「釣魚」變形記(《財經》 2009-11-9)

「釣魚」變形記本文見《財經》雜誌 2009年第23期 出版日期2009年11月09日共有 4 條點評 上海打擊黑車的執法行動，如何一步步演變為傷害無辜者的「惡政」《財經》記者 陳中小路 謝雪琳 於達維

被「釣魚」司機孫中界砍指喊冤（圖）

　　11月2日下午，19歲的河南小夥子孫中界手指上還纏著厚厚的繃帶，登上了返鄉的長途客車。

　　今年10月14日，這位血氣方剛的年輕人，在被上海原南匯區交管執法部門「釣魚」扣車後，不惜砍斷手指自證清白，從而引發輿論的強烈關注，也將上海近年來「釣魚」不當執法所積累的民怨，徹底地激發出來。

　　經過兩輪調查，孫中界最終被證明清白，上海浦東新區政府也公開承認錯誤。但孫中界的手指已留下永遠的傷痕，而且，孫中界的哥哥告訴《財經》記者，由於「觸動了太多人的利益」，孫中界將來還會出來打工，但「可能不會再來上海了」。

　　截至本刊發稿，孫中界的賠償事宜還沒有定論。

　　同樣沒有定論的，還有上海市數以千計的、要求翻案的被「釣魚」司機的退賠要求。

　　上海市浦東新區區長姜假10月26日公開承認在「孫中界事件」中政府犯錯時，並不諱言這是一個「制度性、系統性」的問題。

　　據《財經》記者調查，長久以來，上海在相關部門的收益需求和國有計程車公司維護牌照壟斷利益的推動下，各郊區城市交通行政執法大隊通過安排「暗乘」「釣魚」的方式，打擊沒有運營牌照的黑車，並衍生出一套以黑打黑、以黑養黑的灰色秩序體系；而當爭端出現時，執法部門漠視矛盾的存在，司法部門則不顧法律界人士的強烈反對，為政府的不當行政執法提供「合法性」解釋，使得政府行為缺乏必要的制約。「釣魚執法」遂愈演愈烈，最終成為殃及無辜的「惡政」。

　　在浦東新區政府認錯後三天，上海市交通運輸和港口管理局於10月29日晚發布通知，要求立即開展為期三個月的打擊非法營運專項整治行動，以此表明打擊黑車政策的連續性。不過，此番打擊黑車，禁止「釣魚執法」已成為各方共識。

「釣魚」溯源

　　所謂「釣魚執法」，是指執法人員設置執法圈套，誘惑當事人從事違法活動，然後再加以懲罰。

　　在法治國家，行政執法中一般嚴格禁止這種執法方式。刑事案件中，對於毒品交易等難以取證的犯罪可能會採用執法圈套，但有嚴格限制條件：其一，誘捕的對象必須是有其他證據證明存在犯罪嫌疑的人員；其二，誘捕設套造成的當事人本次犯罪事實並不能作為惟一的定案證據（參見本期「非法證據於法不容」）。

　　據中國官方內部資料，「釣魚執法」大約從上個世紀90年代初開始出現。

　　《財經》記者了解到，上海市交管部門早期打擊黑車時，執法人員會自己充當「暗乘」——即假裝乘客上黑車，然後將司機指引到執法地點，在司機收錢的瞬間，執法人員實施抓捕，人贓並獲。

　　隨著打擊黑車的力度加大，「暗乘」逐漸演變為由社會人員充當。查處黑車後，執法部門會付給充當「暗乘」的社會人員一定金額的報酬。由此，「暗乘」遂發展成為一個行當。隨著上海打擊黑車機構逐步演變，以及打擊力度一步步增大，「暗乘」人員不斷擴充。

　　1996年7月，針對上海市郊逐步出現的黑車現象，上海市公共交通客運管理處（1997年更名為上海市出租汽車管理處）成立。該機構和上海市公交管理處在各區縣政府協同配合下，先後建立各郊縣（區）稽查中隊，實行「兩塊牌子，一套班子」，對當地的公交、出租汽車等客運市場進行綜合執法管理。

