物業服務範疇剝離出去。

（2）改革招投標制度，將所有的物業管理招投標納入有形市場

為避免物業管理招投標中的種種舞弊問題，應當將招投標活動全部納入有形市場，禁止建設單位、業主大會、業主委員會作為招標人代表參與評標並確定中標人。具體做法是建立統一的物業管理招投標平台，所有的物業管理招投標一律通過平台進行，嚴格招投標信息公開程序、內容、範圍及時限，確保招投標各環節信息公開透明，便於社會監督，增加串標難度。

（3）細化服務標準，適應不同物業類型，滿足不同服務需求

不同的物業有不同的特點，業主群體的需求也不盡相同，因此，應當制定不同等級的物業服務標準。目前，北京市制定了地方標準——《住宅物業服務標準》。該標準分為五級，構成了物業服務標準體系。該標準充分突出強調了物業管理的核心價值，強化了物業共用部位和共用設施設備的維修養護管理，包括房屋結構、建築部件、空調系統、二次供水設備、排水系統、照明和電氣設備、電梯、消防設施設備等的日常運行和維修養護。建設單位在銷售房屋前，或者全體業主在確定物業管理方式前，可以根據住宅物業項目實際情況及業主的需求選定相應的物業服務標準，並委託第三方評估監理機構參照北京市物協按季度發布的物業服務成本信息測算出服務價格。業主也可以在簽訂物業服務合同前，根據自身需求選擇服務等級。該標準有助於推動建立質價相符的物業服務市場機制，有利於促進業主和物業企業間建立起和諧互信的關係。

（4）引入第三方機構評估監理物業服務質量和服務費用

物業服務第三方評估監理，是指物業服務評估監理機構接受業主、業主大會、建設單位、物業服務企業或有關部門的委託，依照法律、法規、規章的規定和合同約定，對物業服務質量和服務費用、物業共用部位和共用設施設備管理狀況等提供專業評估監理服務的活動。

在簽訂物業服務合同前，業主和物業服務企業可以委託第三方評估監理機構，針對業主選擇的物業服務事項和服務標準，根據公布的社會平均成本，結合項目具體情況對物業服務價格進行測算。物業服務評估監理機構以獨立第三方的地位對物業項目進行承接查驗、對物業服務費用進行評估、對物業服務合同的執行情況進行監督和評判。當業主與建設單位、物業服務企業就交接查驗、物業服務質量和服務價格發生爭議時，可以聘請第三方評估監理機構進行評估，以減少物業服務企業、建設單位和業主之間的矛盾，促進物業行業健康有序地發展。

7．創新行業監管模式，突出行業監管重心，落實政府相關部門職責，推動行業走向技術密集型發展道路

物業管理行業走向健康、良性、可持續發展道路，需要行業主管部門和政府相關部門積極履行職責，正確引導物業管理行業的發展方向。

（1）創新行業監管模式

資質管理制度是一種靜態的管理制度，基於資質管理制度的監管模式是一種「重審批，輕監管」的模式。這種監管模式很難達到應有的監管效果，必須加以改革，建立對企業的動態監管、行為監管和信用監管體系。

物業服務企業的信用管理具體措施應當包括以下三方面的內容：積極引導物業服務企業建立優良信用；嚴厲懲處企業失信行為；及時準確地向社會披露物業服務企業及從業人員的信用信息。

物業服務企業信用對於物業服務市場秩序有著極其重要的影響。物業服務企業的信用主要由兩部分組成：一是商務信用，即其與業務夥伴（包括業主大會、業主委員會、業主、建設單位、專業經營單位等）個性化的信用，表現為企業守合同、重信用，遵守商業道德；二是公共信用，即其在社會經濟公共秩序方面的信用，表現為物業服務企業遵守物業管理相關法律、法規及其他規定，能夠守法經營。因此，建立對物業服務企業及其主要從業人員的信用監管制度，進而達到規制物業服務企業和從業人員行為的目的。

