加強溝通協調 提升刑事工作水平
一、《辦法》起草的背景
刑事訴訟法第七條規定：「人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律」，該規定決定了公檢法三機關在辦理刑事案件過程中必須進行有效的溝通協調，才能做到互相配合，互相制約，準確有效地執行法律。但是，在刑事訴訟司法實踐中，我省存在著因審判、公訴、偵查機關溝通協調不到位、不深入、不及時，導致一些刑事案件辦理質量和效率不高、社會效果不好的問題，具體表現在：三機關對一些事實不清、證據不夠確實、充分的重大案件，「定」「放」兩難，影響打擊力度；相互間的配合、制約均不夠，影響刑事案件的辦理質量；對死刑案件仍按照「兩個基本」的標準辦理，影響死刑案件的辦理質量；對附帶民事部分的調解工作不重視，喪失了化解社會矛盾的有利時機，造成案結事不了；不注重被告人涉案財產的查封、扣押等相關工作，造成財產刑和附帶民事訴訟判決難以執行，影響司法權威；對認定犯罪事實的證據標準掌握不一致，影響打擊犯罪的力度；信息溝通不暢，偵、控、審未形成良性互動的「大循環」等現象。
2008年，省法院在調研中發現在刑事司法實踐中不同程度地存在以上問題，為此，進行了一定的探索，試行了一些新的做法，包括：（1）要求案件承辦人在審查案件中，注意審查一審、起訴、偵查中存在的問題，總結歸納出規律性和普遍性的問題，及時反饋給公安、檢察機關和一審法院，以幫助偵查、起訴和一審法院提高辦理刑事案件的水平；（2）三個刑事審判庭每季度就刑事證據方面存在的問題編輯一期通報，下發各中院，並報送省委政法委，由政法委送檢察、公安機關，以提高公、檢、法機關整體辦理刑事案件的質量；（3）主持死刑案件評議的審判長列席刑事審核組，幫助審判長不斷提高主持案件合議的水平；（4）討論死刑案件時邀請省檢察院派員列席我院刑事審核組；（5）與省委政法委一道，在各市分別召開有公、檢、法參加的座談會，就辦理刑事案件過程中存在的問題進行通報，以會代培，不斷提高偵查、公訴機關和一審法院辦理刑事案件的能力。
在進行上述探索中，我們發現，取得了一定的效果，也得到了最高人民法院的肯定，最高人民法院專門編髮了一期通報，介紹和推廣我院的上述做法。最高人民法院黨組副書記、副院長張軍特別指出「陝西高院通過審理案件，督促公安、檢察機關偵破案件，從而促進審判工作，陝西高院採用的新做法是基於系統思考基礎上的比較成熟的做法，符合中國特色，做到了關注民生、案結事了，做得很好。」
但是，經過對試行做法的分析，我們認為，不能滿足於小打小鬧，要從構建長效機制上下功夫，才能在更高層次上、更高水平上、更強程度上解決上述問題。因此，省法院組織業務骨幹，在進行了充分調查研究的基礎上，經過討論認為，必須在黨委政法委的組織、領導下，建立公、檢、法三機關辦理刑事案件溝通協調機制，這既有法可依，又有刑事司法的現實需求。基於此，省法院於2009年3月初起草完成了給省委政法委的《關於構建公檢法三機關辦理刑事案件溝通協調機制的報告》。經省法院刑一、二、三庭、刑事審核組多次討論修改，2009年6月10日，經有省委政法委、省法院、省檢察院、省公安廳參加的陝西省政法機關提高刑事案件質量聯席會議討論，原則通過。此後，省委政法委將省法院報送的《關於構建公檢法三機關辦理刑事案件溝通協調機制的報告》修改後，定名為《關於建立法院、檢察、公安三機關刑事工作溝通協調機制的暫行辦法》。《辦法》經省委政法委、省法院、省檢察院、省公安廳會簽後，於2009年9月22日正式下發。
二、《辦法》的特點