　　第一稽查中隊當月組建成立。該中隊主要分管奉賢的打擊黑車工作，這是當時黑車最為泛濫的一個區域。

　　該中隊成立後不久，隊長王文權找來自己的同鄉、奉賢新寺鎮南宅村的蔡志偉做「暗乘」——上海話又稱「鉤子」。

　　據《財經》記者了解，蔡志偉外號「J鉤」（甲鉤），開始他只是個人充當「暗乘」，很快便帶了一些徒弟，逐步做大，自己成為「鉤頭」（即「暗乘」團伙的召集人）。蔡志偉最終成為上海「暗乘」業界無人不曉的元老級人物，奉賢也成為上海出產「暗乘」最多的區域。

　　「孫中界事件」中，調查組最終認定存在「釣魚」行為的主要原因，便是發現孫中界所載的所謂「乘客」陳雄傑，雖然自稱不是「鉤子」，但調查組在執法大隊隨機翻了幾份近期的執法卷宗，即發現其名字兩度出現，經核對筆跡後認定就是陳本人。隨後，調查組又與執法隊員談話，對方承認了陳雄傑的「暗乘」身份。

　　調查組一位成員還向《財經》記者透露，在執法大隊的財務記錄中，前來領取「暗乘」報酬，即所謂「專項整治勞務費」的另有其人，大多由一個叫蔣國輝的人領取。執法隊員稱蔣為聯繫人，但事實上，此人為陳雄傑的上一級，即「鉤頭」。

　　《財經》記者獲悉，這個名叫蔣國輝的「鉤頭」，曾拜師於「J鉤」蔡志偉，後自立門戶，目前活躍於上海的閔行區和原南匯區，算是上海「暗乘」界的第二號人物。

　　1997年，上海的南匯、閔行、崇明、松江、青浦和寶山等區縣，也陸續成立稽查中隊，對「暗乘」的需求於是大大增加。很快，「釣魚執法」模式陸續被引入其他各區縣。此後，這一方式長期被用於打擊黑車。

　　但黑車泛濫的情況仍然繼續發展，一些黑車團伙也逐步成形。在此背景下，上海再次醞釀對打擊黑車的機構進行改組。

　　2005年10月底，上海市政府改革城市交通領域的執法體制，撤銷上海市公共交通客運管理處、出租汽車管理處等九個事業單位建制，組建上海市城市交通行政執法總隊（下稱執法總隊）、上海市城市交通運輸管理處，分別負責現場綜合執法和行政審批的綜合管理。

　　在改組後，打擊黑車在市區由上海市執法總隊直接負責，在郊區則由各區縣分別組建一支獨立的城市交通行政執法大隊，主要接受各區相關部門（比如建設和交通委員會）以及執法總隊的領導。

　　執法大隊主要是由此前的稽查中隊改組而成。正是在這個階段，隨著「鉤子」隊伍的壯大和執法大隊任務指標的增加，「釣魚」糾紛漸增。

畸形依存

　　與相關執法隊伍組建同步，上海在2006年全面啟動了打擊黑車的行動。

　　2006年初，上海市政府相關部門下發《關於進一步整治非法營運車輛的工作意見》等多個內部文件，還出台了上海市政府第60號令《上海市查處車輛非法客運規定》（下稱《規定》），並於當年7月開始實施。

　　官方統計顯示，2006年上海查處了非法營運車輛22402輛，這個數字比2005年翻了近3倍；2007年（前11個月）和2008年（前十個月），上海分別查處2.5萬輛（次）、1.8萬輛（次）黑車。今年以來，在迎接世博會的形勢下，更進一步加大打擊力度，僅上半年就查處黑車1.67萬輛（次）。

　　經過數年持續打擊，各個郊區的黑車也確實出現收縮態勢。故此，在官方對內或對外的書面材料中，對「釣魚執法」的方式不乏肯定，稱為「先進的技偵手段」「有效的辦法」。

　　上述幾年也是「暗乘」行業最為風光的日子。一般來說，每「釣」到一部黑車，「鉤子」就會獲得一定的提成獎勵，各區價碼不同。據一名來自奉賢的「鉤頭」張揚（化名）稱，原南匯區委獎勵250元，閔行區獎勵500元，奉賢獎勵600元。這些錢按月由「鉤頭」到各區執法大隊結算領取，「鉤頭」提成後再分發給每個「鉤子」。