物業服務企業的監管重心應從物業服務企業向物業服務項目上轉移，通過對物業項目的監管達到對物業服務企業的規制。物業服務企業的價值主要體現在其所管理的物業服務項目上，物業管理矛盾糾紛也發生在物業服務項目上，因此，將物業項目監管到位才能真正管好企業。這就需要對企業實行動態監管，調整行業監管重心，建立項目備案制度和項目負責人制度。在此基礎上，監管部門以項目為單位實施動態監管，通過對項目負責人的行為實施動態監管，最終建立以項目經理為抓手管好項目，以項目為抓手管好企業的監管模式。

（2）明確行業主管部門的監管目標

政府是公共利益的化身，而房屋管理過程中最大的公共利益就是使用安全，所以行業主管部門的工作重心應該通過對行業的監管保證房屋使用過程中的公共安全。行業主管部門的具體監管工作應包括以下幾方面的內容：制定相關的法規政策，對業主進行安全使用方面的指導，約束業主不合理的使用行為，減緩房屋建築的老化速度，延長建築的使用壽命；完善對房屋安全的評估和安全告知程序，明確與房屋安全相關的業主大會、物業服務企業等各方主體的權利、責任與義務，維護各方主體的合法權利，監督各方主體履行自己的責任與義務。

（3）相應政府部門的管理職責應延伸到物業管理區域

如前文所述，物業服務企業承擔了本不應屬於其提供的服務，政府相關部門應該進入物業管理區域，將以下內容納入公共服務和行政管理的範疇：樓宇外環境衛生的管理（日常清掃保潔、垃圾清除外運等）；綠化管理（園林綠地的營造與保養、整體環境的美化等）；治安管理（樓宇內外的安全、保衛、警戒、對各種突發事件的預防與處理以及排除各種干擾）；消防管理（火災的預防及發生火災時的救護與處理）；道路管理（道路的維護、交通秩序的維護等）。

（4）正確處理物業管理和物業服務的關係

對「物」的管理是物業服務企業的立身之本；對「人」的服務是物業服務企業的處世之道。物業服務公司進入住宅區提供服務的合法性，是基於與全體業主簽訂的物業服務合同，所以無論物業管理和物業服務都是一種契約行為，是契約規定的雙方權利與義務的體現，與「權力」不沾邊。從根本上講，業主聘請物業服務企業的目的是物業共用部分的維修養護，所以物業公司的工作重心是維護房屋建築的安全使用，並在此基礎上保持房屋建築的良好品質。

契約主體一般為兩方或多方，就物業服務合同來講，契約主體應該是業主大會這一全體業主的集合體與物業服務企業。由於房屋是與人融為一體的，在很大程度上，住宅區的房屋不僅僅是業主的居住場所，更是業主的「家」，所以物業服務企業不僅要管好「物」，還要處理好與業主大會的關係，更要處理好與業主個體之間的關係。因此可以說，處理好與業主大會、與業主的關係，是物業服務企業的處世之道，是做好物業管理的必要條件。

四 結語

物業管理作為一種專業化、社會化、企業化的不動產管理模式，在我國已走過了30年的歷程。近十年，伴隨著我國社會經濟和房地產市場的快速發展，物業管理已經充分顯示出其巨大的社會作用、強大的生命力和廣闊的發展前景。但是，迄今為止我國尚未形成真正的物業管理市場，沒有形成成熟的符合我國城市建設管理規律的物業管理模式和管理制度。隨著我國城市化進程的加快，城市既有房屋建築總量的不斷增加和日益老化，如不儘快探索出符合我國國情、民情和房屋建築管理規律的物業管理模式，不僅將無法實現既有房屋建築的可持續發展，還將由於物業管理的體制機制、模式和制度的落後，引發大量的城市管理問題和社會問題。

