當前市場監督管理改革所面臨的問題及對策

當前市場監督管理改革所面臨的問題及對策

【作者按】本文是以「市場監管交流網」各論壇內容作為第一手研究資料，收集整理一線執法者的意見和建議和工商總局網站上前瞻性觀點，進行了大量的比對、分析，提出能夠反映出基層執法人員內心呼喚較為強烈的相對集中的觀點，形成此材料，雖然有些言辭比較激烈但卻並不偏激，本文也無意對政府行為進行指責，作為基層執法人員，真心希望能為市場監管部門的機構體制改革貢獻微薄之力。

在地方政府的機構改革的背景下，部門合併已然成為趨勢。目前，全國不少省、直轄市的縣、區按中央要求，採取「二合一」「三合一」「四合一」的新模式，成立綜合性的市場監督管理主體。在精簡機構的背景下，這種綜合設置目前還只能是一種探索，效果需要時間來檢驗。儘管一些地方新的綜合性市場監督管理主體在市場監管實踐中起到了積極作用，但在給企業帶來便利，在為政府減負的同時，一些問題也在實際的運行中逐步顯現。

一、改革中需要面臨的幾個難題

（一）簡單的機構合難以實現1+1＞2的問題

當前的機構合併有多種模式，一個重要轉變就是將部門之間的外部協調為一個部門的內部協調，這在很大程度上可以減少協調工作量，提高工作效率。但實際上大部分地方政府對於大融合體制的設置，還僅僅是幾個部門簡單的拼湊在一起、對內設機構進行刪減的「物理性」合併。具體到市場監管部門內部，由於實現了多部門的職能融合，業務流程的樹立需要按照新的思路和內在邏輯進行再造，這需要一個理順的過程，短時間內根本無法實現。對外看似責任「無縫擔責」，對內還是「各干各的」，造成大多數機構合併實際沒有實現真正的融合，合併後體制的優越性根本無法顯現。這種片面的追求減機構、減編製的改革方式對於現行的行政管理體系可能會造成得不償失，可能會陷入「方向正確、操作有誤、步子太急、反反覆復」的困境。這方面體現比較明顯的就是技術層面監管的流程再造。例如食品藥品監管問題，原本就是一個技術含量高於行政干預的系統性體系，根據「四個誰」的監管原則，工作職能並未與工商、質監等部門有交叉，如果硬性實現融合勢必出現職能「偏重」、「誰吞併誰」的問題，進而產生重此失彼的現象，最終削弱其他職能職責的履行。同時，上下改革步調的不一致，造成了「一個媳婦多個婆婆的現象」。多數單位實現「N合一」後，由於一個部門接受N個上級部門指導的局面，在工作銜接、職能轉變方面存在一定的障礙。上級部門的頻繁文件、各類專項治理、不同監管模式、多項中心工作和協調配合，會議、培訓頻繁等各種問題在改革後出現，從基層執法人員的反映看，已對此苦不堪言、怨聲載道。僅以會議為例，一項主題會議「應付」多個上級部門，合併後的單位需要參加會議的1個時間成本徒增到N個時間成本，造成行政時間上的浪費。