　　據張揚介紹，「鉤子」的月收入，多則五六千元，少則一兩千元。像他這樣的小「鉤頭」，月收入一兩萬元是常有的事。他自稱生意做得最好的一年，帶領手下人共「釣」車1059輛。

　　在張揚看來，一個「暗乘」能否成為「鉤頭」，以及如何擴展勢力範圍，完全取決於和執法大隊的關係。這種關係的維護，都是用錢開路。有人暗收抽成，有人則願意接受其他饋贈，形式多樣。「能拿到多少活，一定程度上就是取決於打點的多少。」

　　正是基於這層關係，這些大小「鉤頭」們各自依附於不同的關係人，並吸納一批兄弟，形成各自的幫子，各擁有一定的勢力範圍，頗具幫派氣質。參與其中的，或是勞教、勞改釋放人員，或是失地農民，或是外來務工者。彼此之間，關係有親有疏。一些活躍在同區、彼此有一定競爭關係的，也會出現摩擦。

　　相較「暗乘」人員，黑車幫子也成氣候。上海市路管局辦公室主任吳潤元曾在2006年撰文稱，黑車司機在不少區域已形成團伙，暗藏棍棒、刀具等，欺行霸市，盤踞一方。黑車活動猖獗的地區，這些司機明目張胆，招搖過市，公然與交通執法抗衡。

　　十幾年來，在上海郊區的各個地盤上，「暗乘」和部分黑車司機形成大小幫子，相互傾軋，鬥毆、綁架，甚至釀成血案。

　　這些情況其實一直為官方掌握，卻無實質作為。官方一份2008年的內部材料記載稱，多年來由於採用「暗乘」人員調查取證的方法打擊非法營運行為，造成當事人抵觸情緒大，矛盾增多，存在一定危險性。

　　伴隨著官方的放任，在這種殘酷的「江湖鬥爭」中，一些「暗乘」幫子和黑車幫子，反而逐步形成了某種主動或被動的默契勾結，一種灰色秩序逐步成形。

　　比如在閔行區，一位隸屬於某黑車幫子的司機，在支付了每月300元的「信息費」之後，能準確掌握到相對應的某個「暗乘」幫子每次參與打擊黑車執法的時間，有效地減少了被「釣魚」的可能性。

　　如此，「信息費」也成為「鉤頭」一筆可觀的收入來源。在上交「信息費」後，這些黑車會在車上某個位置貼出龍鳳之類圖騰標註，「鉤頭」便會囑咐「暗乘」不對這些黑車實施「釣魚」。

　　這種默契關係還能延展到黑車與執法大隊之間，一些有關係的黑車司機，被抓之後往往可獲從輕處罰。

　　日積月累下，執法大隊、「暗乘」以及部分成氣候的黑車司機，逐漸形成了一種畸形的依存關係——「暗乘」通過平衡與執法大隊和黑車司機的關係實現收益，執法大隊通過「暗乘」完成打黑指標，成氣候的黑車司機則利用「暗乘」通風報信，有效逃避處罰。

殃及無辜

　　上述畸形關係之下，有越來越多的普通司機，或因同情，或因貪小便宜，成為被「釣魚」的對象，被處以重罰。

　　2009年9月8日中午1時許，在上海市閔行區工作的外企「白領」張暉駕私家車上班，在元江路路口等紅燈時，遇到一個自稱「胃痛」想搭車的男子。

　　張暉好心載上此人後不久，這名男子突然要求停車，在扔給張暉10元錢後，搶奪下車鑰匙。隨後，七八個執法人員一擁而上，把張暉拖出車外，並扔給他一張《閔行區城市交通行政執法大隊調查處理通知書》。張暉最終被認定為「非法營運」，並處以1萬元罰金。

