許玉鎮 王穎：民生政策形成中利益相關者有序參與問題研究 ——基於協商民主的視角

許玉鎮，吉林大學行政學院教授、博士生導師。

王穎，吉林大學行政學院。

民生問題關乎每個人的切身利益，同時也關係到國家的長治久安和整個社會的公平正義。民生領域存在的一些政策失誤和實施偏差，主要原因在於民生政策形成過程中缺少公眾特別是利益相關者的充分參與。本研究將公眾參與納入協商民主的範疇，基於協商民主的原理和方法，聚焦利益相關者充分有序參與民生政策形成這一公眾參與的廣泛領域，從理論闡釋、問題分析、制度建構三個層面展開研究。

一、民生政策與協商民主的內在聯繫與外在契合

民生政策作為對有關公眾的基本生存和生活狀態、基本發展權利等利益的權威性分配，(1)既具有政策的本質屬性和特徵，即利益的權威性分配和公共性，同時又具有自身的特殊性，主要表現在：第一，民生政策作為與公眾的基本生存權利和發展權利最為密切相關的政策，直接影響著公眾的日常生活狀態與切身利益；第二，每項民生政策都涉及某個階層、某個群體的所有成員，如果相關利益群體的合理利益受損或利益訴求不能得到充分表達和重視，極易引發社會衝突甚至大規模群體性事件，對政府的公信力也將產生嚴重的負面影響；第三，民生政策與公眾日常生活息息相關，所以政策的利益相關者對政策形成及其實施後果感受最深，認知也最真實準確，對決策更具有發言權，而且事關切身利益，參與意願相比於其他政策也更熱切。

基於此，民生政策的形成過程更應注重其民主性。美國政治哲學家科恩認為，「民主決定於參與——即受政策影響的社會成員的參與決策」，「民主的尺度」可以通過公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性來衡量。(2)民生政策的科學化和民主化，離不開公眾特別是利益相關者的參與。我國民生政策制定與實施的經驗和教訓也驗證了這一點。有鑒於此，黨的十八屆四中全會提出，「健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序」。(3)公眾參與是協商民主的重要形式，是對協商民主的重大發展。本研究所論述的協商民主主要是指以公眾參與為特徵的社會協商民主，即作為「自由而平等的公民通過討論參與公共政策形成的制度安排」，(4)是「在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商」的民主形式。(5)黨的十八大以來，從中央到地方各級黨委和政府都注重把協商民主的決策範式運用於民生政策的形成與實施之中，取得了良好的效果。這是因為二者之間具有內在聯繫和外在契合，具體來說：

所謂「公平正義，就是社會各方面的利益關係得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現」。(6)民生政策作為對涉及公眾的基本生存和發展利益的權威性分配，已超出了經濟和社會問題的領域，涉及關係社會公平正義的政治領域。不同於市場機制追求效率的目標，能否在利益分配過程中實現權利、機會、規則、程序公平並在此基礎上促進結果公平，是民生政策要實現的深層價值。這正與協商民主的理念相契合，協商民主強調公共決策不應僅僅追求和體現一部分人(哪怕這一部分人是多數人)的利益，還應考慮和協調社會各方的利益需求。「協商」的核心理念就是利益相關者以商量的方式溝通意見、協調利益，以達成共識，實現共存與共贏。(7)因此，在民生政策形成中，所有受到政策影響的具有不同利益訴求的個人或群體，即利益相關者，通過平等參與、協商的方式，以自由、理性、廣泛的對話和討論最終形成共識，進而作出最大限度滿足所有公眾願望的決策，是實現民生政策公平正義價值的內在需求。