（二）新執法主體難以解決執法合法化的問題

目前地方政府機構改革的方案可謂「百花齊放」，以工商、質監、食葯監、物價、安監等部門進行排列組合，甚至有些地方政府把旅遊局也納入「大市場監管」格局。合併後的機構儘管名稱各異，有些地方政府直接成立新命名的執法主體，而有些地方政府為避免執法主體不合法問題，採取一個局懸掛多個牌子的方式。無論是「幾合一」，作為新的執法主體都面對一個問題，即：執法權的合法性。《行政處罰法》第十六條規定：「國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。」就是說，國務院或者經授權的省一級政府可以作出「一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權」的決定，處罰權的轉移由國務院或者經授權的省級政府決定。但無論採取哪種方式，如果未按照《行政處罰法》第十六條規定予以授權，要想執法主體合法，必須具備兩點：一是按照原執法主體名義執法（與合併後的「三定」方案向矛盾）；二是原執法主體具有執法資格的執法人員進行執法（合併沒有實際意義）；三是為一個執法人員辦法多個執法證件（一對N?）。對此，一些合併後的執法主體為了避免執法風險嚴格參照以上三條開展執法活動。一些新命名的執法主體不得不參照第二點、第三點開展執法活動。也有一些新執法主體不得不繞過執法行為的合法化的障礙開展執法活動。這種新執法主體的執法合法化問題早已引起基層執法人員廣泛的爭議，基層工作人員的「無所適從」更彰顯基層工作人員對自我保護選擇上的「無奈」和對基層執法主體的「不尊重」。

（三）工商幹部隊伍情感上難以接受的問題

在「N合一」機構改革的浪潮中，唯有工商幹部隊伍受到的衝擊最大，一直處於風口浪尖上。先是部分幹部隊伍被劃轉到食藥局，接著又進行「各種各樣」的合併，無一例外的是工商幹部隊伍的職能在增加、人數在銳減。即使這樣，一些領導領導機關仍在「補刀」。例如：如皋局在機構改革中，按照「總體瘦身、基層強身」的原則，將70%的幹部職工充實到基層一線。對於「誰留機關、誰下基層」這個燙手山芋，如皋市委、市政府出台了機構改革中嚴苛的「瘦身法」：「一律不提拔，一律不返城」，要求人員流向只能從近到遠、從機關或城區到農村；55周歲以下男性、53周歲以下女性，農村工作經歷不超過8年的，一律充實到農村分局。這樣的政策，就如同網上對公務員攻訐的帖子「你不想干可以辭職」一樣刺痛人心，明確告訴基層工作人員「政治待遇免談、福利待遇不談」、「只講理想，不講現實，只講奉獻，不講索取」，而更有甚者，少數地方在工商工作人員劃轉到食葯監局後發現「編製丟了」。同時，作為這支平均年齡達到45歲以上的工商幹部隊伍要想迅速「轉型」，實現從「物理變化」到「化學變化」的轉變，無論從體制完善、深度融合上，還是從能力跟進、履職履責上都需要一個相當長過程。陡然的擴大這支幹部隊伍的執法領域，讓這支非專業隊伍做專業事務，背負「背不起」的責任，這樣的機構改革讓奉獻了一輩子的「老工商」情何以堪。

（四）部門規章和法律法規難以及時跟進的問題

政府機構改革，實施「N合一」執法模式，是否是大勢所趨另當別論，但在行使集中執法權之前應當做到法律先行。政府或部門改革不能以「改革」的名義、拋棄法制精神。在法律之上若頂層無預先設計，基層執法部門必定會各自為政，「亂」就成為一種常態。基層亂，只是亂一片，頂層亂就會亂一面。例如，在近幾年，由工商總局牽頭的商事登記制度改革正逐步向縱深推進。從實繳制到認繳制、年檢到年報、「先照後證」到「三證合一、一照一碼」等，每次登記註冊規則的改變都會全面影響市場監管的基礎性原則，這不僅是工商行政法規發生了改變，更影響著諸多部門的監管規則。但執行新政策、新規則的同時，基層工作人員在執行過程中常常感到「無奈」：市場主體一遍遍的詢問「年檢」相關事宜工作人員除了告訴以後要「年報」、其他還不清楚；窗口海量發出去的網吧營業執照因經營戶不能取得網吧經營許可證又不得不勸經營戶辦理註銷手續；「三證合一、一照一碼」後銀行等相關部門還是索要機構代碼證；工商登記基本信息已經在全國企業信用信息公示系統公示但很多企業還需要到行政單位開「誠信經營」證明；要求加強事中事後監管，但如何事中事後監管還在「摸石頭過河」。在部門規章嚴重滯後的同時，各項法律法規也「姍姍來遲」，例如商事登記制度是否與《公司法》有衝突？地方工商、食葯監機構改革、職能劃轉後的執法工作是否與《食品安全法》有矛盾？如果披上改革的外衣就可以允許違背法律，那不僅僅是政府部門在堂而皇之的「闖紅燈」，實質上是損害法律權威。