　　憤怒的張暉把這番遭遇寫成一封公開信，化名為「張軍」，張貼在各大網路論壇。

　　在此後的一個月里，張暉的公開信被越來越多的人看到，還有一些人也在網上發帖，描述自己與張暉類似的被「釣魚」遭遇。一時之間，「釣魚」「倒鉤」和「胃痛」等，成為了網路流行語。

　　在這樣的氛圍下，10月14日，「孫中界事件」橫空出世，更是將公眾對「釣魚執法」的民怨推向最高潮。

　　10月14日晚7時許，在上海打工的孫中界開著單位的白色麵包車，去南匯區航頭鎮接公司下班的工友。在路上，他好心搭載了一位自稱「衣服穿得少，等了一個小時等不到車」的年輕男子，即「鉤子」陳雄傑。之後，孫中界的遭遇幾乎是張暉的翻版。所不同的是，年輕氣盛的孫中界，因為公司的車被扣，為了表明清白，當晚在宿舍里，舉起菜刀砍向自己的小拇指……

　　「孫中界事件」後，上海市政府承諾問責相關責任人。接近原南匯區相關部門的人士稱，該區執法大隊已經展開整頓，相關人員也已被要求「休假」。但截至本刊發稿，有關部門尚未宣布問責情況。

　　與此同時，諸多被「釣魚」的司機也紛紛要求翻案，退回罰金。10月28日起，上海各區相關部門開始採取信訪形式先行應付，讓司機前往登記個人信息和訴求，以避免出現群體性事件。

　　根據官方統計，2005年至今，上海共處罰黑車超過9萬輛（次），其中多數是通過「釣魚執法」方式擒獲的。

　　截至本刊發稿，前去各區登記的司機人數已有數千人。

灰色罰金

　　在「釣魚執法」被揭露之前，官方通過媒體傳播出的信息是：數年來打擊黑車行動「碩果累累」，各區處罰數量連年攀升。

　　比如，閔行區委的黨務公開網站上，曾張貼出一份《閔行區交通行政執法大隊2007-2008年度創建文明單位工作總結》。該總結自陳：在兩年時間裡，該大隊「查處非法營運車輛5000多輛」，「罰沒款達到5000多萬元」，「超額完成市總隊和區建管局下達的預定指標任務」。

　　「釣魚」事發之後，上海市交通局和執法總隊均對指標方面的問題三緘其口。

　　一位司法系統人士透露，一般來說，各區執法部門會和上級商定下一年打擊黑車的指標，這個指標通常是根據上年的執行情況，然後再加適度的增長比例。

　　在上海市執法總隊黨風廉政網站上，還張貼著一份國務院下發的《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》。其第八條稱，下達或者變相下達罰沒指標的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職處分。

　　捆綁在「釣魚執法」上的，不僅是指標，還有各區執法大隊乃至其上級部門的利益訴求，一些「檯面下」的花費，一定程度上是需要通過「釣魚」的罰金來實現。

　　某區一位相關部門政府人士稱，執法大隊每年獲得的財政撥款根本不夠「開銷」。由於財政卡得很死，一些很需要花錢的「招待上面」的費用、執法人員的福利、各種吃喝開銷等，都需要另外想辦法解決。以該區為例，執法大隊幾十號人馬，一年不到200萬元的的撥款，只夠維持四個月。而一個（執法大隊）領導不能「妥善處理」這方面問題，則會影響其仕途。

　　對於這方面的質疑，浦東新區執法大隊副隊長嚴良民公開回應稱：「我們接受罰款的那個賬戶是只進不出的，我們沒有從那個賬戶上取錢的許可權。」

　　根據「收支兩條線」的基本原則，打擊黑車所收繳的罰金，屬財政性資金收入，應全數上繳國庫。但也有相關部門人士私下吐露，如何「取錢」，只是一個操作層面的問題，大家各有手段，心照不宣。