（二）

協商民主促進民生政策的社會目標——公共利益

公共利益是民生政策的內在屬性和價值取向，也是民生政策的邏輯起點和最終目標。首先，從政策議題的確定來看，民生政策要解決的是特定時期具有公共性質的民生主題，而不是個人或小集團性質的問題。其次，從政策方案的制訂與執行過程來看，民生政策是「政府通過政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，以達到持續不斷地發展公眾利益的目的。」(8)最後，從政策效果的監督和評估來看，是否實現公共利益是民生政策的最終衡量標準，如若違背這一標準，民生政策將失去其合法性基礎。民生政策的形成過程是各種利益相互博弈的過程，要達成公共利益的共識需要利益相關者之間的溝通、協商和妥協。協商民主就是在利益多元與達成共識的基礎上產生的，「因為在社會主義條件下有差異的存在，所以需要協商；因為有達成一致的願望和共同利益，所以能夠協商」。(9)協商民主作為公眾個人偏好集合的對立面，要求公眾超越典型的偏好集合中的私利，把目標導向公共利益，通過一定的制度平台使利益相關者自由而平等地表達，「提出相關理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議的過程來理性指導協商」，(10)進而形成共識。因此協商民主的過程就是凝聚公共利益和公共意見的過程，亦是確認民生政策之公共利益價值目標的過程。

隨著改革開放進程的加快和市場經濟的縱深發展，我國的社會利益格局發生了深刻變化，不同的利益群體和社會階層開始出現，由此產生出各種各樣的社會困難群體、社會弱勢群體。他們或者食品匱乏、居住困難，或者有病無醫，或者子女入學難、就業難；他們或者先天殘障、能力不足，或者因為土地徵收徵用、企業改制而一夜之間失去賴以生存的土地和職業。針對這部分由於利益分化而出現的社會困難群體和弱勢群體，黨和政府在收入分配、住房安置、醫療改革、教育改革、就業推進等領域的民生政策就是對其特別的保護政策，是對利益結構的再調整、再平衡。多元的利益主體必然產生多樣的利益訴求，目前由於利益多元、利益階層複雜、利益分配失衡引發了不少社會矛盾和衝突，原因之一就在於沒有通暢的利益表達渠道，弱勢群體的基本生存和發展權益得不到及時有效的保障。協商民主承認並接受利益多樣和利益主體多元的社會現實，在不同利益主體之間存在差異和分歧的前提下，通過搭建開放的協商平台，包容和整合不同利益主體的需要，尋找最佳的利益平衡點，使各個群體各盡所能、各得其所又能和諧相處。

良法善治是治國理政的新理念，其基本特質包括以人為本、依法治理和公共治理。以人為本作為良法善治的終極關懷，是一切從人出發，以人為中心，把人作為觀念、行為、制度的主體，要求尊重和保障人權，尤其是對弱勢群體民生權利的關懷和保護。依法治理作為良法善治的必然選擇，體現為要以公開透明的規則之治和程序之治保證治理的有效性、有序性和可救濟性。公共治理作為良法善治的核心要義，強調以對話、溝通、協商等方式最大限度地吸收公眾參與，擴大利益相關者的話語權和決定權，使其平等自由地表達利益訴求和政策主張，並在尊重權利與妥善協調利益關係的基礎上最大程度地形成共識，消解或縮小利益分歧，實現公共利益最大化。良法善治的目的取向及其價值理性就是保障和改善民生，民生作為治國理政的重要議題和核心領域，對良法善治的需求也最為迫切。民生問題本質上屬於人權問題，民生政策就是對公眾的就業權、受教育權、勞動權、社會保障權、環境權等基本生存和發展利益的國家關懷和公正分配，公眾民生權益的實現需要通過依法治理和公共治理的善治路徑予以保障。協商民主主要從程序方面來體現良法善治，並與其中的公共治理高度契合。作為公共治理的主要制度平台，協商民主是「一種大眾參與的公共決策機制和治理模式」，(11)在肯定公眾知情權、表達權、參與權、監督權的基礎上，依法通過制度化的渠道讓利益相關者充分表達各自訴求，經討論協商形成公共政策或作出公共決策。因此，協商民主既是良法善治的實現形式，同時也是民生政策公正化、科學化、合法化的根本保障。

二、中國民生政策形成中利益相關者參與缺失的實證分析

民生政策與協商民主在價值、目標、前提與實現路徑上具有天然的內在聯繫和外在契合，但現階段民生政策形成過程中利益相關者的參與卻嚴重缺失。從中國社會科學院政治學研究所與中國社會科學院調查與數據信息中心於2011年下半年進行的全國性「中國公民政策參與」的問卷調查(見表1)可知，我國公民在政策參與客觀狀況方面的得分不高，尤其是在實際政策參與方面，在總共2分的分值中只獲得0.22的得分。不論是參與政府政策聽證會和政策方案意見徵求，還是參與網路政策討論和以書信表達個人意見，我國公民都存在較少的參與實踐。