（五）執法部門的編製逐漸被「蠶食」的問題

機構改革，應該更多的從科學的職能履行考慮，從市場經濟秩序健康發展考慮。改革中，從中央到地方政府都將市場監管綜合執法與正在開展的控編減編、政府職能轉變和機構改革等工作，要求一起謀劃、一起實施、一起落實。但改革的實質是行政執法部門的編製成了「唐生肉」，被這個「割」掉一塊，被那個「撕」掉一塊，幹部隊伍成功實現「瘦身」的同時，事務一項不少，還要承擔職責外的事情。例如文明城市創建（建設）工作，工商行政管理部門牽頭的農貿市場創建（建設）工作，無論從工作職能上還是技術層面上，工商部門都不是農貿市場主要監管部門，卻因為政治因素不得不投入絕大部分精力甚至基層局、所全員力量，「耕了別人的地，荒了自己的田」，還要落得時常因此被問責的困局。另外，地方政府雖然對市場監管負總責，但相比經濟發展、社會維穩、食品藥品安全、特種設備安全、安全生產等中心工作，市場監管未必能真正成為地方政府工作的重心。而此時用這塊「唐僧肉」去換來中心工作的「長生不老」，正是兩害相權取其輕的必然後果。隨著流通領域食品安全管理職能及人員的劃轉，行政審批局的設立，以及地方政府中心工作的需要，行政執法部門的編製還將逐漸被「蠶食」。儘管當前許多地方採取機構合併的方式組成新的執法主體，但事實上新的執法主體的總編製數在縮減。事權未減少，編製卻在減少，在職能為進行科學優化、深入融合，工作人員履職能力未全面提升之前，在監管效能上很難有較大的提升。

二、對策探討

（一）要轉變1+1＞2思維，解決好科學決策問題

當前，有部分人認為成立綜合的市場監管主體有利於整合市場監管執法資源，可以發揮各部門的優勢，例如工商部門隊伍基本覆蓋鄉、鎮、街道等基層，質監部門擁有完備的檢測技術支撐，能夠滿足日益複雜的監管需求；食葯監部門則具備食品藥品監管優勢。從部分已先試先行的「示範區」總結的經驗看，整合市場監管執法資源確實有其進步意義，很多觀點認為產生了1+1＞2的效果。政府部門的職能融合雖是一個大趨勢，但職能融合與機構刪減、合併性質完全不同。簡單的說，機構融合具有「化學性」，將兩種「物質」充分「攪拌」後生成一種新的物質，這種物質將表現出新的性徵。而機構合併主要體現在「物理性」，儘管兩種「物質」被充分「攪拌」，並沒有改變其物理性而產生新的物質。很顯然，機構改革的最終目的是職能的融合。職能融合就需要對「化學性」進行分析。政府應對即將合併的機構進行充分地調研，重新衡量「編製」與「事權」，哪些職能可以刪減、哪些職能需要加強、哪些職能比較相近、完成相應職能需要多少編製等，每一項都要做出科學評估，每做一項決策必須要有依據支撐。例如，如果政府認為工商行政管理部門的編製可以劃轉到其他職能部門，或可承擔更多的職責，那麼政府就應該對工商系統的事權進行調研，在科學分析的基礎上重新「三定」，而不是不拍腦袋、憑經驗做出決策。