　　即便在正常流程範圍內，一些執法大隊內部對查處黑車也有明文獎勵，抓到一車執法人員能獲得幾百元的獎金。只是這些錢是要在罰金上繳之後，再由另外的賬戶返回執法大隊。

　　這方面的灰色情節，從原第八稽查中隊隊長殷杏榮的案件中，或可窺得端倪。

　　2003年初，殷杏榮因涉嫌私分罰沒財物罪被刑拘，當年5月，閔行區人民檢察院對殷杏榮提起公訴。而閔行區打擊黑車工作，正是殷所領銜的第八稽查中隊分管。

　　《財經》記者獲得的該案判決書顯示，1998年10月至2001年5月，在擔任上述職務期間，殷為了謀取單位利益，在查處閔行區無證經營客運車輛的執法過程中，採取將有關罰沒材料不上報接受上級處理的方法，將預收的罰款存入單位「小金庫」，並以單位名義將其中的12萬餘元，通過發放加班費、獎金、家屬慰問費等形式予以集體私分。

　　最後，閔行區法院雖然認定殷杏榮之行為構成私分罰沒財物罪，但考慮其自首情節，以及犯罪情節輕微，給出了「免予刑事處罰」的判決。

　　知情人士透露，結案後，系統內部對殷採取的是調職的處理方式。公開資料顯示，殷杏榮2008年已成為閔行區運管所的副所長，今年還獲得了閔行區城市管理「五一貢獻獎」。

　　「釣魚事件」後，公眾對罰金流向強烈關注。當媒體向嚴良民問起罰沒款的總金額及相關支配情況等問題時，他表示無法回答。截至本刊發稿，亦無部門就此問題給予答覆。

　　某區一位執法大隊的隊員，在電話中向朋友表示，他們現在最擔心的就是「上面」下來查錢的事情。另一位相關部門官員則感嘆道，人都換了幾撥，「糊塗賬」早已不可考。

司法失法

　　在延續至今的「釣魚執法」史中，被「釣魚」者也曾試圖反抗，通過司法渠道來尋求救濟，但最終紛紛「落敗」。其原因在於，儘管執法部門的「釣魚」舉動廣被外界質疑，但在上海的司法層面卻獲得了合法性解釋。

　　據《財經》記者了解，早在2005年「釣魚執法」開始大規模推廣時，上海市第二中級法院曾給交管部門提供過一份《司法建議書》。

　　該《司法建議書》稱，根據最高法院的司法解釋《關於民事訴訟證據的若干規定》，「如果沒有其他違法情形，也沒有誘使行為人違法，僅僅是使行為人暴露違法的意圖，該種方式取得的證據應當可以採信」。

　　正是從這個階段開始，各區執法大隊開始要求「暗乘」攜帶錄音筆取證。

　　據「鉤頭」張揚回憶，大部分被「釣魚」者，不管他們是職業黑車還是貪圖小便宜的普通司機，在執法部門拿出通過「釣魚」手法炮製出的所謂《乘客筆錄》和錄音等證據之後，往往會自認理虧，不再追究。

　　除了提供司法建議，上海的法院還直接在具體案件審理中，為交通執法部門提供保障。據《財經》記者統計的官方公開的案例，多年來上海出現的涉及「釣魚執法」的維權訴訟，幾乎全部以被「釣魚」者敗訴告終。

　　目前公眾所知的惟一例外，是一名為周洋的司機，在經過了一年多持續不斷的交涉以及通過網路曝光維權過程後，終於在2008年6月由法院調解後拿回罰金。即便如此，他的訴訟也是兩審敗訴。

　　在周洋領回罰金的當月，上海市高級法院行政庭出台了一份《關於審理出租汽車管理行政案件的若干意見》（下稱《若干意見》）。該文稱，這是和上海市交管部門等共同形成的一個審理出租汽車管理行政案件的文件。

　　知情人士透露，《若干意見》出台，乃至周洋的退款，都與當年一樁因「釣魚」引起的殺人案有關。

　　2008年3月，在上海奉賢區境內，一名為陳素軍的女性「暗乘」在「釣魚」過程中，被22歲的黑車司機雷慶文刺死。血案發生後，雷慶文被判以死緩。兩個都是只想多賺一點血汗錢的青年，成為「釣魚執法」的犧牲品。