根據相關資料和數據以及筆者所做的實地調研，民生政策形成中利益相關者參與缺失問題具體表現為：

參與資格、參與程序、參與機會和渠道是利益相關者參與民生政策形成的基本條件。哈貝馬斯認為，「合法的決定並不代表所有人的意願，而是所有人討論的結果」。(13)能否確保利益相關者以權利主體的資格參與到民生政策形成的程序之中，直接關係到利益相關者的訴求表達和利益的公正分配。在目前我國民生政策的形成過程中，政府為利益相關者提供的參與渠道主要有政治協商會議、聽證會、座談會、政策諮詢、公開聽取公眾意見、民意調查、社區對話、信訪等，但普通公眾實際上很難獲得參與機會。《半月談》社情民意調查中心在2011年8月至11月進行的「我需要的社會服務」大型調查顯示，「35%的被訪者表示對小區、村裡事務曾進行過『公開討論』，21%表示在政策法規制定時曾『徵求公眾意見』，16.2%表示當地政府或社區組織曾『召開聽證會』；但是70.3%的被訪者表示沒有參加過以上這些民意表達活動。」(14)筆者在針對某省公共租賃房政策制定中利益相關者參與的調研和訪談中也了解到，對於公共租賃房這一民生政策，其主要利益相關者——大學畢業生和外來務工人員，在被問到政策制定參與度低的原因時，首選的都是「沒有通暢的參與渠道」(見圖1、圖2)。

圖1　大學畢業生政策制定參與度低的原因數據來源：作者的調研和訪談。

民生政策形成所需的大部分信息是由政府機關掌握的。我國《政府信息公開條例》規定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息應當主動公開，但很多政府部門對民生政策的內容、決策過程等方面的信息公開程度低，一般只在單位的公告欄、門戶網站上列出相關信息，而且是有保留的公開，公開的信息質量不高、不充分，導致利益相關者對民生政策的認知程度低下，參與熱情不高。中國社會科學院政治學研究所與中國社會科學院調查與數據信息中心在2011年下半年所做的全國性「中國公民政策參與」問卷調查，就「政策內容認知」方面對五項民生政策的了解程度進行了調查，結果顯示(見表1)：「三農政策(2004年以來帶有反哺特徵的新三農政策)」的得分為0.32，在五項民生政策中最高，以下依次為「社會政策(城鄉居民最低生活保障政策)」為0.28，「社會政策(醫療體制改革政策)」為0.25，「經濟政策(物價政策)」為0.18，「社會政策(收入分配政策)」的得分最低，是0.15。對「政策過程認知」方面調查的結果顯示，「決策信息的了解」得分為0.31，稍高於「決策方式認知」的0.25，但都屬於較低分數。對於政策參與而言，信息公開的效果突出體現在公眾對政策內容和信息的了解程度，而如此低的認知得分，可見政府民生政策信息公開程度較低、效果較差。

圖2　外來務工人員政策制定參與度低的原因數據來源：作者的調研和訪談。

周光輝教授在分析當前我國決策體制的問題時指出，「有些領域決策權力仍然過於集中，開放程度不高」，(15)這種封閉式決策方式在民生政策領域表現得更為突出。封閉式決策方式受到政府的一定程度的青睞，認為這樣可以減少行政成本，提高行政效率。筆者在對某省公共租賃房政策制定中利益相關者參與的調研中了解到，公共租賃房政策主要根據國務院及住房和城鄉建設部等中央部委的決定和實施辦法，並結合各省市的實際情況進行制定，在制定過程中某省還沒有將利益相關者參與因素納入進來。雖然某省住房和城鄉建設廳門戶網站首頁的民意調查版塊提出「你對全省保障性住房工作有何意見或建議？」，但筆者在向某省住房和城鄉建設廳住房保障處的相關負責人詢問「這種意見徵求方式對最終保障性住房政策的制定或修改有多少參考價值」時，得到的回答卻是「其實就是一種走形式，只是泛泛的調查，根本不會參考這個意見」。還有很多民生政策雖然在政策出台前向公眾徵求意見、召開聽證會等，但多流於形式，實際上具體的政策方案早已確定，如2014年北京地鐵漲價政策。北京市發改委於2014年7月3日至20日舉行了「我為公共交通價格改革建言獻策」活動，並於10月28日舉行聽證會。但實則在三四月份，北京市發改委和交通委的官員在接受媒體採訪時，就透露出2014年地鐵漲價已經確定的信息，並指出與地鐵漲價相關的車站自動售票系統、閘機升級改造和員工培訓已經開始，預計10月底前全部完成。由於政府習慣於封閉式決策，忽略利益相關者和公眾的知情權、參與權、監督權，致使相關的民生政策缺乏社會認同感和公信力。