（二）要轉變先試先行思維，解決好法律滯後問題

蓋樓要先打地基，市場監管也離不開依據，也就是法律。政府機構改革、集中行使執法權是大勢所趨，但應當法律先行，不能以「改革」的名義、拋棄法制精神而違法。頂層無設計，下面必定各自為政，「亂」就成為新常態。任何一個秩序井然的市場經濟體系一定是建立在運行良好的法律體系之上的，反之，市場監管將一片混亂。僅以2009年《食品安全法》生產環節監管為例，從法律層面上就存在對現做現賣食品加工作坊監管主體歸屬不明、食品生產加工小作坊辦理相關證照相對困難、食品生產環節監管力量薄弱以及生產環節食品質量安全抽檢經費不足等問題。可見，出現問題不能歸結部門之間「推諉」「扯皮」，而應看清法律上存在漏洞。如果部門不「推諉」就是「亂作為」，那麼部門之間的「推諉」肯定是一種常態。無論是工商局、質監局、食葯監局，還是現在的市場監督管理局，只是國家監管市場體制的表現形式，並不是監管好壞的根本。市場監督管理體制改革不是目的，僅是促進市場監管科學化、常態化的一種手段。如果單純的只是要求出了事情有個單位「背責」，那這種簡單的機構合併顯然可以達到這個目的。法治才是做好市場監管的根本也是唯一途徑。如果是想從根子治好市場監管的亂象，顯然機構合併並不能解決問題。因此，在市場監督管理體制改革中，從國家層面上首要考慮的是面臨什麼問題、要解決什麼問題、怎麼解決，尤其是不能倡導先試先行，即使要先試先行也只能在一定的小範圍進行，不能默許地方政府自己去「摸石頭」，搞「百花齊放」，防止法律、法規滯後造成的監管亂象。

（三）要轉變基層包干思維，解決好思想不穩問題

機構改革，無論如何「變」，最終把執法工作落到實處的是基層工作人員。在機構改革中，將所有「矛盾」、責任下移，一味的通過行政命令方式解決問題，將會造成基層幹部隊伍思想上的不穩定，進而影響基層執法工作。例如在由垂直管理到屬地管理的改革中，原本在市直部門的執法人員可以在市內進行橫向交流，關於工作在農村還是城市的問題可以內部消化解決。在實施屬地管理後，部分基層工作人員在農村工作從暫時變為永久，帶來諸多生活上、工作上的問題，進而帶來思想上的不穩定。對此，在機構改革中務必要考慮到基層工作人員的現實生活、學習問題等，從四個方面確保幹部隊伍穩定：一是確保基層工作人員行政編製不變，不能因為人員劃轉、分流造成身份變化；二是要重點解決有城市劃入農村工作人員的後顧之憂，可採取編製暫留市內人員借調農村的方式，在農村人員逐漸招錄到位後將這些「老同志」逐批調回市內，期間為其子女上學等問題廣開綠燈，位夫妻兩地分居給予一定的補助等；三是重視待遇，要關心基層工作人員的工資待遇、政治待遇及工作壓力問題，可以借鑒深圳、上海的現有改革樣本，真正解決基層執法人員的待遇問題。同時在幹部提拔使用時要向基層傾斜，做到心往基層想，錢往基層投，人往基層流，用感情留人，事業留人；四是做好乾部隊伍的業務培訓，系統、有針對性的開展培訓工作，讓這支幹部隊伍儘快擔負起「N合一」後的新職責，迅速適應新職能、新任務，而不能強加「一攬子」不會履行的職責，讓基層背負背不起的責任。同時要建立科學合理的追責制度，保護好這支監管隊伍。

