學者：現在推出全面二孩政策可能為時已晚

文/王非 趙麗秋 趙忠 中國人民大學勞動人事學院

自2016 年1 月1 日起，我國的獨生子女政策正式為全面二孩政策所替代，即每對夫婦均可生育兩個孩子。我們系統考察了計劃生育政策對我國勞動力市場的影響，並討論了現有及預期的政策變化。我們的模擬結果顯示，為減輕我國的人口老齡化，現在推出全面二孩政策可能為時已晚，其效果未必顯著。

我國的計劃生育政策不單指獨生子女政策，它是由諸多政策組成的我國最基礎的社會政策之一。我國政府於1962 年最初出台了計劃生育政策，而眾所周知的獨生子女政策直到1980年才開始實施。即便在1980年後，在二十世紀八十年代中期，計劃生育政策也有很大的區域差異和變化，例如對少數民族豁免了獨生義務，也放鬆了農村地區獨生子女政策。自2016年1月1日起，我國的獨生子女政策正式為全面二孩政策所替代，即每對夫婦都可生育兩個孩子。我國的計劃生育政策對我國包括勞動力市場在內的許多方面都產生了深遠的影響。

1、該政策對工作人群年齡及性別組成的影響

二十世紀七十年代我國總生育率的驟跌使得九十年代及以後的勞動力人口銳減。圖一呈現了1990 年與2010 年實際的與模擬的男女人口金字塔。黑邊的透明條塊代表實際的人口金字塔。而灰色條塊則顯示了無晚婚晚育及無獨生子女政策等計劃生育政策情形下的模擬結果。從實際人口金字塔中可看出，二十世紀七十年代中期至八十年代中期我國出生嬰兒數較少。在2010 年，15 至64 歲的勞動適齡人口數量超過九億七千萬，佔全部人口的74.5%；該比重在2010 年達到最高點，並在此後呈現下降趨勢。而勞動力增長的減緩已造成了勞動力短缺問題，導致工資隨之上漲。另一方面，模擬不存在計劃生育政策的人口金字塔顯示，2010 年的預期年齡結構圖呈現的一個底座堅實的金字塔，年輕一代人口充足，這表明我國的勞動適齡人口數量在無計劃生育政策的情況下是不會在2010 後縮減的。

圖一：人口金字塔，1990 年和2010 年

勞動適齡人口演變過程中的另一個重要特點是性別比率嚴重不均，這個現象出現在於1979 年採取計劃生育政策後出生、並於九十年代後期進入勞動力市場的人群中。男性性別比過高可能會降低女性勞動力的工作參與度，因為這導致了女性在家庭生產活動中影子價格的提高。

2、計劃生育政策與國內人口遷移的相互影響

一個地區的年齡結構受該地人口出生率、死亡率及人口遷移三方面影響。在中國，計劃生育政策在城市地區及漢族人口聚集地區嚴格實施，這本該使得這些地區的老齡化進程加速。然而計劃生育政策與人口遷移之間的相互作用，逆轉了區域間的老齡化趨勢。計劃生育政策執行更為嚴格的地區有較低的人口出生率，因此其本地勞動力供給相對不足。在其它條件相同的情況下，這些地區對遷移勞動力的需求更高。這樣，計劃生育政策在城鎮地區的嚴格執行加速了農村人口向城市的遷移。同時，由於遷移到城市的人群大多以工作為目的，年輕人口佔大多數。

例如，由於內地年輕勞動力的湧入，使得東部沿海地區及重要中心城市，如廣東省和浙江省的老齡化的步伐減緩。而與之相對，人口遷移給四川、安徽等內地省份帶來了更大的老齡化壓力。如圖二所示，從2000 年至2010 年，安徽、甘肅、貴州、四川、重慶等地的65 歲及以上人口所佔比重上升了超過2.5 個百分點；而北京、上海、天津的該比重甚至有所下降；浙江、廣東的65 歲及以上人口所佔比重增長不足0.5 個百分點。這說明由於我國人口內部遷移，將沿海省份的人口老齡化問題轉移到了內陸省份。