現實生活中，圍繞物業管理產生的大量矛盾糾紛，已經直接影響了社會的和諧穩定。實踐也一再證明，沒有健康的物業管理模式，社區層面的社會管理將無法獲得成功，並將影響整個社會的穩定。因此，遵循《物權法》的基本精神，借鑒國內外成熟經驗，深入研究探索國情、民情，再造具有我國特色的物業管理新模式，已經成為我國社會經濟建設中重要而緊迫的任務。社會各界都應該關注物業管理的發展和演變，都應該為此而不懈努力。

張農科

男，1964年10月生，漢族，江蘇泗陽人，1985年3月入黨，1980年11月參加工作，空軍政治學院基層政治工作專業大專畢業，在職研究生（北京交通大學產業經濟學專業），經濟學博士。

曾任空軍政治部宣傳部宣傳處副處長、處長，南京軍區空軍航空兵某部政治委員，南京軍區空軍政治部宣傳處處長，空軍政治部副秘書長，北京市建設委員會委員（副局級），北京市建設委員會黨組成員、委員（副局級），北京市住房和城鄉建設委員會黨組成員、副主任。

相關報道

新的物業要進駐，老的物業不願撤出，現場發生衝突。昨天上午，龍灣區蒲州街道名人花園小區發生一起因物業交接引發的衝突，經龍灣公安分局蒲州派出所調解，各方將於今天協商解決。

昨天是《溫州市物業管理條例》實施首日，名人花園物業交接衝突因何而起，新法將給此事解決帶來哪些轉機？溫都《代表在線》欄目記者前往名人花園進行了調查。

01

不滿物業服務質量

業委會發起表決予以撤換

名人花園位於市區機場大道和富春江路交叉口，有800多戶住戶。物業管理合同備案表顯示，物業總建築面積160077平方米，其中住宅建築面積121327.81平方米。

昨天，名人花園小區掛起了歡迎新的物業公司入駐的橫幅

昨天上午10時，記者在小區西門看到，分屬新老兩家物業公司、身穿不同制服的保安在門口對峙，近百位業主聚在附近議論紛紛，蒲州派出所民警已趕到現場處理。

昨天是小區業委會同新物業公司服務合同生效的日期，矛盾在新物業公司進駐時發生，但這場衝突在幾個月前就已埋下伏筆。

小區業委會主任高潔說，小區現任第三屆業委會在今年1月份選舉產生，並經街道、房管部門備案。小區入住之初由溫州大管家物業提供服務，2013年換成溫州恆達物業。對於恆達物業的服務質量，不少業主認為不及原先的大管家物業，他們要求撤換。「比如電梯、消防設備保養不到位，存在很多安全隱患，一直沒能解決；小區公共區域的燈泡壞了很久，也不見物業更換；由於維養不善此前還有大批綠植死亡；因為安保不到位，上個月小區接連發生多起盜竊案。」

今年1月15日，小區業委會以書面徵求的方式召開第一次業主大會，對解聘恆達物業等事項進行表決。根據當時實施的《溫州市物業管理辦法》，選聘和解聘物業服務企業，應當經專有部分佔建築物總面積過半數且佔總人數過半數的業主同意。

02

老物業質疑表決造假

業委會認為對方因經濟利益不撤

2月26日，小區業委會向恆達物業發函，要求其在兩個月內撤離小區，移交相關資料及物業用房，結清水電、物業等費用。兩個月期滿之後，恆達物業仍未撤出，業委會再度發函督促。

在解聘恆達物業的同時，業委會經考察確定3家物業公司，在小區業主微信群里發起投票。經400多人投票，選擇和溫州大管家物業簽訂服務合同，並在市房產管理局龍灣分局登記備案。合同約定，5月1日起大管家物業正式進駐。

對於小區業主大會給出的表決結論，恆達物業並不認可，於上月向法院提起訴訟。

「他們這個表決結果，在總面積上實際並沒有過半，這也是我們提起訴訟的理由。」恆達物業副總經理盧達說，而且大管家物業進駐小區沒有經正式業主大會決定，在程序上不合法，因此他們拒絕撤出。

來源：溫州都市報