目前，政府針對利益相關者對民生政策的利益訴求和參與意見存在主觀上重視不夠、客觀上回應不足的問題。國務院2013年下發的《關於進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》指出，與公眾期望相比，當前一些地方和部門仍然存在面對公眾關切不回應、不發聲等問題。(16)如在環境民生政策領域近些年發生的多起「PX事件」，(17)雖然地方政府出於發展當地經濟的良好初衷，且已經履行了行政審批手續，進行了環境影響評價，甚至建立了社會風險評估機制，但由於在政策形成過程中政府沒有與利益相關者有效溝通，對利益訴求沒有及時作出有效回應，引起公眾不滿，最終引發群體性事件，釀成嚴重後果。同時，由於缺乏對公眾參與意見回應的約束、反饋和責任制度，一些政府部門在面對利益相關者對民生政策的意見和建議時即使有所回應，也採取含糊不清甚至掩蓋事實的回應方式，引起公眾反感和質疑。如2013年7月發生在某市的水污染事件，雖然在事後召開了新聞發布會，但政府相關部門負責人一再強調污染源所處位置「山高路遠」致使環保部門監管不力，這與新聞記者實地調查的結果相背離。還有的政府部門面對利益相關者對民生政策的意見採取表面回應、實則迴避的做法。如2013年北京律師董某為弄清中國鐵路總公司上調火車票退票費的原因、決策過程和法律依據，要求國家鐵路局公開與調價相關的政府定價信息和退票成本信息。在遭到鐵路局拒絕之後，他向法院提起訴訟，要求鐵路局重新做出答覆。2014年9月10日法院經審理認定鐵路局敗訴，但面對法院的判決，鐵路局仍然堅稱「此事不歸我管」。(18)筆者在對某省公共租賃房政策制定中利益相關者參與的調研中，向大學畢業生和外來務工人員提出「你認為參與意見會成為政府決策考慮的主要因素的可能性」的問題時，超過80%的受訪者選擇「可能性不大」和「肯定不會」，只有低於10%的受訪者選擇「很有可能」和「肯定會」(見圖3)。這也間接反映了政府部門對參與意見重視不夠、回應不足的問題。

圖3　認為參與意見成為政府決策考慮的主要因素的可能性數據來源：作者的調研和訪談

公眾參與缺失，特別是民生政策的利益相關者參與缺失，有其深刻的歷史原因和制度原因。新中國成立到改革開放之前，民生政策的形成機制具有高度集中化的特點，在決策結構中缺少公眾、特別是利益相關者參與的制度化安排，決策過程具有明顯的「精英決策」和「替民做主」的特點，普通公眾很難影響政府決策。改革開放以來，黨和政府開始積極探索以決策民主化、科學化和法治化為導向的民生政策形成機制，從而使民生政策決策從集權決策轉向民主決策，從經驗決策轉向科學決策，從決策的隨機性、任意性轉向決策制度化、程序化，從封閉式決策轉向開放式決策，從公眾被動參與決策轉向公眾自主參與決策等，初步形成了一元主導、多元參與的決策模式，在很大程度上滿足了人民群眾的民生需求和期待。如一些地方政府探索通過聽證會、座談會、公開徵求社會公眾意見、民主懇談、專家諮詢等民主協商方式，在價格決策、環境保護、公共衛生、住房保障等民生領域推行公眾參與，包括杭州的「民主促民生」實踐，浙江溫嶺的民主懇談式參與預算，上海閔行的全方位、多層次公眾參與預算改革，還有近些年發生在環境保護領域的多起群體性事件促使地方政府傾聽民意等實踐。但從總體上看，民生政策形成具體實踐中利益相關者的參與仍處於碎片化、隨機性的狀況。