（一）規格較高。《辦法》的下發單位不僅有辦理刑事案件主要業務部門的省級業務主管單位省法院、省檢察院和省公安廳，還有省委政法委。人民法院、人民檢察院和公安機關要圓滿完成刑事工作，必須積極爭取、緊緊依靠黨委的領導，依靠黨委的政治優勢和組織優勢。重大問題要及時請示報告，主動接受黨委的領導；在工作中遇到困難或者與各有關部門發生意見分歧時，要提請黨委出面協調解決。在我國，黨的絕對領導是我們做好刑事工作的巨大政治優勢。堅持黨對刑事工作的領導，自覺服從和服務於黨和國家工作的大局，是刑事司法機關講政治、講大局的體現，是必須始終堅持的工作原則。省委政法委與刑事工作省級業務主管部門聯合下發《辦法》，為《辦法》的順利實施奠定了堅實的基礎。
（二）機制創新。《辦法》中規定了建立刑事工作「三長」聯席會議制度，這一制度雖然在個別市縣也有先例，但《辦法》不僅明文確定了這一制度，而且明確「三長」聯席會議分為「大三長」聯席會議和「小三長」聯席會議，並明確了「大、小三長」聯席會議研究的主要事項及啟動方式。「三長」聯席會議為我省各級人民法院、人民檢察院和公安機關建立溝通協調的長效機制提供了制度保障。
（三）目的明確。《辦法》的出台，顯然就是為了切實貫徹「分工負責、互相配合、互相制約」原則，促使公檢法三機關進一步加強刑事工作溝通協調，提高刑事辦案質量和效率，推進刑事司法工作，確保憲法和法律的正確實施。
（四）要求具體。《辦法》規定了一系列具體的制度和措施，包括「三長」聯席會議、信息通報、專項教育培訓、業務骨幹培訓、交流鍛煉、死刑案件犯罪事實認定的特別要求、刑事大要案件辦理的特殊要求、刑事附帶民事案件的調解、公安、檢察機關的量刑建議、無罪案件宣判前溝通等等，來確保我省各級人民法院、人民檢察院和公安機關加強刑事工作的溝通協調，提高刑事辦案質量和效率。
（五）責任到位。《辦法》規定，人民法院、人民檢察院和公安機關對刑事業務幹警的績效考評，應以辦理刑事案件的質量和效率為主要依據，刑事案件因辦案人原因造成不良後果的，在年終考評時扣減相應的分值。這一規定，有助於《辦法》中規定措施的落實，體現了責權利的統一。
三、《辦法》的主要內容
《辦法》共二十六條，引言部分明確了《辦法》制定的目的。第一、二、三、四條是關於在黨委政法委的組織領導下，建立刑事工作「三長」聯席會議制度，及「大、小三長」聯席會議研究的主要事項及啟動方式的規定。第五、六、七、八條是關於我省各級人民法院、人民檢察院和公安機關開展刑事工作宏觀上溝通協調的規定，包括座談會制度、信息通報制度、專項教育培訓制度、業務骨幹培訓與交流鍛煉製度。第九、十條是關於辦理死刑案件的專門規定，明確死刑案件定案的要求，並專門規定對可能判處犯罪嫌疑人死刑的重大刑事案件，要求公安機關指定專職偵辦刑事案件的刑警隊來辦理，從基礎上夯實死刑案件質量。第十一、十二、十三、十四、十五條是關於公安機關、人民檢察院在偵查、提起公訴階段辦理刑事案件具體要求的規定，包括刑事大要案件複審制度、偵查案件的基本要求、不得提前披露重大案件的關鍵證據和詳細案情、檢察機關全面審查案件，以保證公安、檢察機關各司其職，把好各自關口，為案件的最終處理打好基礎。第十六、十七條是關於偵查、提起公訴階段做好刑事附帶民事部分工作的規定，要求公安機關、檢察機關對可能判處財產刑和附帶民事訴訟的案件，積極做好涉案財產的查找、扣押和犯罪嫌疑人、被告人賠償能力的調查、附帶民事部分調解等相關工作，並專門規定了調解附帶民事部分後的量刑建議制度，以確保案結事了，社會和諧，有效減少、化解因刑事案件產生的社會矛盾，確保人民法院生效裁判中財產刑和附帶民事訴訟部分的順利執行。第十八條是關於關鍵物證移送制度的規定。第十九條是關於檢察機關起訴量刑建議的規定。第二十條是關於檢察機關派員列席人民法院審判委員會制度的規定。第二十一條是關於審判階段案件事實、證據問題的查證的規定，要求人民法院就發現的案件事實、證據存在的問題，及時向檢察機關或者公安機關書面指出，對需要查證的問題，書面要求檢察機關、公安機關及時認真查證，或者建議檢察機關補充偵查。第二十二條是關於人民法院作無罪宣判前與檢察、公安機關溝通的規定。第二十三、二十四條是關於人民法院、人民檢察院和公安機關對總結歸納的問題通報報告制度的規定。第二十五條是刑事業務幹警績效考評制度的規定。第二十六條是關於《辦法》施行日期的規定。