圖二：各省老年人口（65 歲及以上）比重變化，2000-2010 年

圖三的左側圖是2000年我國擁有城市戶口居民（不包括流動人口）的人口金字塔。城市戶口居民的人口金字塔呈菱形，這表明自獨生子女政策出台以來，擁有城市戶口的人數開始縮減。圖三的右側圖顯示了城市常住人口（包括流動人口）的金字塔。相比於獲得城市戶口居民的人口金字塔，城市常住人口的金字塔底部更寬，這說明年輕勞動人口的城鄉遷移將老齡化問題從城市轉移到了農村。

圖三：城市地區人口金字塔，2000 年

我們的分析結果顯示，雖然城市地區及沿海省份執行了更嚴格的計劃生育政策，但由於人口遷移的作用，老齡化問題在農村及內陸省份反而更加嚴重。這結果凸現了農村地區及內陸省份在面對老齡化問題時受到的極大壓力和挑戰，因為這些地區通常欠發達，包括養老保險在內的社會保障制度不完善，而且還長期存在年輕人口向城鎮和沿海地區流失的壓力。

3、新實施的全面二孩政策

自2016年1月1日起，我國所有夫婦均可生育兩個孩子。2014年，幾乎所有省份都放開了單獨二胎政策，即若夫妻雙方中有一方為獨生子女，則可允許其生育二胎。現在生養子女的主力軍大多出生於二十世紀八十年代至九十年代早期，在當時的獨生子女政策影響下，有超過1100萬對夫婦2014年有資格生育二胎。然而截至2015年9月30日，大約只有185萬對夫婦遞交了二胎申請，僅占所有具有資格夫婦數量的16.8%。這表明至少在夫妻雙方中有一方為獨生子女的家庭中，二胎政策的放開很難迅速帶動人口出生率的增長，而這樣的家庭將來會更加普遍。

我們通過模擬計算的方式，研究了新出台的全面二孩政策是否能夠減輕我國老齡化的問題。圖四的左側圖顯示了我國實施全面二胎政策與獨生子女政策兩種情形下我國人口變化的對比情況。該圖表中假設了全面二孩政策對女性總和生育率的影響分別為：0.3、0.5 和0.7；其中0.3 與文獻中的估計值接近。模擬顯示全面二孩政策在一定程度上能夠帶動人口與勞動力數量的增長。然而不超過2030年，我國的人口很可能開始減少。圖四的右側圖表模擬了在全面二胎政策與獨生子女政策兩種情形下我國65 歲及以上人口所佔比重的變化情況。我們仍然假設全面二胎政策對女性總和生育率分別為0.3、0.5 和0.7。結果顯示全面二孩政策仍遠不能夠將我國帶離老齡化的深淵。

圖四：獨生子女政策與全面二孩政策下模擬結果

4、完全取消生育限制與鼓勵生育的政策

若假設取消生育限制能將使女性總和生育率提升1——基於一些東亞國家所得出的經驗來說，這是一個很高的值。基於這個假設，圖五模擬了自2015 年取消生育限制後我國老年人口所佔比例及撫養比的變化，並將其與實施獨生子女政策時的情況進行了對比。比起全面二胎政策，徹底取消生育限制能夠更好地應對我國人口老齡化，但仍不足以完全解決這個問題。

在不知道具體政策措施的情況下，預測鼓勵生育的政策對我國人口及勞動力市場的影響是不可能的。但基於日本、新加坡、韓國、台灣等與我國文化背景相類似的國家及地區的鼓勵生育政策的實施結果，我們討論了鼓勵生育政策在我國可能產生的影響。日本和新加坡的鼓勵生育政策已經實施二十年多年，但對人口出生率的影響微乎其微。鼓勵生育政策在韓國和台灣的收效或許還需要經過時間的進一步驗證，但到目前為止韓國和台灣鼓勵生育政策對刺激出生率的成效仍不明顯。

圖五：預期老年人口比例及撫養率

如果鼓勵生育政策無法有效地提升我國人口出生率，而與此同時，開放國際移民等其它方法對我國這樣的人口大國亦不太適用，則我國人口將不可避免地日益老齡化。若工業結構沒有得到適當的調整，則我國勞動力市場很可能將面臨勞動力短缺的難題。政府應該吸取以上四個國家及地區的教訓，儘快就人口老齡化問題做出進一步反應。如果人口出生率長期保持在一個較低的水平，屆時再採取措施將為時已晚。

參考文獻：

Wang, Fei, Liqiu Zhao, Zhong Zhao,2016, China』s Family Planning Policies and Their Labor Market Consequences, IZA Discussion Paper No. 9746.

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