從制度層面看，公眾、民生政策的利益相關者參與權利和程序缺乏有效的法律保障是造成參與缺失的制度性制約因素。我國憲法規定了國家的一切權力屬於人民，並規定了人民參與管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的權利。繼黨的十七大明確提出要保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，黨的十八屆四中全會更提出將公眾參與確定為行政決策的法定程序。但這些都只是從黨的政策層面強調公眾參與，對於公眾、利益相關者參與的權利與程序仍缺乏具體的法律規定。不以法律形式確定公眾參與的權利和程序，公眾參與就很難成為黨和政府制定政策過程時必須履行的義務，由此導致了大量房屋拆遷、城市規劃、環境保護、水電費上漲等民生政策的利益相關者，採取身體抗爭、越級上訪、集體上訪、「廣場散步」、網路上「集體圍觀」，甚至群體性事件等兼有合法與非法、暴力與非暴力、脅迫與說服相混合的法律和制度外的參與形式表達利益訴求。這些無序的參與方式從一個側面暴露了我國在民生政策形成中對利益相關者參與權利與程序缺乏法律保障的短板，不僅對政策合法性構成危機，還導致了民生政策形成和實施中的扭曲現象。

三、中國民生政策形成中利益相關者有序參與的制度化建設

推進以公眾參與為標誌的社會主義協商民主，保證利益相關群體和相關個體充分、有效地參與民生政策的形成和實施，必須注重公眾參與的制度建設。

建立和完善利益相關者參與民生政策決策的權利制度，通過參與權利的制度構建，把公眾參與納入法治軌道，一方面可以使公眾參與具有合法性和正當性，另一方面為各級政府設定了尊重公眾的主體地位和保證公眾參與權利的法律義務，政府必須依法組織、吸收、保障公民參與政府民生決策。

公眾參與權利制度是一組複合制度，其中包括：(1)權利主體制度。明確利益相關者的參與主體之法律地位、權利能力、行為能力、責任能力，特別是要明確參與的主體既包括公民群體，諸如利益相關群體及其組織，也包括利益相關者個體，還應當包括利益群體選舉或推薦出來的代表、利益群體委託的中介機構、社會團體、法律服務機構或其他社會組織。(2)主體權利平等制度。凡是利益相關者，不分性別、身份、出身、地位、職業、財產、民族等皆為權利主體，不能被排除在參與主體之外，且具有平等的機會表達利益訴求，進行充分博弈甚至討價還價。(3)參與權利內容制度。利益相關者的參與權利實質上是人民群眾在黨的領導下依法管理國家事務、經濟文化事務、社會事務的權利在民生領域的體現。在民生領域，參與權利的內容非常廣泛，既包括實體權利，諸如提出民生政策(法律)的建議權、動議權、選擇權，也包括自主、充分、有效表達利益訴求和政策主張的程序權利，諸如知情權、表達權、聽證權、旁聽權、陳述權、申辯權等。(4)權利援助與救濟制度。對於民生政策涉及的弱勢群體與個體、邊緣群體與個體、立法信息不對稱的群體與個體、缺乏參與資源和參與能力的群體與個體，政府應為他們提供法律援助和諮詢服務，使他們與其他人一樣可以平等地表達利益訴求。此外，還應制定對參與權利的配套救濟制度，當參與主體權利受到侵害的時候，利益相關者能夠獲得及時、有效的法律保護和救濟，包括行政複議、申訴、行政訴訟、行政補償和賠償等。參與權利制度的建立和完善，必將激發公眾樹立主動、積极參与的正確理念，自覺培養主體意識和權利意識。