四、對《辦法》的理解與適用
（一）關於「三長」聯席會議制度
「三長」聯席會議制度是《辦法》中確定的一個極為重要的制度，它是人民法院、人民檢察院和公安機關的刑事業務主管領導或者部門負責人共同召開的研究解決刑事工作中問題的業務會議。
「三長」聯席會議分兩個層次。「大三長」聯席會議由法院、檢察、公安機關的刑事業務主管領導共同召開，主要研究解決轄區內有關刑事政策的貫徹落實、重大敏感問題的處理、重大疑難案件的辦理等問題，安排部署相關工作，是解決面上的問題，進行重大具體問題的協商。「小三長」聯席會議由法院、檢察、公安機關的刑事業務部門負責人共同召開，主要研究解決辦理刑事案件中的具體問題，是解決點上的問題，進行具體問題的協商。
「三長」聯席會議機制靈活，全省各級黨委政法委可以召集同級人民法院、人民檢察院和公安機關的相關人員召開會議，各級人民法院、人民檢察院和公安機關也可以通過同級黨委政法委召開會議，還可以直接與其他兩機關聯繫，隨時召開會議。
全省各級人民法院要利用好這一平台，對辦理刑事案件特別是重大疑難案件中遇到的問題和困難，積極通過「三長」聯席會議進行協商研究，加以解決。有些案件，可能需要多次召開聯席會議，對案件中遇到的具體問題，可多利用「小三長」聯席會議進行協商研究。同時，要防止「三長」聯席會議成為人民法院被動消化事實存疑、證據瑕疵等疑難案件的協調場所。因為，在「三長」聯席會議上，人民法院沒有詳細審查案卷，沒有面對面地直接接觸犯罪嫌疑人和關鍵證人，沒有經過開庭質證，過早、不適當地對案件的表態，容易使人民法院在以後的案件審判中陷於被動。我們要藉助「三長」聯席會議的平台，不斷提高刑事案件質量，提升刑事工作隊伍業務素質，暢通三機關溝通協調，全面提升刑事工作。
（二）關於信息通報制度
長期以來，人民法院、人民檢察院和公安機關各自製定的刑事工作方面的司法解釋、法規規章、內部規定和相關業務會議精神，多只在本系統內部傳達貫徹，其他相關部門並不掌握了解。就是公開的司法解釋、法規規章，其他部門也關注不多，容易導致三機關各自為政，不利於互相配合，互相制約的實現。特別是最高人民法院關於刑事工作的相關業務會議精神，可對審判階段之前的偵查、提起公訴階段的刑事工作起到指引、導向的作用。建立三機關之間的信息通報制度，有助於三機關了解相關部門的要求、思路、做法，在更高層次上、更高水平上實現互相理解，互相支持，互相配合，互相制約。最高人民法院下發的死刑案件證據審查典型案例通報給公安部後，受到高度重視，在全國命案偵查工作會議上被加以引用，反響和效果良好，值得全省各級人民法院學習借鑒。
全省各級人民法院要積極將本院以及上級法院關於刑事審判工作方面除涉密之外的司法解釋、法規規章、內部規定和相關業務會議精神，包括一些新的做法、經驗、本地裁判的典型案例、一個時期內發現的重大傾向性問題，向同級檢察、公安機關甚至黨委政法委通報。同時，將檢察、公安機關的相關信息傳達給下級人民法院。
（三）關於量刑建議制度
《辦法》中規定了量刑建議制度，是指公安機關、人民檢察院對確已做好刑事附帶民事部分調解工作的案件，以及人民檢察院對起訴的案件，可以根據被告人的犯罪事實、性質、情節、危害程度、人身危險性、悔罪態度等因素，向人民法院出具對被告人量刑內容的建議，人民法院審查後，應認真加以考慮，並將對被告人的生效判決反饋給出具量刑建議的相關機關的制度。