（四）要轉變行政管理思維，解決好社會共治問題

目前行政執法部門採取的監管方式以行政管理和監督管理為主，這兩種監管方式在實際運行中需要投入巨大的行政成本，這巨大的行政成本也僅僅約束了少數違法違規經營者，投入的「性價比」非常低。這種通過行政手段監管數量龐大的市場主體、產（商）品的管理理念顯然已經非常落後，也難以達到監管需求，在這種情況下，機構體制的改革和社會管理必須做出根本性的推進，突破原有管理理論，把管治思想轉變為共治思想。要徹底釐清工作職能，明確區分哪些職能是行政服務、哪些職能是行政指導、哪些職能是行政執法，在機構改革中，不能再將其混為一談，而是要通過改革，把不該由行政執法部門管理的事項移交出去，把該由行政執法部門管理的事項切實管好，要做到專業人做專業事、專業機構做專業事，才能從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。在行政管理和監督管理過程中，不能只考慮執法部門和監管對象，一定要在二者之間引入社會，引導社會力量，彙集社會力量，充分利用12315、12365、13331、市區長專線等平台的信息收集作用，也可以引入第三方監管（例如：商業保證金、商業保險、個體協會、檢測檢驗機構等），行政部門只專註構建平台、依法行政，在社會治理中運用好消費者權益保護觸角、行政執法手段、信息公示平台這「三駕馬車」，做到快速反應、依法處理，及時向社會公示。要切實做好角色定位，尤其在依法查處違法違規行為過程中不能夠身兼數職，在收集證據時當「警官」、在做出行政處罰時當「法官」這種多角色執法過程中容易導致公權力非理性行使。

（五）要轉變人海戰術思維，解決好人員不夠問題

機構改革，無論幾合一，總編製變少是必然趨勢。人少、事情沒有少，解決事權矛盾，不是一句職能科學融合就解決得了，即使職能已經高度融合，在編製上仍會表現出「缺」的情況。例如，質監部門的特種設備管理的相關科室，編製只有幾個，但按照特種設備法律法規規定，監管人員需要對重點場所特種設備使用單位每年至少巡查1-2次，同時還要處理大量的投訴、日常檢查巡查等工作，人機矛盾已經非常突出，在特種設備數量逐年增加的城市，基層局即使再投入10個、20個編製，都遠遠解決不了人力不足問題。這種局面產生的主要原因就是從上到下都停留在人海戰術的思維，向簡單的依靠人力解決一切。這種人海戰術，是一種以數量和巨大的消耗換取其他方面優勢的戰術，原工商行政管理部門的巡查工作制也是典型此列。在科技水平不足、生產力相對落後的情況下運用人海戰術是一種無奈選擇，確實在一定歷史時期能夠發揮較大作用。但在科技日新月異發展的今日，尤其在政府要求大量減少編製的背景下，這就尤需要頂層設計中要充分考慮到基層工作人員的「能力、精力、體力」問題，要儘快從人海戰術思維轉變到科技創新思維，不但要在各項規章制度的制定上拋棄人海戰術，更要在充分利用現有科技，在服務與監管中進行技術上的革新上下足功夫，要大大地減少「編製」在服務與監管領域的數量，通盤考慮哪些事務可以由「機器」做，哪些事務只能由「人」做。例如註冊登記工作，以現有的科技水平完全可以網上自動受理、自動列印證照，就沒有必要再投入「編製」大量人力去完成機器可以完成的任務。在監管領域可以預裝智能監控系統，以實現科技水平與監管水平的高度統一。

最後，作為本文的堆砌、羅列者，有很多感慨想抒發。本文應經有6000字，但仍感覺問題講不透，還需要在多個方面進行「絮叨絮叨」，只恨自己能力不足、時間有限，這一篇前前後後都用了近2個月時間。基層工作人員的心聲涉及方方面面，無論哪一方面的意見和建議都是為了這個隊伍能夠擺脫當前的「亂象」，埋怨也罷、鼓勵也罷，出發點都是好的。當然，由於我工作上的局限性，認知上肯定有相當多的不足，甚至很多觀點是錯誤的，各位同仁多多斧正，能指出來也是為這個群體好，如果能系統的表述出來就好上加好，也可讓更多關心這個群體的同仁一同學習、思考。謝謝！