行政訴訟不適用調解的探析

我國《行政訴訟法》第五十條規定：「人民法院審理行政案件，不適用調解」。《行政訴訟法》第六十七條第三款同時規定：「賠償訴訟可以適用調解」。也就是說，除了行政賠償案件之外，人民法院不得對其它行政訴訟案件以調解的方式結案。行政訴訟法制定時，之所以規定不適用調解，一是擔心行政機關利用調解壓制原告，損害原告的利益；二是擔心行政機關拿行政權力作交易，損害社會公共利益。我國之所以在行政訴訟中排除調解，是因為在行政訴訟案件中被告是依法行使國家行政職權的行政機關，其作出的具體行政行為是法律賦予的權利，是代表國家行使職權，因此，做為被告的行政機關應當依法行政，沒有隨意處分的權力。人民法院審理行政案件的任務是以事實為根據，依法律為準繩，對行政機關的具體行政行為進行審查，判定具體行政行為是否合法適當，並做出判決。

二我國行政訴訟適用調解的必要性

調解是我國的一項優良司法傳統，被譽為「東方經驗」，調解是指在法官主持下，當事人雙方通過法律達成協議，從而終結訴訟所進行的活動和結案方式。實行調解制度，有利於減輕當事人之間的矛盾，提高辦案效率。

在審判實踐中，允許調解未必就會損害原告的利益或者社會的公共利益。事實上，大量的行政訴訟案件是原、被告在法院的默許下，甚至是動員、勸說的情況下通過協商解決的，通過協商，有的是被告改變、撤銷被訴的具體行政行為，有的是被告作出符合原告要求的具體行政行為，有的是訴訟外被告給予原告某些好處，原告認為達到了自己的目的，即向法院申請撤訴，法院准予撤訴，訴訟至此完結，這實際上是法院未出具調解書的調解，不允許調解的規定被悄然規避，名存實亡。從解決行政糾紛的角度出發，應當取消不適用調解的規定，准許當事人調解，然後由法院對當事人達成的協議是否合法進行審查，認為不違反當事人自願和法律的強制性規定，不損害他人利益和社會公共利益，即確認協議的法律效力，否則，法院對協議的效力不予確認。現實中我們看到的是，法院對撤訴申請幾乎一律「綠燈放行」，面對原告方的撤訴申請，極少有準許的。調解結果的現實需求，不是一個法條所能夠禁錮得住的。因此，在我國行政訴訟法中引入調解制度具有現實必要性。

三我國行政訴訟適用調解的可行性

我國《行政訴訟法》第七條明確規定：「當事人在行政訴訟中的法律地位平等」。這是我國《行政訴訟法》規定的一項基本原則，貫穿於行政訴訟活動的各個方面和整個過程中，在行政訴訟過程中，雙方當事人的法律地位平等，為當事人自願協商奠定了基礎。在行政法律關係中，一方是行政主體，它代表國家行使行政權力，是行使行政管理權的管理者，擁有單方作出具體行政行為的權利；另一方面是作為行政管理相對人的公民、法人和其它組織，他們是被管理者，負有服從國家行政管理的義務，雙方是管理與被管理，支配與被支配的關係，法律地位是不平等的。但是，行政主體和相對人進入行政訴訟後，成為行政訴訟法律關係主體，原來的相對人變成原告，行政主體成為被告，雙方成為行政訴訟案件的當事人，享有同樣的訴訟權利並承擔同樣的訴訟義務，而在訴訟過程中，當事人享有處分的權利，這一點是行政訴訟可以適用調解的前提。

從現行的法律法規來看，行政主體被賦予了極大的自由裁量權。例如《地震法》中規定不按規定接受地震安全性評估的可以處以5萬元以上10萬元以下的罰款；《食品衛生法》中處罰條款規定可以處違法所得1倍以上5倍以下的罰款，沒有違法所得的，可以處1000元以上5萬元以下的罰款。凡此種種，不勝枚舉。而且在大量的現行法律法規中充斥著「情節嚴重」、「情節較重」、「情節較輕」等含義模糊極具彈性的用語。儘管行政機關及其工作人員所適用的自由裁量權是國家所賦予的，但在現實生活中往往被有權力的人所濫用，行政執法中濫用職權、處罰失當，拖延履行法定職責等現象比比皆是。如果在行政訴訟過程中能夠引入調解機制，則可由人民法院利用司法審查介入其中，從而對行政權力的行使進行更好的完善。並且，調解的適用也不違背合法性審查的原則，人民法院對行政訴訟的原、被告就被訴的行政行為所涉及的權利義務協商達成的協議內容進行審查，並決定是否在法律上予以確認，實質上也是對被訴的具體行政行為的合法性進行審查。

四行政訴訟調解制度的適用範圍

1、行政賠償訴訟可以調解。行政賠償訴訟是主要法律問題已解決，行政侵權行為的違法性也已確認的情況下進行的，行政機關對具體賠償數額問題可以與原告協商，如果原告同意，則法律允許雙方以調解的方式解決其賠償糾紛。

2、附帶民事訴訟可以調解。行政訴訟附帶民事訴訟，是行政訴訟的一種特殊形式，其中附帶的民事訴訟與普通的民事訴訟無異，當然可以調解。

3、可以適用調解的行政訴訟案件。

①不服行政主體作出的行政裁決即提起的行政訴訟案件。例如：不服行政機關強制拆遷補償或拆遷安置決定；不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定。

②行政合同訴訟可以適用調解。例如：認為行政機關不履行行政合同義務，行政機關單方變更或解除行政合同。

③如果行政機關所作出的具體行政行為是基於自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權範圍內進行調解，特別是對拘留、罰款、勞動教養等具有不同幅度的處罰。張震

推薦閱讀：