參與程序制度建設的目的是保證民生政策形成的公正、公開。建立和完善公眾參與民生政策的程序制度，其意義不僅在於通過法律將利益相關者參與民生政策的內容、方式、途徑、步驟等明確下來，促進公眾參與的規範化、常態化、有序化，而且在於公眾在參與過程中容易與政策形成一種內心互動，增強對民生政策的認同度，從而有利於民生政策的實施。正如哈貝馬斯所說：「程序上正確決策的合法性源自程序本身」，(19)因為「只要處於不利地位的公民能夠有效運用程序上的機會，他們就可以矯正政治交往受到的限制，就能夠重啟對話的協商機制」。(20）現代社會利益的多元化、民眾需求的差異性、利益相關者認識的多樣性決定了民生政策制定過程中政府必須要面對錯綜複雜的問題或矛盾。為此，參與程序制度的核心有五個方面。一是把利益相關者的參與作為政府制定和實施民生政策的必經程序，健全對利益相關者的訴求收集、處理、評估、反饋和激勵機制。二是建立政府與民生政策涉及的利益相關者和利害關係人進行溝通與協商的機制。三是建立民生政策涉及的各方面利益相關者和利害關係人之間進行溝通與協商的機制，在保證大家充分表達利益訴求和政策意見的基礎上，凝聚起民生政策的共識。四是從程序制度上加強公眾參與的組織化程度，最大限度地減少公眾參與的隨意性、盲目性，建立不同利益群體有組織地進行溝通、協商、妥協的平台，提高民生政策決策的效率。五是針對不同民生政策設計利益相關者參與的具體程序、規則、法律責任等。

信息公開是公眾知情權對政府行為的對應要求。利益相關者參與民生政策形成的先決條件是擁有準確、充分的信息資源，知曉相關政策的具體背景、利益關聯、基本原則、主要內容、權利義務等，在某種程度上可以說政府信息公開是公民參與權的前提，只有享有充分的信息資源，才能實現更深層次的參與和共同決策。黨的十八屆四中全會提出，「全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開」。(21)要按照這一要求，加快完善信息公開制度，充分滿足公眾知情權，確保公眾通過制度化途徑獲取必要的民生政策制定與實施的信息及其反饋，為公眾參與提供明確的指引。協商民主意義上的信息公開要求政府首先將民生政策的相關信息置於公眾知曉、了解、討論的範圍內，並通過對話、溝通和協商等形式對政策利益相關者反映的訴求和意見進行反饋。2013年國務院針對政府信息公開不主動、不及時，面對公眾關切不回應、不發聲等問題，發布進一步加強政府信息公開的專門意見，著重突出信息公開的「平台」建設，提出要進一步加強新聞發言人制度建設，充分發揮政府網站在信息公開中的平台作用，著力建設基於新媒體的政務信息發布和與公眾互動交流新渠道。隨著網路信息技術的迅猛發展和信息傳播方式的深刻變革，特別是手機等移動終端技術的廣泛應用，在民生政策領域，除通過政府部門宣傳欄、社區或公共場所公告、電視、報紙、廣播等傳統媒介使利益相關者獲取政策信息外，應充分發揮新媒體這一廣闊和便捷的渠道優勢，建立信息公開與反饋的雙向制度。具體可通過知名門戶網站、政務微博、微信等設立網上徵集意見平台、政策論壇、民意調查專區等，一方面民生政策的利益相關者可以有機會隨時表達意見和建議，增強對政府決策的影響力；另一方面政府也能廣泛地了解民意，有利於集思廣益、正確決策。

作為協商民主的一種重要形式，聽證制度是在民生政策的形成過程中，利益相關者代表、有關專家學者等得到政府邀請，通過交流、辯論、協商的方式表達利益訴求、發表意見建議，最終達成共識的制度。聽證在國外是公共決策和政府行政過程中應用廣泛且有效徵詢民意的一種制度。國內引入聽證制度後，聽證制度在價格決策、地方立法、行政處罰、社會保障、教育與權益維護等領域被廣泛應用。我國《行政處罰法》《價格法》等在法律層面正式建立起行政聽證制度，2013年頒布的《國務院工作規則》也要求，「涉及重大公共利益和公眾權益、容易引發社會穩定問題的，要進行社會穩定風險評估，並採取聽證會等多種形式聽取各方面意見」。(22)但是，在實踐中，特別是在民生領域，聽證制度存在著諸多問題：對聽證陳述人的遴選具有較強的隨意性，對陳述人的質證、辯論、解答、時間運用等缺乏具體規定，使得利益集團或強勢群體經常操縱聽證會，導致弱勢群體的參與缺失及表達弱化；聽證會中缺少充分辯論，不同意見缺乏交鋒，這就使民生政策的民主性和科學性難以保障；聽證結果未得到應有的重視，「只聽不證」，聽證制度形同虛設，聽證活動流於形式。因此，必須進一步完善決策聽證制度。