　　這起案件發生後，也一度引起媒體和網路的對「釣魚執法」的批評，並引起了上海有關部門的警覺。但有關部門非但不收縮「釣魚執法」手段，反而著手為「釣魚執法」提供更大程度的合法性支持。

　　比如，在交管部門提供給上海市高級法院的一份調研報告中，甚至建議：法院不要將「暗乘」人員的身份界定為協查人員，否則顯得與行政機關關係太過緊密，在收集證據的客觀公正上存在瑕疵，造成對當事人的顯失公平，即使有錄音證據等旁證也無法證明其客觀公正性；且輿論導向對行政機關也會造成被動的地位。

　　從最終出台的《若干意見》來看，果然通篇都只有「乘客」，而沒出現「協查人員」之類的字眼。

　　在上海新文匯律師事務所律師富敏榮看來，《若干意見》明顯偏袒行政機關，對被罰司機不利。

　　事實上，《若干意見》在制定時，曾邀請多位上海法學專家參與研討，並闡明是為「暗乘」取證尋找法律依據。在這個研討會上，專家們曾提出了各種強烈的批評意見。一位專家表示，從最終出台的文件來看，他們的意見被置若罔聞。

　　上述專家擔憂，行政執法部門假如和法院行政審判部門結成聯盟的話，未來將會出現更大的後遺症。

　　一年多以後，預言成真。

殘局難了

　　10月26日，在浦東新區政府就「孫中界事件」認錯的同時，張暉也獲得了「平反」。當天下午，他收到了閔行區相關部門的《行政處罰撤銷通知單》，通知單上印著一個頗有意味的編號——200900001。三天之後，他拿回了自己的1萬元罰金。

　　此時，對那些過去數年裡和張暉一樣遭遇「釣魚執法」、並被處以高額罰金的其他司機而言，翻案之路才剛剛起步。

　　除了被「釣」司機群起翻案，還有一個問題困擾著上海的相關政府部門——後「釣魚」時期應如何有效打擊黑車？尤其現在已經到了2010年上海世博會行將來臨的關鍵階段。

　　10月29日，上海相關部門緊急發出專項整治黑車的通知。事實上，通知的內容中除了突出聯合公安和打擊黑車團伙兩點，其他了無新意。過去相關部門打擊黑車的各類文件上，早也有過類似字眼。只不過長期以來，「簡單高效，取證方便」的「釣魚執法」模式，成為了執法部門的不二選擇。

　　因此，未來若是摒棄「釣魚執法」，如何有效地抓獲黑車和取證，仍面臨考驗。

　　「可以預計的是，未來不管出台什麼措施，打擊黑車的效力也是有限的。」某區一位建設交通系統官員表示，只要黑車繁榮的根源還在，任何措施都是治標不治本。

　　所謂根源，即是黑車明顯的價格優勢，以及隨之產生的龐大市場需求。較之正規計程車，黑車價格可以便宜一半左右。這種價差，來自政府對計程車牌照總量管制，以及由此產生的國有企業對計程車行業的壟斷經營。

　　在上海，正規計程車約4.7萬輛，牌照絕大部分掌握在大眾、強生、錦江、巴士和海博五大計程車公司。這些公司的牌照，主要也是上世紀八九十年代通過一定的行政方式從政府購得。

　　近十幾年來，上海罕有發放新的計程車牌照，理由是現有計程車數量「既滿足了城市交通的實際需要，又保證了全行業的有序運營」。

　　受這些公司僱傭的司機，每人每月必須向公司上繳超過5000元的牌照使用費。這種「坐地收錢」的計程車生意，成為上述五家公司重要的利潤來源，並反映在各自相關的上市公司財務報表上。

　　「黑車『釣魚』和正規計程車的壟斷贏利，實為一個硬幣的兩面，均是以公權力的濫用來成全政府的利益最大化，同時實現相關者的個人利益。」一位律師告訴《財經》記者，再加上現行體制下，弱勢的司法對於政府的逐利性缺乏糾錯能力，最終造就這場「釣魚」惡政的制度悲劇。

　　「政府必須正視現實，系統地解決這個制度性問題了。」前述律師建言。　

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