同時，與量刑建議制度配套的是，《辦法》中規定了公安、檢察機關在偵查、審查起訴階段對可能判處財產刑和附帶民事訴訟的案件，要積極做好涉案財產的查找、扣押和犯罪嫌疑人、被告人賠償能力的調查、附帶民事部分的調解等相關工作。之所以作這樣的規定，是因為在過去長期的司法實踐中，許多公安、檢察工作人員只注重收集、調取與犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪直接相關的證據，而忽視了在最有利的時機對犯罪違法所得財物、違禁品、供犯罪所用的本人財物、可能判處財產刑案件涉案財產的查找、扣押、凍結，以及犯罪嫌疑人、被告人賠償能力的調查、附帶民事部分的調解，上述工作如果全部延遲到審判階段來解決，一則錯過了最有利的解決時間「窗口」，二則效果往往不佳，三則影響了因刑事案件受損的社會關係的及時修復，產生的社會矛盾的及時化解，不利於「案結事了，社會和諧」目標的及時實現，不利於貫徹落實黨的寬嚴相濟刑事政策。所以，將防線前移，在最有利、最早的時間去做相關工作，可以有效保證人民法院生效裁判中財產刑和附帶民事訴訟部分的順利執行，有效減少、修復、化解因刑事案件產生的社會矛盾。
（四）關於協調強化證據基礎工作
刑事證據是準確認定刑事案件事實、正確適用法律、科學裁量刑罰的基礎，是保證刑事案件質量的「生命線」。刑事公訴案件的基礎在偵查，重點在起訴，結論在法院。要提高刑事案件的質量，在夯實「基礎」，抓住「重點」的同時，要強化三機關的協調配合。偵查取證是案件質量基礎中的基礎。有的案件因偵查取證工作不到位、不規範，審查起訴把關不嚴，導致確認案件事實、適用死刑的關鍵證據缺失或者存在瑕疵，不得不在審判階段多次補查、補證，嚴重影響了案件審理質量和進度，導致有關案件不能依法判處重刑，嚴重影響了打擊犯罪的力度。
《辦法》中就死刑案件犯罪事實認定的特別要求、刑事大要案件辦理的特殊要求、刑事大要案件複審制度、偵查案件的基本要求、檢察機關全面審查案件、關鍵物證移送制度、審判階段案件事實、證據問題的查證等方面作的專門規定，都是關於刑事證據的規定，目的就是解決司法實踐中在收集、固定、使用、分析、判斷刑事案件證據方面存在的問題。
全省各級人民法院要總結這方面工作的突出問題、典型案例，加強與公安、檢察機關的溝通，促使其不斷提高對案件證據標準的認識，建立健全規範有序的辦案機制，嚴格依照法定程序和有關規定，履行完備的法律手續，完整、科學地收集證據、固定證據、使用證據，共同辦理好刑事案件，不斷提高刑事工作的水平。
（五）關於審判階段案件事實、證據問題的查證
長期以來，在刑事司法實踐中，普遍存在著人民法院在辦理案件中發現案件事實、證據存在問題後如何處理的問題，特別是被告人在審判階段進行檢舉揭發後如何處理。對此，刑事訴訟法、司法解釋及相關規定中規定了人民法院可以對證據進行調查核實，可以向人民檢察院調取需要調查核實的證據材料，對證據不足，不能認定被告人有罪的，應當作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。但是，因人民法院沒有偵查權，法律規定的案件審理期限較短，有的檢察機關不積極配合，作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決的依據不足、效果不好等現實問題，使人民法院對被告人「定」、「放」兩難，經常陷於被動的局面。
此次，《辦法》中規定了人民法院發現上述問題，應及時向人民檢察院或公安機關書面指出，需要查證的，要求人民檢察院和公安機關及時認真查證，並將查證情況在指定期限內書面反饋人民法院；也可建議人民檢察院補充偵查，同時提出建議補充偵查提綱，人民檢察院應當建議人民法院延期審理，並在一個月內補充偵查完畢。
今後，全省各級人民法院在辦理刑事案件中發現案件事實、證據存在問題後，就應當按照《辦法》的規定，以書面形式要求人民檢察院或者公安機關及時認真查證，如果需要補充偵查，應當建議人民檢察院補充偵查，同時提出建議補充偵查提綱。在這一過程中，需要注意講究方式、注意方法，積極做好配合協助工作，共同努力，辦理好刑事案件。
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