1.應完善聽證立法，明確政府決策中實行聽證的範圍，將與公眾切身利益相關的民生決策，如住房、醫療、教育、社會保障等納入聽證範圍。2.優化聽證代表的選擇機制，讓受政策影響的利益相關者儘可能參與聽證，減少官員、專家學者的比重，擴大普通代表，特別是社會弱勢群體代表的比重。3.建立聽證成本——效益評審機制，在保證聽證效果的前提下降低成本，減少不必要的開支，簡化程序，保障聽證制度的可持續性和經常性。4.要提高聽證的透明度，公開與政策相關的信息、聽證過程和最終形成的聽證報告，全程允許公眾和媒體監督。5.建立聽證後政府回應和反饋制度，對是否採納利益相關者意見、在何種程度上採納、採納的理由、不採納的理由等進行說明。通過這些措施，使聽證走向制度化、規範化，並確立其公信力，使其真正成為利益相關者表達利益訴求，實現民生政策決策科學化、民主化的有效制度載體。

社區議事制度是我國基層協商民主治理中的重要制度，廣義上可包括民主懇談、社區論壇、民主議事會等多種形式。社區是發展協商民主的基層組織，具有方便彙集公眾意見的優點。浙江省溫嶺市的「民主懇談」、瀋陽市瀋河區的「社區人民聯絡員制度」、深圳市「月亮灣片區人大代表工作站」等都是我國基層協商民主發展的創新形式。在民生政策形成過程中可以進一步完善社區議事制度，使社區成為政府與利益相關者之間有效溝通意見、協商對話的平台，一方面政府通過社區能夠及時了解利益相關者的訴求和意見，做到下情上傳；另一方面政府還能通過社區向公眾宣傳和解釋政策信息，做到上情下達。正如美國著名行政學家登哈特所說，「公共利益最好被視為社區對話和參與的一個過程。這個過程既可以使人們了解政策制定的情況，又可以培育公民意識。」(23)在此方面可以借鑒我國台灣地區社區發展協會的經驗。社區發展協會是台灣協商民主實踐的重要載體，它由社區居民自發組成，結合政府部門的相關技術指導及行政協助，通過政策引導居民參與，在政策形成過程中發揮提供諮詢意見、反映民眾呼聲、協調公眾立場、平衡相關利益等的作用。對於民生政策這種涉及利益範圍較廣的決策，可通過社區議事制度先在社區內部形成意見共識，如建立利益相關者委員會，再以有序的、更具影響力的組織形式參與到民生政策的決策過程中去。

黨的十八屆三中全會提出「加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策諮詢制度。」(24)民意調查是一種重要的公共諮詢制度。由於民生政策的龐雜性、專業性的特點，單獨依靠政府組織利益相關者參與決策實在力不從心，網路民意調查則在科學性、嚴謹性方面還有待進一步完善，因為網民雖然數量龐大但仍不能代表社會整體，所以需要藉助獨立於政府之外的專業民意調查機構，以保證政策利益相關者參與意見的客觀和真實。目前我國除官方民意調查機構和社情民意調查中心外，具有民間「中立」性質的調查機構正在發展，包括國際的和本土的諮詢公司、學術機構、大眾媒體等，如零點研究諮詢集團、蓋洛普(中國)諮詢有限公司、廣州社情民意研究中心、北京大學中國社會科學調查中心、復旦大學傳媒與輿情調查中心、中國青年報社會調查中心等。根據美國、法國、日本等國民意調查的發展經驗，政府聘請獨立民調機構參與民生政策的制定和評估是一種發展趨勢。許多專家也認為，「獨立民調機構對公共決策的介入，是一種有序參與、有序表達的參政新形式」。(25)對於獨立民調機構，政府應創造條件鼓勵其發展，在不干涉其正常調查活動的前提下建立相應的監督與規範制度，使其在法治軌道上開展工作，並推進現階段民意調查從主要應用於政策公布後的評價意見收集向民意調查全程介入民生政策議程設置、制定和實施的轉型，使其在新水平新功能發展中更充分發揮獲取民意，提高政策科學化、民主化的作用。

文章出處：《政治學研究》(京)2015年1期第21～31頁

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